論行政規(guī)劃中的損失補(bǔ)償制度

王青斌

[摘要]在行政規(guī)劃中確立損失補(bǔ)償制度，不僅是保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的需要，也是提高行政規(guī)劃的效率以及貫徹事先補(bǔ)償原則的要求。行政規(guī)劃中的損失補(bǔ)償包括行政規(guī)劃確定中的損失補(bǔ)償以及行政規(guī)劃變更、終止時(shí)的損失補(bǔ)償，損失補(bǔ)償應(yīng)成為行政規(guī)劃確定過程中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。行政相對(duì)人應(yīng)享有補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，行政規(guī)劃中的損失補(bǔ)償爭(zhēng)議也應(yīng)當(dāng)納入司法救濟(jì)的范圍。

[關(guān)鍵詞]行政規(guī)劃；損失補(bǔ)償；規(guī)劃確定

[中圖分類號(hào)]DF611[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672-7320(2009)04-0531-04

行政補(bǔ)償是指行政主體基于公共利益的需要，在管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的過程中合法行使公權(quán)力的行為致使公民、法人或其他社會(huì)組織的合法權(quán)益遭受特別損害，依公平原則，對(duì)遭此損害的相對(duì)人給予合理補(bǔ)償?shù)男袨?。雖然在現(xiàn)實(shí)中并不缺乏行政補(bǔ)償?shù)膶?shí)例，但與已經(jīng)初成體系的國(guó)家賠償相比，行政補(bǔ)償在我國(guó)尚未建立起完整的體系。在現(xiàn)有的法律體系中，對(duì)補(bǔ)償做出明確規(guī)定的為數(shù)不多，而且范圍也十分有限，如我國(guó)憲法第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@是為數(shù)不多的對(duì)補(bǔ)償加以規(guī)定的法律條文之一。行政規(guī)劃作為對(duì)相對(duì)人私益有著廣泛影響的領(lǐng)域，有必要建立完善的損失補(bǔ)償體系，從而在維護(hù)公共利益的同時(shí)對(duì)私益形成最大限度的保護(hù)。

一、建立行政規(guī)劃中損失補(bǔ)償制度的必要性

在行政規(guī)劃中確立補(bǔ)償制度，乃基于以下幾個(gè)方面的需要：

1、保護(hù)相對(duì)人利益。當(dāng)行政規(guī)劃中的后續(xù)措施的實(shí)施可能會(huì)侵害到部分相對(duì)人的利益時(shí)，如不予以補(bǔ)償，則對(duì)這部分相對(duì)人而言有失公允，這部分相對(duì)人將因行政規(guī)劃的實(shí)施而額外承受了“公共負(fù)擔(dān)”和受到了“特別犧牲”。保護(hù)相對(duì)人的利益、追求公共利益與私益之間的“均衡”是行政法的基本任務(wù)，因而，應(yīng)在行政規(guī)劃中確立損失補(bǔ)償制度。

2、提高行政規(guī)劃效率。行政規(guī)劃的確定程序?yàn)樾姓黧w與相對(duì)人的溝通和對(duì)話提供了一個(gè)平臺(tái)，雙方的爭(zhēng)議不僅僅限于是否應(yīng)該采取哪些措施，而且還包括了在后續(xù)措施造成相對(duì)人的損害時(shí)是否給予補(bǔ)償?shù)膯栴}。如在規(guī)劃確定程序中僅僅只確定后續(xù)措施而不就補(bǔ)償?shù)膯栴}達(dá)成一致，則必然造成行政主體與相對(duì)人之間的爭(zhēng)議無法得到全部解決。而相對(duì)人也必然會(huì)從維護(hù)自己利益的角度出發(fā)，消極對(duì)待行政規(guī)劃的實(shí)施甚至采取對(duì)抗措施。誠(chéng)然，雖然也可以先確定后續(xù)措施，而就后續(xù)措施造成的相對(duì)人的損失補(bǔ)償問題另行解決。但是，這樣的方式將因權(quán)利義務(wù)關(guān)系的不確定而造成新的矛盾，將會(huì)大大降低行政規(guī)劃的效率。因而，從“經(jīng)濟(jì)”的角度出發(fā)，應(yīng)該在行政規(guī)劃中確立損失補(bǔ)償制度，從而為行政規(guī)劃的順利實(shí)施掃清障礙，并提高行政規(guī)劃的實(shí)施效率。

3、事先補(bǔ)償原則要求。所謂事先補(bǔ)償原則是要求行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)為征收前必須先對(duì)相對(duì)人的損害進(jìn)行補(bǔ)償，至少必須與相對(duì)人就補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)、方式及補(bǔ)償金的支付時(shí)限等問題達(dá)成協(xié)議。事先補(bǔ)償原則體現(xiàn)了現(xiàn)代國(guó)家基于公共利益的需要而剝奪或限制人民財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)應(yīng)最大限度地保護(hù)私人利益，體現(xiàn)了對(duì)私益的尊重。事先補(bǔ)償原則為大多數(shù)國(guó)家的憲法所確認(rèn)。如1993年的俄羅斯憲法第35條第3項(xiàng)規(guī)定：“任何人均不得被剝奪其財(cái)產(chǎn)，除非根據(jù)法院決定，為了國(guó)家需要強(qiáng)行沒收財(cái)產(chǎn)只能在預(yù)先作出等價(jià)補(bǔ)償?shù)那闆r下進(jìn)行?！痹谛姓?guī)劃的過程中，就行政規(guī)劃確定后對(duì)相對(duì)人的損害如何補(bǔ)償進(jìn)行明確，符合事先補(bǔ)償原則的要求。

二、行政規(guī)劃中損失補(bǔ)償制度的建構(gòu)

在行政規(guī)劃過程中，當(dāng)行政規(guī)劃對(duì)相對(duì)人的利益造成不利影響時(shí)，是否給予補(bǔ)償、如何補(bǔ)償就必然成為相對(duì)人關(guān)注的問題之一。如果在行政規(guī)劃的確定過程中不能就補(bǔ)償與利益受到不利影響的相對(duì)人達(dá)成一致，那么在行政規(guī)劃的實(shí)施過程中可能會(huì)遇到較大的阻力，進(jìn)而影響行政規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)程。因而，有必要將相對(duì)人的損失補(bǔ)償制度作為行政規(guī)劃過程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

(一)行政規(guī)劃中損失補(bǔ)償?shù)念愋?/p>

行政規(guī)劃中的損失補(bǔ)償，主要包括以下兩種類型：

1、行政規(guī)劃確定中的損失補(bǔ)償。行政規(guī)劃的確定在有法律規(guī)定的情況下可具有明確行政規(guī)劃主體與相對(duì)人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的效果，能成為權(quán)利形成性的行為。其作為權(quán)利形成性行為的主要體現(xiàn)是實(shí)施行政規(guī)劃所需的后續(xù)措施經(jīng)規(guī)劃確定而固定?！坝?jì)劃確定程序具有征收法上的預(yù)決效果，也就是說，原則上確定了征收的適法性。征收程序要解決的問題是征收的方法和補(bǔ)償?shù)臄?shù)額”。規(guī)劃中的補(bǔ)償實(shí)際上是就規(guī)劃所確定的后續(xù)措施對(duì)相對(duì)人的損失所給予的補(bǔ)償，即在行政規(guī)劃的確定中不僅需要明確行政規(guī)劃的后續(xù)措施，而且在行政規(guī)劃的后續(xù)措施對(duì)相對(duì)人的利益造成損害時(shí)還要予以補(bǔ)償，如對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)予以征收、征用通常是實(shí)施行政規(guī)劃的重要的后續(xù)措施之一，當(dāng)在行政規(guī)劃的確定程序中確定了征收、征用的后續(xù)措施后，還應(yīng)確定征收、征用的補(bǔ)償問題。

2、行政規(guī)劃變更、終止中的損失補(bǔ)償。行政規(guī)劃確定后的變更、終止也經(jīng)常會(huì)影響到相對(duì)人的利益。當(dāng)相對(duì)人對(duì)行政規(guī)劃的確定形成信賴?yán)?，而行政?guī)劃的變更、終止造成相對(duì)人信賴?yán)娴膿p失時(shí)，應(yīng)對(duì)相對(duì)人給予必要的補(bǔ)償。在確定行政規(guī)劃的變更、終止時(shí)，因規(guī)劃變更、終止而引起的補(bǔ)償問題的解決方案也應(yīng)一并確定。

(二)行政規(guī)劃中損失補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件

行政規(guī)劃中的損失補(bǔ)償必須符合一定的條件才能進(jìn)行。與一般行政補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件一致，行政規(guī)劃中的損失補(bǔ)償應(yīng)具備以下構(gòu)成要件：

1、行政主體的原因行為合法。原因行為是否合法是區(qū)分行政賠償和行政補(bǔ)償?shù)淖钪匾臉?biāo)準(zhǔn)。原因行為合法意味著行政主體對(duì)相對(duì)人財(cái)產(chǎn)造成的損失是一種合法作為?！白鳛樾姓a(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件之一，原因行為合法具有兩方面的含義：一是行政主體為剝奪或限制相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行為時(shí)，必須要有法律上的依據(jù)，至少不能與制定法沖突；二是行政主體為限制或剝奪行為時(shí)的動(dòng)機(jī)和目的必須是基于公共利益的需要”。

2、造成相對(duì)人的特別損害。行政規(guī)劃中的后續(xù)措施的實(shí)施將造成相對(duì)人的特別損害是補(bǔ)償?shù)牧硪粯?gòu)成要件?！疤貏e損害”表明行政主體造成的損害不是“普遍的”，而是只在特定范圍內(nèi)的、針對(duì)部分相對(duì)人的“特別的”損害。

3、具有因果關(guān)系。行政主體的原因行為與相對(duì)人遭受的特別損害之間具有因果關(guān)系是構(gòu)成補(bǔ)償?shù)牧硪灰?。因果關(guān)系要求原因行為與特別損害之間的聯(lián)系必須是本質(zhì)的、必然的聯(lián)系，而不能是間接的、偶然的聯(lián)系。

在行政規(guī)劃中，只有全部具備以上的三個(gè)條件時(shí)，才應(yīng)對(duì)相對(duì)人的損失予以補(bǔ)償。

(三)行政規(guī)劃中損失補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

補(bǔ)償?shù)姆秶侵笇?duì)行政主體的哪些行為需要給予補(bǔ)償，補(bǔ)償范圍是補(bǔ)償制度的重要內(nèi)容。行政規(guī)劃中，在行政主體擬采取的以下行為造成相對(duì)人的損害時(shí)需要予以補(bǔ)償：

1、征收。征收是行政規(guī)劃中常采用的后續(xù)措施，在道路建設(shè)等公共設(shè)施的規(guī)劃中，征收幾乎是必不可少的后續(xù)措施。征收對(duì)相對(duì)人利益的影響也最為直接和明顯。因此，征收構(gòu)成了行政規(guī)劃中損失補(bǔ)償?shù)淖钪饕慕M成部分。在征收補(bǔ)償中，具體征收的范圍值得關(guān)注，類似的爭(zhēng)議也經(jīng)常發(fā)生。例如，由

于建設(shè)水庫(kù)，村落的大部分被收用，許多住戶都已經(jīng)搬遷，只剩下一戶人家住在偏僻的半山腰時(shí)，其生活中的諸多不便與困難，皆屬于因公共事業(yè)而受到的間接損害。的例子還如基于公共利益的需要并不需要征收相對(duì)人的全部財(cái)產(chǎn)，但部分征收將嚴(yán)重影響相對(duì)人剩余財(cái)產(chǎn)的價(jià)值與效用。筆者認(rèn)為，在此情況下，也應(yīng)將剩余的財(cái)產(chǎn)征收或者在不征收的情況下也給予一定的補(bǔ)償。

2、征用。同征收一樣，征用也是行政規(guī)劃中經(jīng)常需要采取的后續(xù)措施，而且兩者經(jīng)常一起使用，但兩者之間存在著一定的區(qū)別。“征收和征用有所區(qū)別：征收通常是所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，相應(yīng)財(cái)產(chǎn)由相對(duì)人所有轉(zhuǎn)為國(guó)家所有；征用則通常不轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，行政主體只是對(duì)相對(duì)人財(cái)產(chǎn)‘借用(強(qiáng)制性‘借用)一段時(shí)間，用完以后仍歸還相對(duì)人?！?/p>

3、其他造成相對(duì)人損失的后續(xù)措施。主要包括基于公共利益的需要而對(duì)相對(duì)人的權(quán)利予以限制的行為等。

補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和方式也是行政規(guī)劃中損失補(bǔ)償制度的重要組成部分。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式也最容易引起爭(zhēng)議。行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可參照行政賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，以補(bǔ)償相對(duì)人的實(shí)際損失為原則。但需要注意的是，行政賠償與補(bǔ)償之間也存在著一定的區(qū)別，因?yàn)檠a(bǔ)償?shù)钠鹨蚴切姓黧w的合法行為所造成的侵害，因而補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)僅限于物質(zhì)性損害，而不包括非物質(zhì)性的損害，如精神損害等。此外，行政規(guī)劃中的損失補(bǔ)償?shù)姆绞揭部山梃b行政賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，以金錢補(bǔ)償為主，輔之以其他的補(bǔ)償方式。

(四)行政規(guī)劃中損失補(bǔ)償?shù)某绦?/p>

行政規(guī)劃基本上可分解為以下步驟：行政規(guī)劃目標(biāo)的確定、行政規(guī)劃的擬定、行政規(guī)劃的確定、行政規(guī)劃的變更或終止。其中，行政規(guī)劃的確定具有最為重要的意義。行政規(guī)劃的確定，是行政主體在經(jīng)過一定的程序?qū)π姓?guī)劃的擬訂方案予以審查后，就是否批準(zhǔn)行政規(guī)劃的擬訂方案作出決定。行政規(guī)劃的確定是行政規(guī)劃發(fā)揮作用的必然前提，只有已經(jīng)確定的行政規(guī)劃才能產(chǎn)生一定的法律效果。

構(gòu)建行政規(guī)劃中的損失補(bǔ)償制度，要將如何補(bǔ)償相對(duì)人的損失作為行政規(guī)劃過程中的一個(gè)重要議題，有關(guān)的行政主體在確定、變更或終止行政規(guī)劃時(shí)，必須明確如何補(bǔ)償相對(duì)人的損失。如行政主體在確定某區(qū)域舊城改造規(guī)劃時(shí)，除了要有具體的改造設(shè)計(jì)方案、具體的實(shí)施者、資金來源等內(nèi)容外，還應(yīng)明確如何補(bǔ)償相對(duì)人損失的方案。

三、行政規(guī)劃中損失補(bǔ)償?shù)木葷?jì)保障

通過實(shí)體及程序來限制行政規(guī)劃?rùn)?quán)的濫用無疑是有效的，但僅僅依靠程序控制是不夠的，還必須建立有效的法律救濟(jì)機(jī)制。行政救濟(jì)是對(duì)行政權(quán)力侵犯公民權(quán)利所造成的損害給予補(bǔ)救的法律制度的總稱，即行政救濟(jì)是對(duì)行政權(quán)力侵犯公民權(quán)利的制度化的救濟(jì)。在我國(guó)，已經(jīng)有一套相對(duì)完整的行政救濟(jì)體系，因而，對(duì)于行政規(guī)劃中的損失補(bǔ)償?shù)木葷?jì)，不是要研究如何建立救濟(jì)制度，而是如何將其納入現(xiàn)有的救濟(jì)體系之中，避免現(xiàn)有的救濟(jì)制度難以適用于行政規(guī)劃中的損失補(bǔ)償?shù)那闆r出現(xiàn)。

(一)明確相對(duì)人的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)

對(duì)法律活動(dòng)來說，也許重要的不是承認(rèn)權(quán)利，而在于如何恰當(dāng)?shù)嘏渲脵?quán)利，并因此給予恰當(dāng)?shù)木葷?jì)。由于救濟(jì)制度具有被動(dòng)性的特點(diǎn)，遵循“不告不理”的規(guī)則，因此，基于維護(hù)相對(duì)人合法利益的需要，相對(duì)人應(yīng)擁有與之相適應(yīng)的請(qǐng)求救濟(jì)的權(quán)利。

補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)是維護(hù)相對(duì)人利益的一項(xiàng)重要權(quán)利。當(dāng)相對(duì)人的利益受到行政規(guī)劃的損害而沒有得到相應(yīng)的補(bǔ)償時(shí)，相對(duì)人得依法行使補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)以維護(hù)自己的合法權(quán)益。

(二)行政規(guī)劃中損失補(bǔ)償?shù)乃痉ň葷?jì)

作為對(duì)正當(dāng)權(quán)益的最強(qiáng)有力的救濟(jì)方式，訴訟是保障行政補(bǔ)償制度順暢進(jìn)行的堅(jiān)強(qiáng)后盾。聯(lián)合國(guó)世界人權(quán)宣言第8條規(guī)定：“任何人在其憲法或法律的賦予的基本權(quán)利遭受侵害時(shí)，都有權(quán)享受合格的國(guó)家法庭對(duì)這種侵害行為作出的有效救濟(jì)，有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)議在窮盡行政程序后，必須確保司法審查的最終解決途徑。”因此，必須將行政規(guī)劃的中損失補(bǔ)償爭(zhēng)議納入司法救濟(jì)途徑。

在行政規(guī)劃中，只要行政相對(duì)人的利益受到侵害而又沒有得到合理的補(bǔ)償時(shí)，相對(duì)人就可以請(qǐng)求司法的保護(hù)。在德國(guó)，“如果從根據(jù)專門計(jì)劃確定裁決建立和運(yùn)營(yíng)的公共設(shè)施和機(jī)構(gòu)造成的不可預(yù)期公害來考察公平補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，行政法律途徑的根據(jù)在于計(jì)劃確定裁決(行政行為)應(yīng)當(dāng)對(duì)公平補(bǔ)償(補(bǔ)償)的提供一并作出決定(參見聯(lián)邦行政程序法第74條第2款第3項(xiàng)規(guī)定)。計(jì)劃確定裁決沒有就此滿足關(guān)系人要求的，關(guān)系人不能簡(jiǎn)單地根據(jù)聯(lián)邦行政程序法第74條第2款第3句規(guī)定要求支付補(bǔ)償金，而是必須首先反對(duì)計(jì)劃確定裁決，或者以計(jì)劃確定裁決沒有或者沒有充分給予補(bǔ)償違法為由提起撤銷之訴，或者以計(jì)劃確定裁決應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充適當(dāng)補(bǔ)償?shù)拿顬橛商崞鹇氊?zé)之訴。”換言之，由于對(duì)相對(duì)人的損害補(bǔ)償是行政規(guī)劃確定裁決的一項(xiàng)重要內(nèi)容，因此在行政規(guī)劃確定裁決中不涉及對(duì)相對(duì)人的損失補(bǔ)償或者對(duì)相對(duì)人的補(bǔ)償不合理時(shí)，行政相對(duì)人可依法請(qǐng)求撤銷行政規(guī)劃確定裁決或者請(qǐng)求在行政規(guī)劃確定裁決中補(bǔ)充有關(guān)損失補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。對(duì)此，我國(guó)可以借鑒德國(guó)的制度，從而將行政規(guī)劃中損失補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)議納入司法審查的范圍，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)。

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(責(zé)任編輯車英)