當前我國信訪的特點及制度解決路徑

馬尚武

信訪是具有中國特色的政治制度設計，是黨和政府聯(lián)系群眾的重要渠道，是人民群眾行使民主權利的重要途徑。隨著改革力度不斷加大，諸多的社會矛盾通過信訪這個窗口充分地顯現(xiàn)出來，信訪工作被喻為社會關系的“潤滑劑”和社會矛盾的“調節(jié)器”，在構建社會主義和諧社會中具有不可替代的獨特作用。正確把握當前我國信訪的特點及其成因，進一步加強和改進信訪工作，是構建社會主義和諧社會的必然要求和關鍵環(huán)節(jié)。

一、我國現(xiàn)階段信訪現(xiàn)象特點

1、信訪總量依然在高位運行。自1993年全國群眾來信來訪總量出現(xiàn)回升以來，整個上漲趨勢一直延續(xù)到2004年，持續(xù)上升11年。雖然從2005年開始，通過各種有效措施的采取，全國的信訪緊張局面開始扭轉，出現(xiàn)總量、集體上訪量、非正常上訪量和群體性事件發(fā)生量的“四個下降”，但需要警醒的是，當前信訪總量依然很大。國家信訪局副局長張恩璽在2008年曾指出，全國信訪總量依然在高位運行。

2、涉及面廣且集中。我國信訪問題的焦點主要集中在八個方面：一類是企業(yè)改制、勞動及社會保障問題；二類是“三農問題”；三類是涉法涉訴問題。各類糾紛、不服法院判決等。這類問題積案較多，重復來信來訪量大，長期滯留上訪的人多；四類是城鎮(zhèn)拆遷安置問題。主要反映在城鎮(zhèn)建設、拆遷等工作中不嚴格依法辦事，補償和安置不合理，拆遷戶不能及時回遷，房地產開發(fā)不規(guī)范等問題；五類是反映干部作風不正和違法亂紀問題；六類是基層機構改革中的問題；七類是環(huán)境污染問題；八類是部分企業(yè)軍轉干部要求解決政治待遇和經濟待遇問題。這八類問題涉及到的范圍非常廣，幾乎涵蓋了社會的所有方面。

3、上訪多，越級上訪依然存在。上訪是出于對基層機關的失望和對高層機關的希望而做出的。信訪人認為離開基層越遠，所受社會關系網影響越小，信訪獲得成功的希望越大。所以，現(xiàn)在有越來越多的信訪人選擇繞過當地政府和部門，直接到市、上省，甚至進京上訪，意圖通過上級部門施壓來解決問題。

4、群訪現(xiàn)象不斷，激訪現(xiàn)象時有發(fā)生。群訪現(xiàn)象、集體上訪現(xiàn)象目前在我國信訪中占據一定的份額。其原因在于：一是信訪事項本身有許多是涉及群體利益的，二是信訪人為了能實現(xiàn)信訪目的，在“人多勢眾”“人多力量大”等觀念影響下，選擇集體上訪。所以群訪現(xiàn)象在我國信訪中占有一定的比例。激訪現(xiàn)象是指在信訪過程中，因為信訪要求得不到滿足、信訪權利受到侵犯等情況下，信訪人采取自殺、自殘等極端行為，藉以表達信訪要求的舉動。激訪現(xiàn)象的發(fā)生，對于信訪人而言有兩個原因：一是走投無路，沒有辦法了，生不如死，故而尋死；二是受“人死為大”觀念影響，希望通過這樣的舉動給信訪部門施壓，尋求實現(xiàn)信訪利益。

二、現(xiàn)階段我國信訪現(xiàn)狀的原因

1、根本原因是生產力發(fā)展與生產關系變革。信訪現(xiàn)象是人們對現(xiàn)實無法滿足自身需求的一種反映，是人類社會的一種現(xiàn)象，屬于生產關系范疇。生產力的發(fā)展會不斷突破舊生產關系的限制，并催生新的生產關系。當舊生產關系的利益平衡不斷被打破并向新的利益平衡轉換的過程中，利益受損者就會為保護自身利益而提出訴求并期望得以解決和滿足。因此，從推動社會發(fā)展的矛盾的角度來看，信訪現(xiàn)象的存在是生產力與生產關系矛盾的必然表現(xiàn)，而且必然長期始終存在。當然在社會發(fā)展的不同階段，信訪現(xiàn)象的表現(xiàn)程度會出現(xiàn)差異化。

2、體現(xiàn)著經濟基礎和上層建筑之間的關系。生產力和生產關系之間的矛盾是人類社會發(fā)展的基本矛盾，也是基本動力。在社會經濟領域就表現(xiàn)為經濟基礎和上層建筑之間的矛盾。生產力的發(fā)展水平是社會經濟基礎的基礎，生產力發(fā)展水平決定著經濟基礎的高低。上層建筑是生產關系在政治領域的表現(xiàn)。改革開放30多年來，我國的經濟取得了重大成功，但政治體制改革在我國卻進展緩慢。在經濟上富裕起來的公民開始在政治地位、公民權利、人格尊嚴等方面提出了越來越多和越來越高的需求。而當這方面的需求無法得到滿足時，信訪就成為表現(xiàn)欲求的手段之一。尤其是大量的簡單矛盾在基層難以被解決并不斷被積壓時，就很容易發(fā)展變化成信訪事件，導致信訪現(xiàn)象的大量增加。

3、大量社會不公現(xiàn)象確實存在。2003年時任國家信訪局局長的周占順在接受《半月談》記者采訪時表示，在群眾信訪特別是群眾集體訪反映的問題中，80％以上反映的是改革和發(fā)展過程中的問題；80％以上有道理或有一定實際困難和問題應予解決；80％以上是可以通過各級黨委、政府的努力加以解決的；80％以上是基層應該解決也可以解決的問題。這四個80％可以看出，群眾信訪現(xiàn)象的存在很大程度上是因為該予以解決的沒有解決，是由于群眾感覺不公平而產生的。通過這四個80％也可以看出，只要在信訪工作中認真實踐科學發(fā)展觀，切實以群眾利益為重，通過換位思考，想群眾之所想，急群眾之所急，那么通過努力，大多數的信訪問題是能夠得到及時、妥善處理的。

4、傳統(tǒng)文化意識的影響。我國是一個歷史悠久的國家，存在“找青天”“告御狀”這樣的傳統(tǒng)民族文化。我國民眾比其他國家更喜歡用信訪這樣的方式向統(tǒng)治者、執(zhí)政者反映冤情。既是到了現(xiàn)代社會，這種現(xiàn)象依然是存在的。這一方面說明民眾對執(zhí)政黨和黨中央的信任，另一方面也反映出民眾對一些基層的行政管理者的不滿。目前，部分基層政府漠視、冷漠，對信訪人的合理請求推諉不問，從而使小矛盾不斷激化，發(fā)展成大矛盾，形成上訪、越級上訪、集體上訪、進京上訪或激訪等現(xiàn)象。

5、我國救濟制度不健全。依照法治原則，應該給予遭受不公的信訪人予以救濟。既然救濟，則必須通過一定的救濟渠道。我國的救濟渠道很多，有訴訟救濟、行政復議救濟、民政救濟等。但上述救濟途徑本身存在許多問題，根本不能承擔起消除社會矛盾的作用，有些還是社會矛盾的起源。

三、我國信訪制度的建設設想

1、切實提高對信訪工作重要性的認識。加強對信訪工作重要性的認識包括兩方面的涵義：一個是增強對信訪兩個作用的認識，特別是增強信訪工作對于國家長治久安的作用的認識；另一個需要加強的是從構建和諧社會的高度來認識信訪工作。民主法治、公平正義問題既是構建和諧社會需要首先解決的最重要問題，也是信訪案件最集中的領域。因此，加強信訪工作與構建和諧社會有著最直接的關系，所以務必要高度重視。

2、加強黨對信訪工作的領導。中國共產黨是執(zhí)政黨，信訪工作關系國家長治久安。我黨應該積極主動加強對信訪工作的領導，倘若專設部門負責信訪，與組織部、宣傳部一起成為我黨三大主要工作部門，其負責人由黨委委員擔任，這樣的制度可以很好的加強黨對信訪工作的領導，有利于實現(xiàn)國家長治久安，黨的執(zhí)政地位長期保持。

3、制定《信訪法》，把它納入法制體系。國務院信訪條例和地方性法規(guī)的制定與實施，對于保障人民群眾的信訪權利起到積極的作用。但是，從行政法規(guī)和地方性法規(guī)在法律體系中的地位和效力等級來說，與信訪的憲法地位并不相稱。信訪作為憲法確認的公民基本民主權利和國家的基本民主制度，宜由全國人大制定具體的法律來加以保障?，F(xiàn)代法治的真諦就是：一切社會行為必須處在法律的控制之下。法律規(guī)則是構建法律秩序的要素。因此，我國必須盡快出臺《信訪法》，健全信訪法律體系，實現(xiàn)信訪的程序化、法制化。

4、改革機構設置。我國信訪機構雖然多，但職能不清、交叉，嚴重影響了信訪工作的深入開展。筆者認為改革機構設置應著重從以下幾方面人手：①整合各地各部門信訪機構，統(tǒng)一名稱和工作制度；②長遠考慮可以將信訪部門與紀委監(jiān)察部門合署辦公；③必要時可以考慮信訪部門垂直管理。

5、完善信訪運行機制。①強化信訪部門職權；②完善信訪工作流程；③加大信訪案件中對責任人的責任追究力度。

6、完善與信訪配套的相關機制。①妥善處理好信訪與訴訟、行政復議之間的關系；②將法律服務系統(tǒng)和其他中介組織維權系統(tǒng)融入信訪機制，信訪制度設計需要開拓思路，創(chuàng)新信訪問題的解決方式；③提高信訪工作人員法律化、職業(yè)化水平。

(作者單位：中國電信廣東公司)