中國廢棄物處理企業(yè)發(fā)展與城市就業(yè)增加探析

趙領(lǐng)娣　李文政

摘要:廢棄物處理和廢棄資源回收在一定程度上減輕了城市的環(huán)境污染。實(shí)證分析表明,廢棄物處理企業(yè)的發(fā)展對(duì)城市就業(yè)有很大的促進(jìn)作用。現(xiàn)階段,中國城市廢棄物處理企業(yè)的發(fā)展還存在著諸如產(chǎn)業(yè)化水平不高、市場無序競爭、缺乏資金支持等諸多問題。因此,政府要在健全法律體系、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程、加大政策及科技支持力度等方面作出努力,以保障企業(yè)健康快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞:環(huán)境污染;資源瓶頸;城市就業(yè);廢棄物處理企業(yè)

中圖分類號(hào):F293.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-3890(2009)07-0035-05

20世紀(jì)80年代以來,隨著中國城市化進(jìn)程不斷加快,城市人口的增長速度明顯超過其總?cè)丝诘脑鲩L速度,城市人口迅速增加,加之國企改革和“民工潮”現(xiàn)象的繼續(xù)發(fā)展,城市就業(yè)的壓力越來越大,已經(jīng)成為影響經(jīng)濟(jì)乃至社會(huì)發(fā)展的重大問題。與此同時(shí),城市成為物質(zhì)和能量的最大消費(fèi)者,城市的發(fā)育需要源源不斷地從外界輸入物質(zhì)和能量,以維系自身日常物質(zhì)和能量流動(dòng)的運(yùn)轉(zhuǎn)與平衡。然而,受科學(xué)技術(shù)發(fā)展的限制,目前城市發(fā)育所需的物質(zhì)能量遠(yuǎn)未達(dá)到“物盡其力”的水平,這正是產(chǎn)生各類城市環(huán)境問題的客觀基礎(chǔ)所在,其中以城市廢棄物污染問題最為突出。一方面,城市廢棄物造成的污染事件頻繁發(fā)生;另一方面,城市發(fā)展面臨資源枯竭和能源短缺的困境。以廢棄物的回收和再資源化利用為主的城市廢棄物處理企業(yè)發(fā)展,成為解決城市垃圾污染問題以及緩解城市就業(yè)壓力的最佳結(jié)合點(diǎn)。

一、城市廢棄物處理企業(yè)發(fā)展與城市就業(yè)的內(nèi)在聯(lián)系

城市廢棄物處理產(chǎn)業(yè),是以保障環(huán)境安全為前提,以節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境為目的,運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù),將生產(chǎn)和消費(fèi)過程中產(chǎn)生的廢物或處理或轉(zhuǎn)化為可重新利用的資源和產(chǎn)品,實(shí)現(xiàn)各類廢物的再利用和資源化的產(chǎn)業(yè),是未來中國最有發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)之一。發(fā)達(dá)國家廢棄物處理企業(yè)的蓬勃發(fā)展也證實(shí)了這一點(diǎn)。據(jù)日本環(huán)境省2003年的調(diào)查,2002年廢棄物再生利用產(chǎn)業(yè)的市場規(guī)模約為21萬億日元,雇傭規(guī)模約為57萬人。日本環(huán)境省估計(jì),預(yù)計(jì)到2010年日本城市廢棄物處理產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值將達(dá)到67萬億日元,從業(yè)人數(shù)將達(dá)到170萬人。在包括廢紙?jiān)趦?nèi)的再生材料方面,日本1997年的市場規(guī)模是37 451億日元,到2010年將擴(kuò)大到88 506億日元[1]。

中國廢棄物處理企業(yè)發(fā)展也取得了顯著的成果,截至2000年中國環(huán)保相關(guān)產(chǎn)業(yè)從業(yè)單位為1.8144萬個(gè),從業(yè)人員為317.6萬人,年收入總額近1 700億元,分別比1997年增長了100%、2.18%和26.8%[2]。據(jù)統(tǒng)計(jì),2005年全國工業(yè)固體廢物綜合利用量為7.7億t,綜合利用率為56.1%,鋼鐵工業(yè)年廢鋼利用量相當(dāng)于粗鋼產(chǎn)量的20%,廢舊有色金屬年回收利用量相當(dāng)于年產(chǎn)量的25%左右。但是,由于中國消耗資源基數(shù)龐大、能源緊缺,加之廢棄物處理企業(yè)發(fā)展所處市場環(huán)境的法制不健全、競爭無序及從業(yè)人員良莠不齊等問題,導(dǎo)致目前廢舊物資回收及資源化的總體水平還不高。與國際水平相比,中國的廢棄物處理企業(yè)還存在著相當(dāng)大的差距,在實(shí)現(xiàn)廢棄物資源的循環(huán)利用、減少城市污染、促進(jìn)城市就業(yè)等方面還存在著廣闊的發(fā)展空間。

隨著城市化進(jìn)程的開展和深化而日益顯露出來的城市就業(yè)問題,因近年來農(nóng)民工大量進(jìn)城務(wù)工而越發(fā)嚴(yán)重,若以城市化率(城市人口與總?cè)丝谥?來近似地描述城市人口及就業(yè)壓力,則有:1980年,中國城市人口數(shù)量為1.91億(含小城鎮(zhèn),下同),城市化率為19.39%;2007年,全國城市人口規(guī)模達(dá)到59 379萬人,城市化水平高達(dá)44.9%。究其原因,除了正常的自然增長外,主要體現(xiàn)在:一是隨著城市建設(shè)步伐的加快,城市空間范圍不斷向外拓展;二是戶籍制度的改革及城市就業(yè)市場的開放,促使大量農(nóng)村人口源源不斷地進(jìn)入城市,他們不僅可以在城市務(wù)工經(jīng)商,甚至將戶口遷入城市,成為真正的城市人口。由國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)資料顯示,從2000—2006年中國城市人口增長率平均為3.89%,而城鎮(zhèn)就業(yè)平均增長率為3.41%,由此造成了城市就業(yè)壓力的與日俱增,可以說城市就業(yè)問題已經(jīng)成為困擾城市乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展的越來越大的因素。

從另一個(gè)角度來看,城市化人口的增加其中一部分原因是由于農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工所導(dǎo)致,而部分進(jìn)入城市的農(nóng)民由于缺乏特殊的勞動(dòng)技能一般從事一些臟、亂、差的工作,造成許多城市“拾荒大軍”的存在。據(jù)北京市環(huán)衛(wèi)部門統(tǒng)計(jì),1998年,在北京以撿拾垃圾為生的人就已超過了8.2萬人[3],這些人在改善城市環(huán)境的同時(shí)也造成了城市的擁擠效應(yīng),增加了城市就業(yè)的壓力。因此,大力促進(jìn)城市廢棄物處理企業(yè)發(fā)展,不僅可以解決城市環(huán)境問題,還是緩解城市就業(yè)壓力的一條可行的道路。

二、中國城市就業(yè)與廢棄物處理企業(yè)發(fā)展的實(shí)證分析

快速的城市化進(jìn)程為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造和積聚了大量的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富。據(jù)統(tǒng)計(jì),中國工業(yè)產(chǎn)出的50%以上、國民生產(chǎn)總值的70%以上來源于城市[4],隨著這一進(jìn)程的進(jìn)一步加快,城市化對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展所起的作用也日益明顯。但另一方面,由于城市人口眾多,在城市相對(duì)狹小的空間內(nèi)消耗了大量的物質(zhì)和資源,產(chǎn)生了大量的城市垃圾,帶來了一系列城市生態(tài)環(huán)境問題,表1顯示了2000-2007年城市化率及城市廢棄物產(chǎn)生量情況。

2000-2007年中國城市廢棄物產(chǎn)生量同城鎮(zhèn)人口數(shù)的相關(guān)系數(shù)為0.96999,體現(xiàn)出了高度的相關(guān)性,這說明中國城市廢棄物產(chǎn)生量同城鎮(zhèn)人口數(shù)量基本上是呈線性增長的(如圖1所示),2007年,中國城市化率達(dá)到了44.9%,同時(shí)僅工業(yè)廢物就產(chǎn)生了175 767萬t。隨著城市化水平的提高,城市廢棄物的產(chǎn)生量將進(jìn)一步增加,由此而帶來的城市環(huán)境問題、資源利用問題將更加嚴(yán)峻。城鎮(zhèn)人口的急劇增加,不僅加大了對(duì)城市廢棄物處理能力的要求,同時(shí)還導(dǎo)致了嚴(yán)重的城市就業(yè)問題,尤其是“拾荒大軍”充斥城市的現(xiàn)象。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),目前中國約有230萬拾荒者,主要集中在大中小城市的郊區(qū)[5]。這些人員雖在一定程度上減少了城市污染程度,但由于“拾荒”隊(duì)伍缺乏政府的有效管理,引發(fā)了各種社會(huì)問題,如他們幾乎沒有任何社會(huì)保障,一小部分受雇于社區(qū)或居委會(huì)的人員也只是臨時(shí)雇傭關(guān)系,收入甚微。因此,促進(jìn)城市廢棄物處理企業(yè)發(fā)展,是一種切實(shí)可行的方法,這樣可以規(guī)范其從業(yè)人員就業(yè)市場,除弊興利,發(fā)揮他們的優(yōu)勢(shì),進(jìn)而提高城市就業(yè)率。

改革開放以來,中國廢棄物處理企業(yè)發(fā)展較快,目前中國已有各類廢舊物資回收企業(yè)5 000多家,回收網(wǎng)點(diǎn)16萬個(gè),回收加工廠3 000多個(gè),從業(yè)人員140多萬[6]。根據(jù)1997—2006年中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)①及環(huán)境污染治理投資總額來分析廢棄物處理企業(yè)的發(fā)展對(duì)城市就業(yè)的促進(jìn)作用,為此,建立如下模型:

Y=61.31041×X+1492324.

t=(10.60596) (131.5288)

R2=0.974(有很好的擬合度)

在上式中,Y表示環(huán)保產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù),X代表環(huán)境污染治理投資額,解釋變量X的收尾概率為0.0018,在5%的顯著性水平下有很好的顯著性,另外回歸方程的判別系數(shù)為0.97,表明其很好地反映了樣本的信息。由以上方程可知,環(huán)境污染投資與城市就業(yè)之間有很強(qiáng)的相關(guān)性,每增加1單位投資額,會(huì)增加就業(yè)人員61個(gè)。如果再考慮到未被統(tǒng)計(jì)在內(nèi)的非正規(guī)就業(yè)人員,這對(duì)城市就業(yè)的促進(jìn)作用將更加的明顯?？梢?廢棄物處理企業(yè)的健康、快速發(fā)展不僅有利于城市環(huán)境的改善,還可以為促進(jìn)城市就業(yè)做出很大貢獻(xiàn)。

三、中國城市就業(yè)與城市廢棄物處理企業(yè)發(fā)展存在的主要問題

(一)對(duì)城市廢棄物處理企業(yè)發(fā)展的認(rèn)識(shí)不足,缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃

目前,一些政府和企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)仍把廢棄物視作包袱,不愿意在綜合利用上進(jìn)行投入,在招商引資、新建項(xiàng)目時(shí)很少考慮。另外,民眾的廢棄物分類回收再用的意識(shí)淡薄,很多人沒有意識(shí)到廢棄物中所蘊(yùn)含的巨大經(jīng)濟(jì)利益,而只將其視為廢物。對(duì)于用再生資源加工的新產(chǎn)品,社會(huì)的接受程度整體偏低,很多用戶往往對(duì)其持懷疑和排斥態(tài)度。由于對(duì)城市廢棄物處理企業(yè)的認(rèn)識(shí)還停留在“撿破爛”、“收廢品”的較低水平,在城市的發(fā)展中鮮有對(duì)城市廢棄物處理企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃,這使得城市廢棄物處理企業(yè)仍停留在“散兵游勇”或“拾荒者”的狀態(tài),遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到循環(huán)經(jīng)濟(jì)所要求的市場化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化的程度。城市廢棄物處理企業(yè)的發(fā)展作為一個(gè)新興的就業(yè)領(lǐng)域,還沒有為社會(huì)各階層所廣泛接受,其在促進(jìn)城市就業(yè)中的作用還有待于進(jìn)一步發(fā)揮。

(二)城市廢棄物處理企業(yè)存在負(fù)運(yùn)營局面,影響企業(yè)發(fā)展及其對(duì)吸納就業(yè)的能力

縱觀中國廢棄物處理企業(yè)的現(xiàn)狀,甚至比較大的企業(yè)也處于尷尬境地。如某市新天地生態(tài)產(chǎn)業(yè)園是全國首家城市廢棄物處理產(chǎn)業(yè)園,其廢舊家電及電子產(chǎn)品處置中心自運(yùn)行以來,由于認(rèn)知度低和“廢品回收游擊隊(duì)”的價(jià)格狙擊等原因,投資9 000萬元、年處理量達(dá)20萬臺(tái)以上規(guī)模的生產(chǎn)線嚴(yán)重“吃不飽”[7]。某市大地環(huán)保有限公司倉庫里堆放著近300t無償回收的廢電池,但由于處理成本較高,補(bǔ)貼不到位,廢電池循環(huán)利用截至目前還無法展開。該公司投巨資設(shè)計(jì)建造的工業(yè)用廢物高溫焚燒處置系統(tǒng)只燒了3個(gè)月就停用,原因是公司不是地方贏利大戶,用電不在政策照顧、扶持之列,而機(jī)器又必須連續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn),停停開開會(huì)造成損害,裝置只能閑置。企業(yè)負(fù)運(yùn)營的局面,不僅影響了企業(yè)的利潤率,使其無法持續(xù)經(jīng)營,也在某種程度上影響了企業(yè)對(duì)就業(yè)的吸納力量,無法使城市廢棄物處理企業(yè)起到緩解城市就業(yè)壓力的作用。

(三)城市廢棄物處理企業(yè)面臨市場的無序競爭,缺乏統(tǒng)一的政策規(guī)范和法律標(biāo)準(zhǔn)

廢棄物處理企業(yè)普遍存在著無序競爭。如在廢紙回收方面,許多正規(guī)企業(yè)競爭不過個(gè)體回收戶,原因是為了能夠享受國家有關(guān)稅收優(yōu)惠政策,正規(guī)廢紙?jiān)倮闷髽I(yè)在回收廢紙時(shí),需向收款方索要發(fā)票,而對(duì)方因此多繳納一筆稅款,即使是以同樣價(jià)格收購廢紙,正規(guī)企業(yè)也缺乏競爭力。目前,有關(guān)城市廢棄物處理企業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策和法律法規(guī)很不完善。產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻較低,沒有建立資格認(rèn)證體系,大量“只淘金,不治污”的小作坊比比皆是,這不僅影響城市廢棄物處理企業(yè)的正常運(yùn)行,降低其盈利能力,也不利于那些非正規(guī)廢棄物處理企業(yè)的正規(guī)化發(fā)展,從而制約整個(gè)行業(yè)的發(fā)展及其對(duì)城市就業(yè)拉動(dòng)作用的發(fā)揮。另外,對(duì)城市廢棄物處理企業(yè)免稅、補(bǔ)貼等扶持政策的力度不夠,許多相關(guān)企業(yè)不僅沒有享受到更優(yōu)惠的稅收政策,還遭遇了稅收政策調(diào)整后的尷尬,致使生產(chǎn)難以維系。

(四)城市廢棄物處理企業(yè)缺乏資金支持

城市廢棄物處理企業(yè)的發(fā)展具有特殊性,許多部門投資大、建設(shè)周期長、資金回籠緩慢,由于城市廢棄物處理企業(yè)發(fā)展在中國尚處于起步階段,社會(huì)的認(rèn)知程度和配套措施很不完善,加之其特殊的行業(yè)特點(diǎn)需要大量的啟動(dòng)資金才能使企業(yè)正常運(yùn)營。如某市新天地公司的組建,前期投資就達(dá)到了8 300萬元,相對(duì)于如此巨額的投資,其目前的負(fù)運(yùn)營狀態(tài)使得收回成本的期限很難預(yù)測。這種狀況致使大量資金轉(zhuǎn)而投入到其他行業(yè),造成城市廢棄物處理企業(yè)融資相對(duì)困難,從而在一定程度上影響了城市廢棄物處理企業(yè)在促進(jìn)城市就業(yè)中的作用的發(fā)揮。

四、城市就業(yè)與城市廢棄物處理企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策建議

(一)建立健全的法律體系,促進(jìn)廢棄物處理企業(yè)規(guī)范化發(fā)展

立法先行、依法推動(dòng)廢棄物處理企業(yè)的發(fā)展,是許多發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)。我們必須盡快建立健全相關(guān)的法律法規(guī),做到有法可依、有章可循。在國家出臺(tái)相關(guān)法律政策的同時(shí),各級(jí)政府也應(yīng)根據(jù)自己具體的情況出臺(tái)配套措施,支持城市廢棄物處理企業(yè)的發(fā)展;做到嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政,切實(shí)規(guī)范廢棄物處理企業(yè)的從業(yè)市場及經(jīng)營活動(dòng),改變城市廢棄物處理企業(yè)發(fā)展過程中無序的競爭狀態(tài),提高企業(yè)的盈利能力,從而吸納更多的人員就業(yè);在法律法規(guī)層面上為發(fā)展城市廢棄物處理企業(yè)提供規(guī)范而有力的支撐。如在立法中,明確國家、地方政府、企業(yè)、公眾的責(zé)任和義務(wù),實(shí)行“排污者負(fù)責(zé)制”和“生產(chǎn)者責(zé)任延伸”的基本原則,確定排污者要承擔(dān)的責(zé)任和生產(chǎn)者對(duì)其產(chǎn)品廢舊后的回收利用處理責(zé)任;實(shí)行企業(yè)環(huán)境報(bào)告書制度,每年由企業(yè)主動(dòng)提交報(bào)告經(jīng)政府核準(zhǔn)后向社會(huì)公布,接受社會(huì)的監(jiān)督。

(二)制定完善的政策制度,營造良好的企業(yè)發(fā)展環(huán)境

政府應(yīng)運(yùn)用行政手段給予廢棄物處理企業(yè)以政策支持,這些政策包括稅收優(yōu)惠、政府采購政策、征稅政策、規(guī)模經(jīng)濟(jì)政策等,如在稅收方面已給予城市廢棄物處理企業(yè)免征增值稅的政策外,還應(yīng)由產(chǎn)生廢棄物的企業(yè)給回收廢棄物企業(yè)一定的補(bǔ)償,建立廢舊物資回收再生利用基金制度。一方面對(duì)從事廢棄物處理的投資和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)減免稅項(xiàng),以增強(qiáng)廢棄物處理企業(yè)的自我生存能力;另一方面政府要對(duì)投資經(jīng)營廢棄物處理達(dá)到一定規(guī)模、運(yùn)行良好的企業(yè)給予一定的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì),把政府的直接投資行為變成鼓勵(lì)行為;再一方面,政府對(duì)從事廢棄物處理投資經(jīng)營活動(dòng)的企業(yè)給予貸款方面的優(yōu)惠,鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向廢棄物處理活動(dòng)注入資金;最后,廢棄物處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營可采取獨(dú)資、合資、股份制合作、政府合股等形式,鼓勵(lì)國內(nèi)外投資經(jīng)營者參與廢棄物處理和經(jīng)營,努力開辟各種社會(huì)融資渠道,解決資金不足的問題。

(三)逐漸改變現(xiàn)行管理體制,實(shí)現(xiàn)廢棄物處理企業(yè)發(fā)展的“國退民進(jìn)”

廢棄物處理一直被認(rèn)為是一項(xiàng)國家的公共事業(yè),在這方面的投入,造成政府財(cái)政的很大負(fù)擔(dān)。隨著廢棄物所蘊(yùn)含的價(jià)值逐漸被社會(huì)所認(rèn)知,廢棄物處理行業(yè)巨大的潛在利潤空間使得將該行業(yè)由目前的公益性事業(yè)的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)服務(wù)性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)行為變得十分可行,即改變現(xiàn)行政企合一的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式[8],實(shí)行廢棄物處理企業(yè)發(fā)展的“國退民進(jìn)”。目前應(yīng)將廢棄物處理單位從政府部門中分離出去,實(shí)行政府監(jiān)督、專業(yè)企業(yè)提供服務(wù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式,這樣既能減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān),又引入了市場競爭機(jī)制,提高行業(yè)運(yùn)行效率。另外,廢棄物處理企業(yè)發(fā)展的“國退民進(jìn)”還可以使政府更容易地規(guī)范該行業(yè)從業(yè)市場,將目前數(shù)以萬計(jì)的“拾荒大軍”納入到該行業(yè)中來,使其就業(yè)正規(guī)化。同時(shí)應(yīng)加大宣傳力度,改變對(duì)廢棄物從業(yè)人員的傳統(tǒng)看法,切實(shí)提高其就業(yè)狀況,實(shí)現(xiàn)促進(jìn)就業(yè)、減輕城市就業(yè)壓力的目標(biāo)。如深圳市進(jìn)行的廢棄物產(chǎn)業(yè)企業(yè)化改革在切實(shí)減輕城市污染的同時(shí)促進(jìn)了城市就業(yè)的增加[9]。事實(shí)證明,計(jì)劃和市場的有機(jī)結(jié)合是廢棄物處理企業(yè)發(fā)展的可行方向。

(四)建立科技支撐體系,提高廢棄物處理企業(yè)技術(shù)水平

廢棄物處理行業(yè)還是一個(gè)對(duì)技術(shù)要求很高的行業(yè),它需要多學(xué)科集成、融合和交叉,科技進(jìn)步對(duì)該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有舉足輕重的作用。因此,構(gòu)建城市廢棄物處理企業(yè)發(fā)展的科技支撐體系,引導(dǎo)科技力量參與行業(yè)的發(fā)展,具有重要意義。應(yīng)在市場機(jī)制條件下,以產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新為核心、以相關(guān)大專院校和科研機(jī)構(gòu)為依托,建立產(chǎn)、學(xué)、研相結(jié)合的技術(shù)研究、開發(fā)、應(yīng)用、擴(kuò)散體系,積極發(fā)展與國外有關(guān)單位的技術(shù)合作與交流,引進(jìn)、消化和吸收國外廢棄物處理的先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備,組織開發(fā)和推廣應(yīng)用先進(jìn)適用的資源節(jié)約和替代技術(shù)、廢棄物的再資源化技術(shù),為城市廢棄物處理企業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)有力的技術(shù)保障。