淺析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題與對(duì)策

唐佳榮　況衛(wèi)華

摘要:當(dāng)前,我國(guó)農(nóng)村問(wèn)題的核心仍然是土地問(wèn)題。而土地問(wèn)題的核心則是農(nóng)村土地如何有序、規(guī)范地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。改革開放之后,我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)過(guò)八十年代初的土地下戶并實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng),后又經(jīng)過(guò)1998年第二輪土地承包的完善,農(nóng)村土地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)這一制度已經(jīng)形成。盡管政府力圖穩(wěn)定土地承包關(guān)系,但問(wèn)題的核心是農(nóng)村土地卻處在不變與經(jīng)常變動(dòng)之中。不變:即是從土地下戶以來(lái)國(guó)家對(duì)農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的政策沒有變。經(jīng)常變動(dòng):是指農(nóng)戶所承包的土地,不論是耕地、林地、水面或其他土地,由于企業(yè)占地、農(nóng)村村社道路建設(shè)、水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)房改擴(kuò)建占地等原因引發(fā)土地面積減少和權(quán)屬變化,再加上農(nóng)戶之間無(wú)序的、不規(guī)范的流轉(zhuǎn),造成了農(nóng)村土地處于經(jīng)常性變動(dòng)之中。因此,作者試圖通過(guò)揭露問(wèn)題,找出原因所在,提出解決問(wèn)題的對(duì)策。

關(guān)鍵詞:健全機(jī)構(gòu);完善機(jī)制

為了真實(shí)反映農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作中的情況,本文擬涪陵區(qū)清溪鎮(zhèn)的具體情況為例,其他地區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能因地理位置、土地面積的多少、基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)速度的快慢不同而出現(xiàn)的矛盾也不一樣,政策上的理解希望能與讀者商榷。

1 問(wèn)題及原因

1.1 農(nóng)村土地實(shí)際面積與統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不符。農(nóng)村土地泛指常用耕地、林地、園地、水面、草地和其他土地。行政區(qū)劃調(diào)整后的清溪鎮(zhèn)幅員面積80平方公里(12萬(wàn)畝),剔除所轄長(zhǎng)江中心線以內(nèi)水面和各項(xiàng)建設(shè)占地面積,可利用土地面積應(yīng)為6萬(wàn)畝(經(jīng)對(duì)農(nóng)業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)年報(bào)土地面積的科學(xué)分析、相關(guān)部門的評(píng)估結(jié)論)。而2007年統(tǒng)計(jì)上來(lái)的土地面積為5.5萬(wàn)畝,與實(shí)際面積相差0.5萬(wàn)畝。

例如我鎮(zhèn)雙龍村10社1998年二輪土地承包面積160畝,從1998年到現(xiàn)在,集鎮(zhèn)建設(shè)占用地120畝、移民淹沒占地90畝,從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看應(yīng)早已無(wú)地,而該社實(shí)際還有20畝土地,由此推算出該社1998年上報(bào)的土地面積與實(shí)際面積相差了70畝。出現(xiàn)這一問(wèn)題的原因主要是歷史原因所致。農(nóng)村土地下戶以后,農(nóng)民所承擔(dān)的公糧、農(nóng)稅、提留統(tǒng)籌等款項(xiàng)都以土地為主要核算對(duì)象,農(nóng)戶開荒新增加的土地、下戶時(shí)保留的自留地沒有統(tǒng)計(jì)上報(bào)。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無(wú)序、不規(guī)范。無(wú)序:自由性大。特別表現(xiàn)在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間。農(nóng)民外出務(wù)工使一部分勞動(dòng)力欠缺的農(nóng)戶或舉家外出的農(nóng)戶自由地將承包地贈(zèng)予或轉(zhuǎn)讓他人,避開了原發(fā)包單位(農(nóng)業(yè)社)。自由轉(zhuǎn)讓出去的這部分土地中,有的是在農(nóng)業(yè)社內(nèi)部,有的是流轉(zhuǎn)給了發(fā)包單位以外的農(nóng)戶,造成原土地發(fā)包單位不能真實(shí)掌握土地流轉(zhuǎn)情況。不規(guī)范:在農(nóng)業(yè)社內(nèi)部,一部分農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)雖然經(jīng)過(guò)了原發(fā)包單位,但極不規(guī)范,多數(shù)是口頭協(xié)議。據(jù)統(tǒng)計(jì),清溪鎮(zhèn)在2002年-2006年的退耕還林高峰期間,全鎮(zhèn)有320戶流轉(zhuǎn)土地面積1200畝,其中只有口頭協(xié)議的130戶,面積450畝。有的雖然簽訂了書面協(xié)議,但合同不規(guī)范,合同中的主要條款如流轉(zhuǎn)用途、計(jì)價(jià)辦法、雙方的權(quán)利和義務(wù)不清楚。

農(nóng)村土地?zé)o序、不規(guī)范的流轉(zhuǎn)引發(fā)了農(nóng)業(yè)社內(nèi)部和成員之間新的矛盾。即無(wú)地耕種或試圖擴(kuò)大種植規(guī)模的農(nóng)戶不能實(shí)現(xiàn)其愿望,挫傷了這部分農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性;由于土地不規(guī)范的流轉(zhuǎn),合同內(nèi)容不清楚,引發(fā)了轉(zhuǎn)讓雙方在國(guó)家對(duì)其土地補(bǔ)貼(如糧食直補(bǔ)、退耕還林補(bǔ)貼等)、土地征占用等方面的矛盾糾紛。

1.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息不暢。從現(xiàn)實(shí)情況看,流轉(zhuǎn)土地的需求雙方還不能直接從有專業(yè)的土地流轉(zhuǎn)組織那里獲得可靠的信息資源。土地需求量小的是通過(guò)熟人或親朋好友獲得需求信息。需求量大的、有較大項(xiàng)目支撐的則是通過(guò)自身對(duì)較大范圍內(nèi)地理環(huán)境的了解,以自己選中的地域、地塊,尋求當(dāng)?shù)卣?、村民委員會(huì)做協(xié)調(diào)工作而取得。這種靠政府出面做工作的辦法對(duì)相當(dāng)一部分土地轉(zhuǎn)讓者來(lái)說(shuō)是不情愿的,它有失公平、公開。

1.4 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。九十年代中期,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了農(nóng)業(yè)承包合同管理委員會(huì),在管理農(nóng)村土地的發(fā)包與承包、指導(dǎo)農(nóng)村各項(xiàng)農(nóng)業(yè)承包合同的簽訂,解決農(nóng)業(yè)承包合同糾紛等方面發(fā)揮了積極的作用。但隨著多次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和行政區(qū)劃的調(diào)整,原鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)構(gòu)已不復(fù)存在。2008年,按照涪陵區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門的要求,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu),從理論上講,這樣的機(jī)構(gòu)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作中是可以起到監(jiān)督和管理作用的,從現(xiàn)實(shí)情況看,大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)多內(nèi)設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室或農(nóng)業(yè)服務(wù)中心,既沒有形成專業(yè),更無(wú)人專職,缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制。

隨著重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)的開展,城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐加快,解決農(nóng)民問(wèn)題的核心是要解決農(nóng)民的土地問(wèn)題。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)給解決農(nóng)民土地問(wèn)題提供了契機(jī)。但現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是:農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中各種類型的土地如何計(jì)價(jià)、誰(shuí)來(lái)給他們計(jì)價(jià)、依據(jù)什么辦法和原則來(lái)計(jì)價(jià)的問(wèn)題,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)評(píng)估機(jī)制尚待建立。

2 對(duì)策及建議

要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地有序、規(guī)范地流轉(zhuǎn),關(guān)鍵是要建立起一套適應(yīng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的工作機(jī)制。搞好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作,可以引導(dǎo)農(nóng)民逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng),逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的組織化、合作化。要達(dá)到這樣的目的,必須建立和完善以下三項(xiàng)工作機(jī)制:

2.1 建立健全完整的機(jī)構(gòu)工作機(jī)制

建立健全組織機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、區(qū)級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)積極協(xié)調(diào)組織人事部門解決在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專門工作機(jī)構(gòu)和人員編制問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員數(shù)量一般可設(shè)3-5人。單位性質(zhì)可以是行政單位也可以是事業(yè)單位。人員來(lái)源從鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門中抽調(diào)熟悉農(nóng)村政策、熟悉農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理的人員充實(shí)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作機(jī)構(gòu)的主要職能:宣傳貫徹農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策;具體指導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作;建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)臺(tái)帳;定期發(fā)布農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息;調(diào)處農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的矛盾糾紛。

落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)專業(yè)機(jī)構(gòu)建立后,要落實(shí)分管農(nóng)業(yè)或熟悉農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo),真正形成有領(lǐng)導(dǎo)管、有專業(yè)人員具體抓的工作機(jī)制。

建立或委托農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中,土地所處的地理位置、土壤質(zhì)地、土地類別等方面的不同,其流轉(zhuǎn)價(jià)格也有差異,流轉(zhuǎn)價(jià)格要本著雙方協(xié)商一致原則,涉及到要進(jìn)行土地價(jià)格評(píng)估的則需要專業(yè)部門派人參與評(píng)估,以確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中不受損失。

堅(jiān)持多渠道多形式土地流轉(zhuǎn)原則。土地流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持“依法、自愿、有償”和“不改變土地性質(zhì)、不改變土地用途”原則,引導(dǎo)農(nóng)戶以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、股份合作、代耕等形式流轉(zhuǎn)出讓農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。要引導(dǎo)農(nóng)民向?qū)I(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、城鎮(zhèn)業(yè)主等主體流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2.2 建立和發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息機(jī)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)要及時(shí)搜集供需雙方土地流轉(zhuǎn)信息,詳細(xì)記錄供需臺(tái)帳。它主要包括土地類型(如耕地、林地、園地、水面、草地、荒地等)、數(shù)量(面積)、地理位置、價(jià)款、用途、使用年限等方面。在集鎮(zhèn)人流集中的地方形成固定的土地流轉(zhuǎn)信息幕墻,堅(jiān)持每月發(fā)布一次土地流轉(zhuǎn)信息。根據(jù)供需雙方需求情況定期舉辦土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)場(chǎng)會(huì),保證土地流轉(zhuǎn)公平、公開。

2.3 建立和完善土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理機(jī)制

土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)以前流轉(zhuǎn)的土地,合同完善的應(yīng)搜集歸檔,合同不完善的應(yīng)逐步完善流轉(zhuǎn)手續(xù),屬于口頭協(xié)議的應(yīng)重新簽訂流轉(zhuǎn)合同。

嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地法》和農(nóng)業(yè)承包合同管理的有關(guān)規(guī)定,加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范化指導(dǎo),及時(shí)調(diào)解和查處土地流轉(zhuǎn)中和流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)的矛盾糾紛,保證土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益。

區(qū)級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn),重點(diǎn)是涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)、操作技能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)對(duì)村、社干部進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的基本教育,逐步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。