中西部地區(qū)省直管縣財(cái)政體制改革模式的探索與創(chuàng)新

摘 要:“省直管縣”財(cái)政體制改革是地方政府從政府規(guī)模、層級(jí)及財(cái)政關(guān)系等層面實(shí)行的一次深遠(yuǎn)變革,也是地方政府突破中央權(quán)力設(shè)置的制度壁壘而獲得創(chuàng)新效率的一個(gè)難得契機(jī)。文章通過(guò)分析“省直管縣”提出的動(dòng)因,系統(tǒng)剖析目前省直管縣財(cái)政管理體制改革的利弊,探索中西部地區(qū)建立地方新型財(cái)政管理模式。

關(guān)鍵詞:中西部 省直管縣 財(cái)政體制 改革模式

中圖分類(lèi)號(hào):F810文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2009)07-039-02

2009年中央一號(hào)文件《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》公布, “省管縣”成為其中最受關(guān)注的字眼,明確提出要推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革,穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn),鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣(市)的體制?！笆≈惫芸h”財(cái)政體制改革的問(wèn)題是一個(gè)地方財(cái)政體制的集權(quán)與分權(quán)問(wèn)題,同時(shí)也涉及到政府組織結(jié)構(gòu)問(wèn)題。深化省以下財(cái)政體制改革,既是1994年分稅制財(cái)政體制改革的繼續(xù)和深化,也是目前我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)發(fā)展的客觀要求。

一、省直管縣財(cái)政體制改革的成因

縣鄉(xiāng)地方政府財(cái)政困難,發(fā)生債務(wù)危機(jī)是1994年財(cái)稅體制改革以來(lái)出現(xiàn)的新問(wèn)題。分稅制在我國(guó)運(yùn)行十多來(lái)成功地集中了中央財(cái)政的財(cái)力,理順了中央與省級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系。但是省以下地方政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分一直比較模糊,形成了財(cái)權(quán)向上集中、事權(quán)向下集中的局面,直接導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難,大量專(zhuān)款被挪用,地方政府債務(wù)危機(jī)加重,甚至政府運(yùn)轉(zhuǎn)難以維持,加劇了“三農(nóng)”問(wèn)題。多年來(lái),這些問(wèn)題不但一直得不到有效的解決反而越來(lái)越嚴(yán)重。這是近幾年中西部省份人大代表和地市縣鄉(xiāng)級(jí)政府不斷反映的焦點(diǎn)問(wèn)題,并且這種要求解決的呼聲一浪高過(guò)一浪。

適當(dāng)減少政府層級(jí)、完善省以下財(cái)政體制,與解決當(dāng)前較普遍存在的地方財(cái)政困難尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、逐步消解“三農(nóng)”問(wèn)題、全面推進(jìn)公共財(cái)政體制建設(shè)和小康社會(huì)建設(shè)直接相聯(lián),是從制度創(chuàng)新角度為實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、有效扶助弱勢(shì)群體,促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展等“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”目的而必須解決的重大事項(xiàng)?！笆≈惫芸h”財(cái)政體制改革,就是為全面構(gòu)建公共財(cái)政制度體系、有針對(duì)性地解決現(xiàn)階段現(xiàn)實(shí)重大問(wèn)題而提出的改革舉措。

二、省直管縣財(cái)政體制改革的模式分析

目前海南、浙江、山東、遼寧等省從壯大縣域經(jīng)濟(jì)、緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、降低行政成本、推動(dòng)制度創(chuàng)新出發(fā)已經(jīng)啟動(dòng)了“省直管縣”財(cái)政體制改革試點(diǎn),產(chǎn)生四種不同的模式:(1)以京、津、滬、渝等直轄市以及海南省為代表的行政管理型,即這些地區(qū)行政管理層級(jí)就是省直接管理縣,沒(méi)有地級(jí)市這一中間環(huán)節(jié),財(cái)政體制自然是省直管縣;(2)以浙江等省為代表的全面管理型,即對(duì)財(cái)政體制的制定、轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)款的分配、財(cái)政結(jié)算、收入報(bào)解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等財(cái)政管理的各個(gè)方面,全部實(shí)行省對(duì)縣直接管理;(3)以遼寧等省為代表的補(bǔ)助資金管理型,主要是對(duì)轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)款分配,以及資金調(diào)度等涉及省對(duì)縣補(bǔ)助資金分配的方面實(shí)行省直接管理;(4)以山東等省為代表實(shí)行的省市共管型,即省級(jí)財(cái)政在分配轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)助資金時(shí),直接核定到縣,但在分配和資金調(diào)度時(shí)仍然以省對(duì)市、市對(duì)縣方式辦理,同時(shí),省級(jí)財(cái)政加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)監(jiān)管。

這些嘗試在具體制度設(shè)計(jì)上有很多創(chuàng)新之處,在規(guī)范省市縣間財(cái)政分配關(guān)系、調(diào)動(dòng)各級(jí)發(fā)展積極性、提高行政管理效率方面取得了一定的效果,但也催生了諸多矛盾。如削弱地級(jí)市調(diào)控力,從一定程度上制約了區(qū)域性中心城市發(fā)展,影響中心城市培育;釋放了縣級(jí)行政動(dòng)力,有可能造成縣域開(kāi)發(fā)“遍地開(kāi)花”和“無(wú)序建設(shè)”;省級(jí)政府在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊,管理幅度過(guò)寬,管理難度加大,有可能導(dǎo)致上級(jí)行政對(duì)縣級(jí)行政監(jiān)督和約束力度的削弱;省市縣事權(quán)、財(cái)權(quán)未能理清,地方政府財(cái)政分配關(guān)系混亂等等。

三、中西部地區(qū)建立“省直管縣”財(cái)政體制改革的有效模式

目前,省直管縣財(cái)政體制主要是縣域經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部省份進(jìn)行,取得較好效果,經(jīng)濟(jì)比較滯后、省級(jí)財(cái)政比較薄弱的中部地區(qū),其縣、鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行情況不容樂(lè)觀。在地方財(cái)政運(yùn)行中,“三農(nóng)”問(wèn)題、縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題和政府體制問(wèn)題相互交織,中西部省份推行“省直管縣”財(cái)政體制改革,應(yīng)該選擇何種改革模式,相應(yīng)采取哪些保障措施,筆者通過(guò)對(duì)湖南省財(cái)政現(xiàn)狀調(diào)查,探討中西部省份“省直管縣”財(cái)政體制改革的有效模式。

1.2008年湖南省、市、縣三級(jí)經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況分析。湖南省土地總面積21萬(wàn)平方公里,總?cè)丝谶_(dá)6845萬(wàn)人?，F(xiàn)轄長(zhǎng)沙等13個(gè)市和湘西土家族苗族自治州,縣市區(qū)數(shù)為122個(gè),其中縣級(jí)市為16個(gè),縣數(shù)為72個(gè),市轄區(qū)數(shù)為34個(gè);2008年湖南省GDP突破1.1萬(wàn)億元,排名跨入前10名,增幅高出全國(guó)水平2.5個(gè)百分點(diǎn),分別只有廣東、江蘇、山東生產(chǎn)總值的31%、35%、35%,而地方財(cái)政收入、規(guī)模以上工業(yè)增加值、外貿(mào)進(jìn)出口總額、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入等指標(biāo)均低于全國(guó)平均水平,在中部六省也只能排到第三位;2008年全省財(cái)政收入1300億元,分別只有廣東、江蘇、山東的39%、47%、68%。總的來(lái)看,湖南省幅員較廣,人口眾多,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平中等,市(州)、縣發(fā)展不均衡。雖基本具備實(shí)施“省直管縣”的條件,但應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況因地制宜,分而治之,尋求省以下財(cái)政層級(jí)的最優(yōu)組合充分發(fā)揮”省直管縣”體制的功能優(yōu)勢(shì),促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

湖南省2008年GOP超過(guò)1000億元的市、(州)有長(zhǎng)沙、岳陽(yáng)、常德、衡陽(yáng),長(zhǎng)沙更是達(dá)到3000億元,而最少的湘西只有183億元;財(cái)政總收入超過(guò)60億元的市(州)有長(zhǎng)沙、株洲、衡陽(yáng)、岳陽(yáng)、常德,而長(zhǎng)沙市財(cái)政收入達(dá)340億元,湘西州只有24億元,人均地方財(cái)政收入均低于湖南省平均水平的市(州)有懷化市、張家界市、湘西自治州、婁底市、永州市、益陽(yáng)市、邵陽(yáng)市。根據(jù)數(shù)據(jù)分析,全省122個(gè)縣(市)國(guó)土面積、人口分別占全省的88%和97%,而提供的GDP總值、財(cái)政收入只占66%和31%,還不能成為全省經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的支撐點(diǎn)和主戰(zhàn)場(chǎng)。湖南省經(jīng)濟(jì)十強(qiáng)縣財(cái)政收入均超過(guò)5億元,而財(cái)政困難的縣有的不到5000千萬(wàn)元,甚至出現(xiàn)財(cái)政赤字,大多分布湘西州、張家界、懷化市。

2.“省直管縣”財(cái)政體制改革模式探討。通過(guò)對(duì)湖南省2008年財(cái)政狀況的分析,結(jié)合近幾年的探索試點(diǎn),要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)、因地制宜,采取財(cái)政激勵(lì)措施,發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì),促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。作為中西部省份“省直管縣”財(cái)政體制改革基本模式按照省、市、縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡現(xiàn)狀,提出以下幾種模式。

(1)“省市共管,省進(jìn)市不退”模式,區(qū)域中心城市+衛(wèi)星城。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)源較豐沛的大市,如湖南的長(zhǎng)沙、株洲、岳陽(yáng)、常德等市,按照“省市共管、省進(jìn)市不退”的原則,中心城市是現(xiàn)代區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力源,其作用不僅不能削弱,而且還應(yīng)支持建設(shè)一批功能互補(bǔ)、特點(diǎn)鮮明的衛(wèi)星城,加強(qiáng)其集聚和輻射效應(yīng),做優(yōu)做活大城市群,以進(jìn)一步發(fā)揮中心城市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的核心增長(zhǎng)極作用。各省轄市將繼續(xù)履行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的重要責(zé)任。市財(cái)政局既可接受省財(cái)政廳委托,對(duì)縣(市)財(cái)政局進(jìn)行檢查監(jiān)督指導(dǎo);也可向所轄縣(市)財(cái)政局布置有關(guān)業(yè)務(wù)事項(xiàng),并可要求其提供有關(guān)財(cái)政資料。對(duì)所屬各縣(市)專(zhuān)項(xiàng)撥款補(bǔ)助暫不劃轉(zhuǎn),仍由省轄市統(tǒng)籌用于對(duì)所屬縣(市)進(jìn)行補(bǔ)助,補(bǔ)助項(xiàng)目及補(bǔ)助金額可在各縣(市)間調(diào)劑;省轄市財(cái)政局可單獨(dú)或與市有關(guān)部門(mén)聯(lián)合向縣(市)下達(dá)補(bǔ)助指標(biāo)。

(2)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”模式,弱市(州)+兩極縣。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的弱市(州)而言,一般有兩種極端情況。一種是“相對(duì)較弱的市+相對(duì)較強(qiáng)的縣”,如湖南省邵陽(yáng)市與邵東縣,地級(jí)市的存在已經(jīng)束縛了縣(市)的發(fā)展空間,阻礙了一批強(qiáng)縣的崛起,縣(市)急欲“破繭而出”,應(yīng)對(duì)其實(shí)施“省直管縣”直通車(chē)改革,調(diào)整行政區(qū)域劃分,擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣,設(shè)立副地市級(jí)城市,發(fā)揮其次級(jí)中心區(qū)域城市的作用,鼓勵(lì)財(cái)政收入大縣(市)“抓收入、上臺(tái)階”的如“超收返還、以獎(jiǎng)促增”等激勵(lì)政策,以培育一批縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

另一種是“相對(duì)較弱的市+相對(duì)較弱的縣”,如湖南省湘西州與古丈縣等,“市”與“縣”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、財(cái)政實(shí)力較弱,雙方較易陷入低效競(jìng)爭(zhēng)和博弈困境中,可暫不實(shí)行省直管縣。但省要加大對(duì)縣市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資金和政策支持,輔以激勵(lì)與約束相結(jié)合、鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)市、縣(市)增收節(jié)支保平衡的財(cái)政政策,在確保當(dāng)年財(cái)政收支平衡和完成消化歷年累計(jì)赤字任務(wù)的前提下,將省財(cái)政的體制補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)與地方財(cái)政收入增長(zhǎng)相掛鉤。

(3)“直通車(chē)”模式,中等市州和中等縣。對(duì)于中等市州和中等縣,構(gòu)建省直管縣的財(cái)政體制“直通車(chē)”,省各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付及專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助直接分配到縣(市),但暫不調(diào)整財(cái)政收支范圍,維持現(xiàn)有利益分配格局,共同支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一,充分發(fā)揮下級(jí)財(cái)政自主管理、自主創(chuàng)新的積極性,尊重他們的首創(chuàng)精神和選擇權(quán)力,鼓勵(lì)他們突破路徑依賴(lài)而獲得創(chuàng)新效率。同時(shí)也要密切關(guān)注、審慎對(duì)待,除對(duì)改革市(縣)進(jìn)行正常的業(yè)務(wù)指導(dǎo)外,還要加強(qiáng)監(jiān)管,盡量避免“省直管縣”初期發(fā)生的管理缺位和無(wú)效狀態(tài)。

四、創(chuàng)新“省直管縣”財(cái)政體制改革的措施

實(shí)行省管縣財(cái)政體制存在的突出問(wèn)題,是市級(jí)行政體制與財(cái)政體制不一致、市級(jí)事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題。省對(duì)市、市對(duì)縣的兩層博弈改成為省直接一對(duì)多的博弈,將改變兩級(jí)財(cái)力積累進(jìn)程和利益均衡結(jié)構(gòu),必須理順省市縣的關(guān)系,調(diào)動(dòng)市級(jí)財(cái)政管理的積極性,配合省管縣體制共同發(fā)揮促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制與行政管理體制的和諧共存、協(xié)調(diào)互動(dòng)。

1.進(jìn)一步明確省、市、縣財(cái)政工作職責(zé)。合理劃分省、市、縣三級(jí)財(cái)政工作事項(xiàng),理順工作關(guān)系,實(shí)現(xiàn)省管縣財(cái)政體制與市管縣行政管理體制的有機(jī)結(jié)合,充分發(fā)揮省級(jí)財(cái)政的區(qū)域財(cái)力調(diào)節(jié)作用,實(shí)行省對(duì)縣(市)的“五個(gè)直達(dá)”,即:資金直達(dá)、分配直達(dá)、指標(biāo)直達(dá)、結(jié)算直達(dá)。報(bào)表直達(dá);在保證縣(市)既得利益的基礎(chǔ)上,加大省對(duì)縣(市)財(cái)政的指導(dǎo)和支持力度,調(diào)整、規(guī)范省、市、縣之間的財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系,擴(kuò)大縣級(jí)管理權(quán)限,緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。市級(jí)財(cái)政在省縣之間仍將起到橋梁和紐帶作用,繼續(xù)承擔(dān)對(duì)縣級(jí)財(cái)政的指導(dǎo)、支持和監(jiān)督職責(zé);在力所能及的情況下,對(duì)所轄縣市財(cái)政困難繼續(xù)給予幫助?？h(市)應(yīng)充分利用良好的外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán),省財(cái)政政策和資金上的支持,激發(fā)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力,壯大縣域經(jīng)濟(jì)。

2.建立與省管縣相配套的財(cái)政公開(kāi)透明的監(jiān)督機(jī)制。建立省對(duì)縣的監(jiān)督管理機(jī)制,避免省級(jí)財(cái)政管理半徑激增造成的“管理真空”問(wèn)題。要結(jié)合各地實(shí)際,進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)縣財(cái)政工作的指導(dǎo)、支持、管理和監(jiān)督,對(duì)部分縣財(cái)政收支預(yù)算組織審查,充分掌握縣級(jí)財(cái)政收支的真實(shí)狀況,規(guī)范縣級(jí)財(cái)政收支行為,促進(jìn)縣級(jí)財(cái)政依法組織收入,科學(xué)合理安排支出,保持收支平衡;進(jìn)一步完善省對(duì)市和縣財(cái)政收入目標(biāo)考核辦法,建立健全省對(duì)縣級(jí)財(cái)政的激勵(lì)和約束機(jī)制;加強(qiáng)資金調(diào)度,確保各縣國(guó)家規(guī)定的工資和津補(bǔ)貼的正常發(fā)放;加快“金財(cái)工程”建設(shè)步伐,強(qiáng)化財(cái)政管理的技術(shù)手段,提高財(cái)政管理水平。同時(shí),不斷完善財(cái)政與編制政務(wù)公開(kāi)的相關(guān)制度和辦法,嚴(yán)格控制縣、鄉(xiāng)新增機(jī)構(gòu)、編制和財(cái)政供給人員,探索建立財(cái)政預(yù)算與機(jī)制相互配套相互監(jiān)督的管理辦法。

3.設(shè)立財(cái)政管理專(zhuān)員。同時(shí)也可以派出專(zhuān)員,負(fù)責(zé)省、縣之間的上情下達(dá)和下情上報(bào)等工作。

4.各縣要進(jìn)一步加快發(fā)展。解決縣級(jí)財(cái)政困難,基礎(chǔ)在管理,根本靠發(fā)展。各縣必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變理財(cái)思路,堅(jiān)決克服“等、靠、要”的依賴(lài)思想,牢固樹(shù)立自力更生、自我發(fā)展、自求平衡的意識(shí),進(jìn)一步深化改革,加快發(fā)展,壯大實(shí)力,加強(qiáng)管理,抓好增收節(jié)支,爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)財(cái)政狀況的根本好轉(zhuǎn)。

[本文系《基于省直管縣財(cái)政體制改革下的地方政府債務(wù)化解研究》課題研究成果]

參考文獻(xiàn):

1.賈康,閻坤.完善省以下財(cái)政體制改革的中長(zhǎng)期思考.管理世界,2005(8)

2.湖北省財(cái)政廳預(yù)算處.省管縣財(cái)政體制必要性及完善措施.湖北省省管縣財(cái)政體制下縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制研討會(huì)

3.安徽省人民政府關(guān)于實(shí)行省直管縣財(cái)政體制改革的通知

4.傅光明.推行省直管縣體制芻議.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討,2006(11)

5.擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣.關(guān)鍵何在.中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)網(wǎng)

(作者簡(jiǎn)介:何萬(wàn)能,衡陽(yáng)財(cái)經(jīng)工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院,副教授、高級(jí)經(jīng)濟(jì)師,評(píng)建督導(dǎo)處處長(zhǎng);研究方向財(cái)政體制、會(huì)計(jì)學(xué) 湖南衡陽(yáng) 421000)

(責(zé)編:若佳)