城市土地儲備的操作運營風(fēng)險分析與控制

吳　鵬

摘要本文從土地儲備功能和運作模式入手,分析了土地儲備的操作運營風(fēng)險,并針對這些環(huán)節(jié)風(fēng)險的控制風(fēng)險方法進(jìn)行探討,以期為土地儲備的操作運營中的風(fēng)險控制提供參考。

關(guān)鍵詞土地儲備 操作運營風(fēng)險 風(fēng)險控制

中圖分類號:F293.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

一、土地儲備與運作模式分類

土地儲備已成為加強城市土地壟斷供應(yīng)、推進(jìn)城鎮(zhèn)土地使用制度改革的新突破點(馮昌中等,2002)。作為國家制度設(shè)計,土地儲備制度是國家調(diào)控土地市場的有效工具之一,通過土地儲備,城市政府提高了調(diào)控市場的能力,并為經(jīng)營城市打下了良好的基礎(chǔ)(陳江龍,曲福田,2002)。2007年底,國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)了《土地儲備管理辦法》,對土地儲備制度運行進(jìn)行了規(guī)范。2008年初,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》,對發(fā)揮土地儲備制度作用,促進(jìn)節(jié)約集約用地做了明確要求和具體規(guī)定,為這項制度今后的發(fā)展進(jìn)一步指明了方向。而相關(guān)政策施的落實,土地儲備制度必將對加強土地調(diào)控,促進(jìn)節(jié)約集約用地發(fā)揮更加積極、更加重要的作用(《土地儲備制度發(fā)展研究》課題組,2008)。

目前,全國已有2000多個市、縣相繼建立了土地儲備制度。各地土地儲備管理模式主要分為三種。一是市政府設(shè)立土地儲備委員會負(fù)責(zé)批準(zhǔn)和協(xié)調(diào)土地儲備的重大事項,委員會一般設(shè)有辦公室,由國土資源部門負(fù)責(zé),土地儲備機構(gòu)負(fù)責(zé)儲備土地具體工作的實施。二是國土資源管理部門負(fù)責(zé)土地儲備管理工作,土地儲備機構(gòu)負(fù)責(zé)具體實施工作。三是土地儲備機構(gòu)獨立管理,儲備土地供應(yīng)由國土資源部門實施。

二、土地儲備的操作運營風(fēng)險分析

在城市土地儲備運作過程中存在很多風(fēng)險,歸納起來有8類,包括社會穩(wěn)定風(fēng)險、城市發(fā)展風(fēng)險、規(guī)劃調(diào)整風(fēng)險、財務(wù)資金風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險、操作運營風(fēng)險、地產(chǎn)泡沫風(fēng)險、政府干預(yù)風(fēng)險。土地儲備運作的基本過程包括土地收購-土地開發(fā)整理-土地儲備-土地供應(yīng)(批租)。土地儲備操作運營風(fēng)險發(fā)生以上四個環(huán)節(jié)中,與各環(huán)節(jié)對應(yīng)就有土地收購風(fēng)險、土地整理風(fēng)險、土地儲備數(shù)量決策風(fēng)險和土地供應(yīng)(批租)風(fēng)險(馮振中,2006)。例如,在土地收購過程中,由于受讓地塊的產(chǎn)權(quán)歸屬、周邊環(huán)境沒有完全明確,或存在歷史遺留問題,可能帶來法律糾紛或其他問題,影響土地儲備工作的正常進(jìn)行;或者由于自然地理條件的復(fù)雜性,比如地質(zhì)構(gòu)造,或者地下設(shè)施的布置不科學(xué)導(dǎo)致開發(fā)成本增加。土地開發(fā)整理風(fēng)險是指土地收儲機構(gòu)把征用或征收來的土地、收回閑置土地,進(jìn)行開發(fā)或再開發(fā),如果開發(fā)整理成本過高,就會相應(yīng)減少土地出讓純收益,造成土開發(fā)地整理風(fēng)險。土地儲備的數(shù)量決策風(fēng)險,是指土地儲備數(shù)量要與市場需求基本吻合,最好能超前儲備。土地儲備數(shù)量決定要以滿足市場需求和有效調(diào)控土地市場為目標(biāo)。當(dāng)土地市場價格因投機而導(dǎo)致過高時,適當(dāng)?shù)卦黾油恋毓┙o,可在一定程度上降低地價的平均水平。為建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房、城市公共、公益基礎(chǔ)設(shè)施,滿足公民居住需求,提高公民福祉,可以增加相應(yīng)城市土地儲備量。為刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇,國家加大公共投資以增加就業(yè)機會。2008年提出4萬億的經(jīng)濟(jì)刺激計劃中有大量的實體項目要落在土地上,因此,土地儲備機構(gòu)就此應(yīng)該增加土地儲備數(shù)量,以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)刺激計劃所蘊含的土地需求。但是,土地儲備數(shù)量不是越大越好,它有一個度,這個度的有效估計主要建立在科學(xué)的經(jīng)濟(jì)增長預(yù)測,特別是土地需求預(yù)測前提下。適度的土地儲備量,可以減少對土地和資金的雙重積壓,降低土地儲備成本。土地供應(yīng)(批租)風(fēng)險,是指土地儲備機構(gòu)批租所儲備土地時,可能實際成交土地價格或租金偏低,甚至土地交易未完成,造成土地滯留、積壓,也可能因拍賣機制中價格高者得地原則,造成土地資源配置錯位。

本文第三部分對土地收購、開發(fā)整理、儲備數(shù)量決策和土地供應(yīng)(批租)環(huán)節(jié)的風(fēng)險控制辦法進(jìn)行了分析。

三、土地儲備操作運營風(fēng)險的控制

(一)土地收購操作運營風(fēng)險控制。

土地收購是土地儲備的第一個環(huán)節(jié)。這一環(huán)節(jié)的顯成本和隱形成本都對后續(xù)土地儲備運作環(huán)節(jié)具有較大影響。土地收購成本,即土地取得費用。土地取得階段的費用包括征地、安置補償費及有關(guān)稅費;收購、收回和置換過程中發(fā)生的有關(guān)補償費用。補償費用通常根據(jù)國家及地方政府規(guī)定的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)確定。在征用集體所有土地時,根據(jù)《土地管理法》及各地確定的有關(guān)征地補償費項目及標(biāo)準(zhǔn)確定相應(yīng)征地安置補償費:在使用城區(qū)土地時,按照城鎮(zhèn)拆遷安置補償費的有關(guān)規(guī)定確定拆遷補償費,包括動遷安置費、補償費、拆遷管理費等。這是土地收購中的顯成本。例如有的地塊拆遷成本過高,由于政府的意愿還是要進(jìn)行收儲。或者有些地方政府要求土地儲備中心收購大量不具備開發(fā)條件的價值明顯高估的土地,導(dǎo)致資金需求量擴大,使得整個土地成本高于市場可接受的出讓價格(母小曼,任宏,2006)。而因為地塊周邊環(huán)境沒有能明確,可能會因為地塊的規(guī)劃設(shè)計條件,周邊自然環(huán)境、人文環(huán)境的變化變壞,造成所收購儲備土地的價值降低。

控制土地收購操作運營風(fēng)險的基本辦法是:通盤考慮全市(縣)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃,對擬收購地塊的城市規(guī)劃設(shè)計條件進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研,依法確定收儲地塊的將來的用途,以增加盈利的機會。其二,明確待收購地塊的權(quán)屬是否清晰,對權(quán)屬不清晰的地塊,依法進(jìn)行公正,無主土地財產(chǎn)歸國家所有,由土地行政機關(guān)代為管理,確保土地收益不流失。三是明確周邊環(huán)境。筆者認(rèn)為,任何地塊都是和其周邊的環(huán)境相互影響,進(jìn)而在土地價格表現(xiàn)出來。地塊周邊環(huán)境好一般土地價格較高;相反,較低。此外,還有其他影響土地收購的運營風(fēng)險因素,但是只要在收購之前,做到詳細(xì)前期調(diào)研、權(quán)屬確認(rèn)、價格評估,以及周邊環(huán)境對擬收購的地塊的價格的負(fù)面影響科學(xué)估計,就能最大可能地降低土地收購環(huán)節(jié)的風(fēng)險,即有效控制土地收購風(fēng)險。

(二)土地開發(fā)整理操作運營風(fēng)險控制。

土地開發(fā)整理操作運營風(fēng)險控制實際上是對所儲備地塊的開發(fā)成本的管理和控制,以保證在預(yù)期批租價一定的情況下,土地儲備機構(gòu)所儲備的地塊能獲得更大的經(jīng)濟(jì)效益。無論是基于公共福利還是盈利性開發(fā)商用地的儲備土地,都要在一級土地供應(yīng)市場中實現(xiàn)。政府壟斷了土地市場的一級供應(yīng),主要是通過土地儲備來實現(xiàn)的。

土地開發(fā)整理成本就是把生地變成熟地的過程所發(fā)生的費用。在獲得土地后,土地儲備機構(gòu)需要支付土地開發(fā)整理成本主要包括三基礎(chǔ)設(shè)施配套費、公共事業(yè)建設(shè)配套費和小區(qū)開發(fā)配套費用。筆者認(rèn)為,通行的土地開發(fā)整理成本控制辦法有三方面:一是降低融資成本而減少財務(wù)費用的支出和通過合理的資金使用,提高資金使用效率。土地儲備機構(gòu)可以根據(jù)自身條件,制訂銀企合作招標(biāo)協(xié)議,要求潛在的合作銀行對項目競標(biāo),以獲得更好的貸款條件,降低貸款利率,減少貸款成本支出。在政策許可的情況下,土地儲備機構(gòu)可以實行土地證券化,以有效解決開發(fā)整理資金的短缺問題。二是科學(xué)合理設(shè)計配置基礎(chǔ)設(shè)施,減少基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本;三是把握土地開發(fā)整理的時機,并對整個開發(fā)整理過程進(jìn)行“三控一管”,降低開發(fā)整理的成本,也即做好了土地開發(fā)整理環(huán)節(jié)的運營風(fēng)險控制。

(三)土地儲備數(shù)量決策風(fēng)險控制。

土地儲備數(shù)量分析的文獻(xiàn)相對其他關(guān)于土地儲備探討相對較少,例如陳卓詠(2005)對城市土地儲備的數(shù)量與經(jīng)濟(jì)周期進(jìn)行了理論分析。土地儲備數(shù)量關(guān)系整個土地儲備機構(gòu)的運行效率。就我國實施土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控以來,土地儲備機制,特別是土地市場供應(yīng)機制發(fā)揮了重要作用。

土地供應(yīng)量以土地儲備量為基礎(chǔ),因而,土地儲備數(shù)量多少直接影響政府調(diào)控土地一級開發(fā)市場能力。正如前文所說的那樣,儲備土地的數(shù)量不是越多越好,調(diào)控能力越大。相反,儲備土地數(shù)量過大,造成土地儲備機構(gòu)運行存在很大金融風(fēng)險。土地儲備的資金來源,目前大多數(shù)儲備機構(gòu)主要依賴商業(yè)銀行的貸款,商業(yè)銀行貸款貸款的利率較高,直接增加土地儲備的財務(wù)成本。2004年6月份央行出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理通知》后,明確規(guī)定各商業(yè)銀行審慎發(fā)放房地產(chǎn)貸款,對土地收購儲備貸款期限作出最長不得超過兩年的規(guī)定,實際上提高了土地收購儲備籌資的門檻。

土地儲備數(shù)量決策,是解決儲備土地的最有規(guī)模問題。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理,土地儲備的最優(yōu)規(guī)模點應(yīng)該是儲備單位土地成本最低點(陳卓詠等,2005)。土地儲備成本是指為儲備某一地塊而土地征用或征收集體土地的所支出的總費用,加上土地開發(fā)整理費用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本,也包括資金的時間價值和機會成本。科學(xué)地解決土地儲備數(shù)量決策問題始終要應(yīng)該經(jīng)濟(jì)上可行,有效調(diào)控土地市場,降低單位土地儲備成本(含開發(fā)成本),使預(yù)期土地批租收益最大化為基本目標(biāo)。因此,在實際儲備運作中,政府干預(yù)較多,沒有實現(xiàn)真正的市場化運作,故存在非經(jīng)濟(jì)因素可能造成新的土地儲備數(shù)量決策風(fēng)險。

降低土地儲備數(shù)量決策風(fēng)險的基本做法是:一科學(xué)把握區(qū)域土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等規(guī)劃,進(jìn)而科學(xué)預(yù)測城市土地市場的需求,決定土地儲備數(shù)量。二借助經(jīng)濟(jì)核算機制,對每一儲備地塊進(jìn)行科學(xué)核算,適時供應(yīng)土地,降低土地持有單位時間成本。三發(fā)揮市場機制在解決土地儲備數(shù)量問題中的作用,減少政府干預(yù)土地儲備的行為。

(四)土地供應(yīng)(批租)風(fēng)險控制。

從發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗看,市場化的土地供給政策能更好地控制(降低)土地儲備的供地環(huán)節(jié)風(fēng)險。首先必須明確城市土地一級市場的主體。政府不應(yīng)以管理者和所有者的“雙重身份”進(jìn)入這個市場,因為地方政府干預(yù)土地市場導(dǎo)致“市場失效”和“政府失靈”。例如一些地方為引資招商,爭相壓低地價,甚至零地價為生產(chǎn)性企業(yè)供地,就在很大程度上增加了土地儲備的運操作運營風(fēng)險。二是改革城市土地供給雙軌制,實行統(tǒng)一供地。目前,體制外供給的土地有三類:一是劃撥土地使用權(quán);二是經(jīng)濟(jì)適用住房的優(yōu)惠政策供地;三是城郊農(nóng)村集體土地非法入市(張洪,2004)。這種體制外的土地供給,干擾了正常的土地市場發(fā)展,要有效控制土地儲備的供地(批租)儲備地塊的風(fēng)險就必須加強市場環(huán)境建設(shè),依法進(jìn)行大力改革,整合土地市場,統(tǒng)一供地。三是運用地理信息系統(tǒng)可視化工具,通過建立計量模型,模擬和預(yù)測特定土地用途的未來發(fā)展需求,為制定土地供給計劃提供科學(xué)依據(jù),亦可控制土地儲備的供應(yīng)(批租)環(huán)節(jié)風(fēng)險。

筆者認(rèn)為,對土地批租或供應(yīng)環(huán)節(jié)的風(fēng)險控制主要還是要從市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的把握入手,只要從根本上把握市場走向和整個經(jīng)濟(jì)的發(fā)展態(tài)勢,積極開展市場需求調(diào)研和預(yù)測工作,適時供地或者批租儲備地塊,應(yīng)該能夠控制好土地供應(yīng)(批租)環(huán)節(jié)的風(fēng)險。

(作者單位:武漢市土地整理儲備中心武漢新區(qū)分中心)

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