公共產(chǎn)品供給視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與民間組織伙伴關(guān)系的構(gòu)建

柳姍姍

摘要：隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的不斷推進(jìn)，民間組織的發(fā)展已初具規(guī)模。惟有通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與民間組織的合作，才能得到雙方甚至多方非零和的較為理想的治理博弈結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)把原來由政府包攬的部分公共產(chǎn)品供給任務(wù)轉(zhuǎn)移出來交由民間組織來承擔(dān)。

關(guān)鍵詞：民間組織；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；農(nóng)村專業(yè)協(xié)會；公共產(chǎn)品；伙伴關(guān)系

中圖分類號：C912文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004－1605(2009)07－0088-03

農(nóng)村專業(yè)協(xié)會在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中的困境

近年來，江蘇農(nóng)村專業(yè)協(xié)會蓬勃發(fā)展的趨勢越來越證明它是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化，走向市場化的最佳形式，而作為公共事務(wù)治理中的重要一級，它同時又承擔(dān)著與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同提供公共產(chǎn)品的職責(zé)，實現(xiàn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中的“治理盲區(qū)”的“補(bǔ)位”。但是，江蘇農(nóng)村專業(yè)協(xié)會的發(fā)展與其他農(nóng)村組織發(fā)展有著不同的發(fā)展邏輯，在公共產(chǎn)品供給過程中具有矛盾的特殊性。因此要真正構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村專業(yè)協(xié)會在公共產(chǎn)品供給方面的伙伴關(guān)系，實現(xiàn)兩者非零總和的治理博弈仍有很長路要走。

行政依附性合作導(dǎo)致了農(nóng)村專業(yè)協(xié)會在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中易受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)。建國后，國家對重要資源的壟斷和城鄉(xiāng)二元制組織結(jié)構(gòu)使得農(nóng)村專業(yè)協(xié)會缺乏必要的資源、空間和規(guī)范，成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的延伸。改革開放雖然導(dǎo)致社會權(quán)力的重新分配，但社會領(lǐng)域的改革還處于“初級階段”，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村專業(yè)協(xié)會在二元對抗關(guān)系上的歷史缺位，因此可以說目前的江蘇農(nóng)村專業(yè)協(xié)會在廣泛的經(jīng)濟(jì)、政治、社會職能中只是小荷才露尖尖角，它在人力、財力等諸多方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍存在依賴性。這種過分依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的狀況必然影響其對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。

農(nóng)村專業(yè)協(xié)會的自律管理仍處于初級階段，其在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中是“帶病運(yùn)行”。農(nóng)村專業(yè)協(xié)會的管理是介于政府的法制管理、廠商及個人的自主管理與市場的契約管理之間的群體性自律管理，它與政府管理相比具有效率標(biāo)準(zhǔn)更高、管理境界更理想的特點(diǎn)。但目前江蘇許多協(xié)會還沒有建立富有自身特色的規(guī)范章程，大部分由上級職能部門和或政府幫助制定章程，宗旨比較模糊，職責(zé)不清，加之機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，管理制度不完善，民主氛圍不夠，從而導(dǎo)致組織內(nèi)部缺乏活力，造成一些專業(yè)協(xié)會存在著把營銷大戶、種田能手等會員的利益放在第一位，不能代表普通農(nóng)民個體利益的現(xiàn)象。一些正式的行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)人也是忙于自身生意，無暇顧及協(xié)會事務(wù)，從而使有些專業(yè)協(xié)會是有名無實，造成了廣大農(nóng)民的利益在市場經(jīng)濟(jì)中得不到任何形式的保障。出現(xiàn)了沒有協(xié)會要組建協(xié)會，有了協(xié)會卻又無法正常為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品的尷尬局面。

非營利性組織特征使農(nóng)村專業(yè)協(xié)會在公共產(chǎn)品供給過程中遭遇營利性與非營利性的矛盾。農(nóng)村專業(yè)協(xié)會向會員提供諸如農(nóng)產(chǎn)品新品種推廣、種植技術(shù)培訓(xùn)、市場聯(lián)絡(luò)，同時又有交易事件應(yīng)急處理、市場秩序維護(hù)等免費(fèi)服務(wù)，但這些服務(wù)的提供卻遇到了免費(fèi)為會員服務(wù)和缺乏資金支持的現(xiàn)實矛盾，出現(xiàn)了農(nóng)村專業(yè)協(xié)會中權(quán)責(zé)不平衡的現(xiàn)象。

“貧血癥”的農(nóng)村金融市場使農(nóng)村專業(yè)協(xié)會缺乏提供農(nóng)村公共產(chǎn)品所需的生產(chǎn)經(jīng)營資金。由于農(nóng)業(yè)是慢熱、低效、市場風(fēng)險大的領(lǐng)域，近年來江蘇農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營受利益機(jī)制驅(qū)動，已經(jīng)紛紛從農(nóng)村撤離，把資金投向獲利率較高的非農(nóng)領(lǐng)域，市場定位和業(yè)務(wù)范圍已與其他國有商業(yè)銀行無異。雖然迫于政策壓力承擔(dān)了一部分支農(nóng)貸款任務(wù)，但支農(nóng)貸款比重呈逐年下降的趨勢，資金“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)象日趨突出。加之郵政儲蓄把大量的農(nóng)村自身積累資金通過郵儲管道流向城市，這對于本來就缺乏資金支持的農(nóng)村專業(yè)協(xié)會來說更是雪上加霜。

人才資源缺乏已經(jīng)成為農(nóng)村專業(yè)協(xié)會在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品時的瓶頸問題之一。目前，江蘇大部分農(nóng)村專業(yè)協(xié)會普通存在著會員文化水平較低、自我發(fā)展能力較弱的現(xiàn)象。缺乏既有商業(yè)頭腦，同時也有組織能力的帶頭人，很難找到既有專業(yè)知識又有協(xié)會經(jīng)驗且又愿意低薪奉獻(xiàn)的高素質(zhì)綜合人才，許多協(xié)會負(fù)責(zé)人都是由行政領(lǐng)導(dǎo)兼職。但是農(nóng)村專業(yè)協(xié)會畢竟是民間組織，其成員主要來自于農(nóng)村，它承擔(dān)著對外聯(lián)系國內(nèi)外的市場，對內(nèi)聯(lián)系千家萬戶的農(nóng)民的職能，因此，農(nóng)村專業(yè)協(xié)會的日常工作既不可能由政府官員來主持，也不可能由農(nóng)村基層干部來組織。

法律支持和保障體系滯后使農(nóng)村專業(yè)協(xié)會在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品時遭遇合法性的質(zhì)疑。目前政府和民間雖然已經(jīng)逐步意識到農(nóng)村專業(yè)協(xié)會的治理意義，但還沒有通過制定經(jīng)濟(jì)類社團(tuán)法，把它們的性質(zhì)、功能及其實現(xiàn)方式、組織機(jī)制和結(jié)構(gòu)，政府的授權(quán)范圍以及對其違法行為的規(guī)制措施等加以法定明確，這使得其發(fā)展中缺乏明確的法律依據(jù)，正常經(jīng)營活動和合法的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)益也得不到應(yīng)有的保障，非營利社團(tuán)的一些法律規(guī)定目前還無法適用于成長初期的該類組織。例如浙江省針對農(nóng)村專業(yè)協(xié)會出臺登記管理新辦法，但一些實際工作人員仍覺得法律的一些界限難以把握，還有眾多協(xié)會沒有登記為獨(dú)立法人。此外，社會保障制度在農(nóng)村向來是最薄弱環(huán)節(jié)，農(nóng)村專業(yè)協(xié)會發(fā)展中需要配套的保障體系更是空白，不管是發(fā)展中所需的農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障還是農(nóng)戶的利益保障、協(xié)會工作人員的福利保障體系都是制約協(xié)會壯大的要害，也是政府要積極推進(jìn)的重點(diǎn)，這些問題的解決與否也必然影響其在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品時的積極性。

落后的信息搜集手段使農(nóng)村專業(yè)協(xié)會在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品時缺乏時效性。大部分江蘇農(nóng)村專業(yè)協(xié)會沒有先進(jìn)的信息傳遞手段，缺少相關(guān)的技術(shù)信息、經(jīng)營信息和市場信息。由于沒有系統(tǒng)地搜集、整理信息，這使得信息反饋滯后，增加了生產(chǎn)的盲目性，影響了交易，使農(nóng)民在復(fù)雜、激烈、多變的市場競爭中不能做到審時度勢，贏得商機(jī)，揚(yáng)長避短，趨利避害，從而造成廣大農(nóng)民沒能親身感受到信息化帶來的便利和實惠，這也影響了農(nóng)村專業(yè)協(xié)會在公共產(chǎn)品供給中的進(jìn)一步發(fā)展。

重塑農(nóng)村專業(yè)協(xié)會在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的路徑選擇

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村專業(yè)協(xié)會的競爭與契約關(guān)系是實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化的現(xiàn)實選擇。美國學(xué)者薩拉蒙根據(jù)政府對民間組織的支持力度要遠(yuǎn)高于私人的支持這個事實，提出了政府與民間組織并非必然存在對抗關(guān)系或零博弈的理論論斷，而西方發(fā)達(dá)國家的發(fā)展?fàn)顩r也充分證明了這一觀點(diǎn)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村專業(yè)協(xié)會在鞏固原有的合作關(guān)系同時，應(yīng)引入競爭和半市場機(jī)制，通過制度和法律的保障，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村專業(yè)協(xié)會這兩個獨(dú)立體之間的合作與競爭呈現(xiàn)和諧關(guān)系。這種競爭與契約關(guān)系的建立使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況發(fā)生質(zhì)變，滿足了農(nóng)民的多樣化需求，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府的建設(shè)，而農(nóng)村專業(yè)協(xié)會在公共產(chǎn)品供給方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“補(bǔ)位”使其能獲得多方面的支持，從而為其進(jìn)一步發(fā)展增添動力，最終實現(xiàn)兩者的合作共贏。

股份合作制的實施可以解決農(nóng)村專業(yè)協(xié)會資金不足、產(chǎn)權(quán)不明晰、政會不分三大難題，實現(xiàn)農(nóng)村專

業(yè)協(xié)會在公共產(chǎn)品供給方面的“良性循環(huán)”。通過股份合作制，農(nóng)村專業(yè)協(xié)會與農(nóng)民的關(guān)系從松散式聯(lián)系已轉(zhuǎn)變?yōu)椤袄墶笔铰?lián)系，體現(xiàn)了“資本共籌、收益共享、風(fēng)險共擔(dān)、共同發(fā)展”的原則，從而使會員真正擁有了所有權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)了會員當(dāng)家做主的權(quán)利。同時通過一人一票制選舉，避免了主宰協(xié)會“生殺”大權(quán)的壟斷式人物的出現(xiàn)；而按照中國農(nóng)技協(xié)頒發(fā)的《農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會章程范本》的要求，建立起規(guī)范的會員(代表)大會、理事會、監(jiān)事會三會，則為“民管”農(nóng)村專業(yè)協(xié)會提供了組織上的保證，使利用協(xié)會為自己的經(jīng)濟(jì)實體謀私利的人在協(xié)會無生存空問，從而為農(nóng)村專業(yè)協(xié)會在公共產(chǎn)品供給方面創(chuàng)造了良好的環(huán)境氛圍。

激勵農(nóng)村貸款的“稅貸掛鉤”政策的實施不僅可以遏止農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，而且可為農(nóng)村專業(yè)協(xié)會的公共產(chǎn)品供給及時輸送“血液”。為了鼓勵農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的適度競爭，應(yīng)允許設(shè)立縣區(qū)范圍內(nèi)的社區(qū)股份制金融機(jī)構(gòu)，民間資本、民營資本、外資和國際組織均可參股，國家統(tǒng)一制定具體的監(jiān)管約束制度，而農(nóng)信社+郵政儲蓄銀行+小額信貸組織+資金合作組織+民間信貸這個模式就是一個有益的嘗試。為了調(diào)動金融機(jī)構(gòu)增加農(nóng)村貸款的積極性，國家可對不同地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)實行差別稅率政策，將減免稅與存貸款比例掛鉤，引導(dǎo)資金流向農(nóng)村。如以縣為單位，按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平劃分貧困和非貧困兩類地區(qū)。貧困地區(qū)免除所得稅和營業(yè)稅，非貧困地區(qū)免營業(yè)稅、所得稅減半征收。金融機(jī)構(gòu)享受稅收優(yōu)惠政策要與在當(dāng)?shù)氐闹мr(nóng)貸款投放實績相結(jié)合，對支農(nóng)貸款達(dá)到60％以上才能享受當(dāng)?shù)囟愂諆?yōu)惠政策。同時以農(nóng)村金融市場為基礎(chǔ)、以小額貸款業(yè)務(wù)為主的商業(yè)化性質(zhì)的農(nóng)村郵政儲蓄銀行的成立對于農(nóng)業(yè)專業(yè)協(xié)會的公共產(chǎn)品供給絕對是一個好消息。

領(lǐng)袖式人才的系統(tǒng)培養(yǎng)可以緩解農(nóng)村專業(yè)協(xié)會的人才資源缺乏壓力。種養(yǎng)能手、商品經(jīng)紀(jì)人、龍頭企業(yè)家等協(xié)會領(lǐng)袖式人物對協(xié)會的發(fā)展起著非常關(guān)鍵的作用，因此，對他們應(yīng)以各種形式的碰面會為平臺使他們能經(jīng)常進(jìn)行信息和經(jīng)驗交流，以到大專院校進(jìn)行中長期業(yè)務(wù)知識和經(jīng)營管理知識的培訓(xùn)為載體，給他們充電提高的機(jī)會，以組織他們到農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)考察為契機(jī)，使他們吸收到最前沿的農(nóng)業(yè)科技和經(jīng)驗，最終把他們培養(yǎng)成為懂生產(chǎn)技術(shù)、精通市場經(jīng)營、善于民主管理的知法守法且具有感召力的農(nóng)村專業(yè)協(xié)會骨干。此外，相關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門還可以有計劃地組織會員到黨校、職高等單位去學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)技術(shù)、經(jīng)營管理等相關(guān)知識，對于條件容許的地方可通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站這個長期陣地，聘請專家對會員進(jìn)行系統(tǒng)的技術(shù)、營銷等方面的知識培訓(xùn)。

完善法律法規(guī)使其在公共產(chǎn)品供給方面獲得法律保障。農(nóng)村專業(yè)協(xié)會的相關(guān)特點(diǎn)決定其法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)要適應(yīng)社會政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，既要保障農(nóng)民利益的實現(xiàn)，也要便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理。加強(qiáng)農(nóng)村專業(yè)協(xié)會的立法，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村專業(yè)協(xié)會關(guān)系的法制化，不但可以依法促進(jìn)農(nóng)村專業(yè)協(xié)會的發(fā)展，發(fā)揮其在公共產(chǎn)品供給中的積極作用，還有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法對農(nóng)村專業(yè)協(xié)會實行有效的引導(dǎo)、控制和管理。目前很多的省份都對農(nóng)村專業(yè)協(xié)會的發(fā)展發(fā)了很多文件，但是在全國范圍內(nèi)仍然缺少一部有關(guān)農(nóng)村專業(yè)協(xié)會的全國性法律，因此，應(yīng)該在借鑒國外發(fā)展農(nóng)村專業(yè)協(xié)會的成功經(jīng)驗的同時，結(jié)合江蘇實際，加強(qiáng)立法工作，進(jìn)一步明確農(nóng)村專業(yè)協(xié)會在法人地位、會員的權(quán)利和義務(wù)、設(shè)立、登記、變更等法律程序、章程和政府的行政主管部門，從而使農(nóng)村專業(yè)協(xié)會在協(xié)會性質(zhì)、運(yùn)行機(jī)制和政府職能轉(zhuǎn)移機(jī)制等各個方面都能在法治的軌道上健康的發(fā)展，解決了農(nóng)村專業(yè)協(xié)會在公共產(chǎn)品供給方面的后顧之憂。

行業(yè)協(xié)會信息服務(wù)站的建設(shè)可以保證農(nóng)村專業(yè)協(xié)會對公共產(chǎn)品的快速及時供給。農(nóng)業(yè)信息對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增加收入的作用越來越重要。行業(yè)協(xié)會信息服務(wù)站通過在農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會、區(qū)(縣)農(nóng)業(yè)科技部門、農(nóng)民專業(yè)合作社、鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、村民委員會等建立一支以區(qū)(縣)信息中心為骨干，行業(yè)協(xié)會、農(nóng)技推廣部門、行政村等為基礎(chǔ)的多人信息員隊伍，解決了農(nóng)業(yè)信息為農(nóng)村專業(yè)協(xié)會服務(wù)的“最后一公里”，從而成為江蘇農(nóng)村專業(yè)協(xié)會的“千里耳”，使農(nóng)村專業(yè)協(xié)會走上了信息高速公路，實現(xiàn)了及時提供農(nóng)民所需的公共產(chǎn)品的職能。

根據(jù)政府失靈理論和公民社會理論，政府的職能邊界與第三部門發(fā)展空間存在互為消長的關(guān)系，政府和市場在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面的失靈為農(nóng)村專業(yè)協(xié)會這個載體提供了迅速成長和發(fā)展的空間。但目前江蘇農(nóng)村專業(yè)協(xié)會由于其自身能力的不足、財政來源過分依賴政府、缺乏公眾基礎(chǔ)等原因使其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系更像一種行政配合或附屬關(guān)系，而非真正的合作伙伴關(guān)系。因此，針對公眾資源總是偏愛更有效率的組織的特性，為了更好地提供公共產(chǎn)品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在保持多中心治理中的主導(dǎo)作用的同時，應(yīng)將部分權(quán)力讓渡給農(nóng)村專業(yè)協(xié)會，逐步建立在完善的制度保證之下的一種合作中的競爭關(guān)系，實現(xiàn)兩者間建立在民主和法制基礎(chǔ)上的互動性、制度性的合作。這不僅符合國際發(fā)展潮流，也符合我國的發(fā)展趨勢。

責(zé)任編輯黃杰