論我國生態(tài)憲政建設存在的問題與對策

徐繼超

[摘要]所謂生態(tài)憲政，就是以“人類和生態(tài)共同利益”為中心一種憲政制度。它摒棄了傳統憲政思想中的“人類利益中心”和“人類利益至上”的觀念。保護生態(tài)環(huán)境，是世界憲法發(fā)展的文明趨勢。我國憲法對生態(tài)憲政建設也做出了回應，但只是邁出了一小步，而且，我國生態(tài)環(huán)境有惡化的趨勢。因此，在我國加強生態(tài)憲政建設，保護生態(tài)環(huán)境，是非常緊迫的任務。

[關鍵詞]生態(tài)憲政；環(huán)境權利主體；環(huán)境權利客體

[中圖分類號]G611[文獻標識碼]A[文章編號]1672-7320(2009)04-0527-04

所謂生態(tài)憲政，就是以“人類和生態(tài)共同利益”為中心的一種憲政制度。保護生態(tài)環(huán)境，是世界發(fā)展的文明趨勢。1972年聯合國通過的《人類環(huán)境宣言》提出：“保護和改善人類環(huán)境是關系到全世界各國人民的幸福和經濟發(fā)展的重要問題，也是世界各國人民的迫切希望和各國政府的責任?！睂ι鷳B(tài)環(huán)境進行保護，世界各國的憲法也進行了回應。據不完全統計，已有60多個國家在各自的憲法中作出了關于環(huán)境保護的規(guī)定。生態(tài)環(huán)境的憲法保護，不僅是人類文明的發(fā)展趨勢，也是世界各國憲法發(fā)展的趨勢。這種憲政思想強調人類與自然的共生性、共存性。生態(tài)自然既是人類生存價值的最終體現，也是對人類價值目標與追求的根本性限制。換言之，只有在人類與自然生物物種存在平等價值權利的情況下，人類自身的生存與發(fā)展需求才能獲得最大的滿足，才能使人類可持續(xù)發(fā)展。我國憲法對生態(tài)憲政建設也做出了回應，但只是邁出了一小步。因此，我國加強生態(tài)憲政建設，保護生態(tài)環(huán)境，非常緊迫。

一、我國憲法的有關規(guī)定及我國生態(tài)環(huán)境所面臨的問題

生態(tài)環(huán)境的憲法保護，不僅是經濟發(fā)展的必然要求，也是和諧社會發(fā)展的必然要求。改革開放30年來，我國經濟建設取得了巨大發(fā)展，隨著經濟的飛速發(fā)展，資源、生態(tài)、環(huán)境等問題也日益嚴重。我國“八二憲法”是在“五四憲法”的基礎上修改而來，而“五四憲法”沒有資源、生態(tài)、環(huán)境保護的規(guī)定。而我國“七八憲法”僅第六條第二款規(guī)定：“礦藏，水流，國有的森林、荒地和其他海陸資源，都屬于全民所有。”第十一條第三款規(guī)定：“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害?！蔽覈F行憲法有三條是關于資源、生態(tài)、環(huán)境的規(guī)定，且這些規(guī)定比“七八憲法”更加完備、科學、合理，其第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草地、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！钡谑畻l規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！钡诙鶙l規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木?！蔽覀冋J為，我國現行憲法對資源、生態(tài)、環(huán)境保護雖有規(guī)定，但對相關的效力規(guī)定還不到位，對生態(tài)環(huán)境豐富的內涵性、復雜的主體性，縱向的時間性及橫向的空間性都沒有具體規(guī)定。因此，現行憲法關于資源、生態(tài)、環(huán)境保護的上述規(guī)定，可以說是生態(tài)憲政建設可貴的第一步。

我國在改革開放30年的經濟發(fā)展進程中，由于無限制的掠奪自然資源，造成森林的破壞與減少；土地的退化、荒漠化，沙漠化；耕地面積的急劇減少；水資源的減少和污染；空氣污染嚴重；各類資源的浪費嚴重；最終導致我們的生態(tài)環(huán)境惡化。2005年1月，瑞士達沃斯向全球公布了“環(huán)境可持續(xù)發(fā)展指數”(ESI)，對世界上144個國家和地區(qū)的環(huán)境可持續(xù)發(fā)展情況進行了評估和排名，中國位列第133位，全球倒數第12位。中國的生態(tài)環(huán)境具有先天的脆弱性：國土面積的65％是山地或丘陵、70％面積每年受季風影響、33％是干旱或荒漠地區(qū)，55％的國土面積不適宜人類生活與生產。我國人均資源相當于世界平均水平的比例：天然氣4.3％、石油11.1％、鋁7.3％、水27％、銅18％、耕地43％、鐵42％、煤炭55.4％?！皳临Y源部統計，我國耕地面積1996年為19.51億畝，到2003年減少到18.51億畝，7年間減少1億畝；糧食播種面積1988年為17.1億畝，到2003年減到15億畝以下，降到建國以來的最低水平?！蔽覈鷳B(tài)環(huán)境資源的嚴重惡化態(tài)勢，不僅威脅我國社會的可持續(xù)發(fā)展，而且威脅子孫后代的發(fā)展與利益。因此，我們必須上升到憲政層面來保護我們日益嚴重的生態(tài)環(huán)境，以實現人與自然的和諧。

二、世界各國生態(tài)憲政建設的經驗

為了保護生態(tài)環(huán)境，世界各國通過法治、行政、經濟激勵等多種方式保護生態(tài)環(huán)境；加強生態(tài)憲政教育，調動全民參與生態(tài)環(huán)境保護；加強生態(tài)環(huán)境保護的國際合作來保護生態(tài)環(huán)境。

(一)通過法治、行政、經濟激勵等多種方式保護生態(tài)環(huán)境

世界各國通過憲法、環(huán)境保護法、環(huán)境政策法、動物保護法、珍稀植物保護法等一系列的法制建設，嚴格執(zhí)法來保護生態(tài)環(huán)境。通過立法，把生態(tài)環(huán)境保護的權利主體多元化——即人類并非是唯一享有環(huán)境權利的主體，其他物種、種群，任何生命體都是環(huán)境權利主體；使環(huán)境權利客體生態(tài)化，即天然的環(huán)境要素、人為的環(huán)境要素、整個地球的生物圈都是環(huán)境權利客體；確立有效的環(huán)境權利配置和救濟機制。通過嚴格執(zhí)法，如，破壞生態(tài)環(huán)境的經濟補償與處罰來保護生態(tài)環(huán)境。

為了保護生態(tài)環(huán)境，1991年，OECD環(huán)境委員會部長級會議建議OECD國家應該采取一項戰(zhàn)略，并強調把經濟與環(huán)境決策結合起來是該戰(zhàn)略三個要素中最優(yōu)先考量的方面，OECD理事會隨后簽署了一項關于經濟手段的《建議書》。目前，世界各國采用的經濟手段和政策工具的類型有：明晰產權、建立市場、稅收、收費、財政和金融手段、責任或賠償、抵押等。

(二)加強生態(tài)憲政教育，調動全民參與生態(tài)環(huán)境保護

生態(tài)環(huán)境保護有賴全民參與，只有通過生態(tài)憲政教育，才能讓民眾知道生態(tài)環(huán)境保護的意義，公民自覺地參與到生態(tài)環(huán)境的保護之中來。1982年發(fā)表的《內羅畢宣言》第九條指出：“應該通過宣傳、教育和訓練，通過公眾和政界人士對環(huán)境重要性的認識。在促進環(huán)境保護工作中，每個人必須負起責任并參與工作。”1992年的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第十條規(guī)定：“環(huán)境問題最好是在全體有關市民的參與下，在有關級別上加以處理。在國家一級，每一個人都應該能適當地獲得公共當局所持有的關于環(huán)境的資料，包括關于在其社區(qū)內的危險物質和活動資料，并應有機會參與各項決策進程?！?992年聯合國通過的《生物多樣性公約》第十四條第一款規(guī)定：“締約國應采取適當程序，要求就其可能對生物多樣性產生嚴重不利影響的擬議項目進行環(huán)境影響評價，以期避免或盡量減輕這種影響，并酌情允許公眾參與此種程序?！?/p>

(三)加強生態(tài)環(huán)境保護的國際合作

當代環(huán)境惡化已經成為全球性的問題，只有加強全球國際合作，才能改善與保護地球的環(huán)境。目前，全球環(huán)境保護的國際合作呈現不斷加強的趨勢。如1992年，各國政府通過了《聯合國氣候變化框架

公約》(又稱UNFCCC)，UNFCCC自締約之日起，已有185個國家參與其中。之后，該《公約》歷經八屆會議，在1997年，終于形成了關于限制二氧化碳排放量的成文法案。并以當屆大會的舉辦地京都命名，始稱《京都議定書》，并于2005年2月16日生效。該《議定書》規(guī)定工業(yè)化國家在2008年到2012年間，使他們全部的溫室氣體排放量比1990年減少5％。為達到排放目的，各參與公約的工業(yè)化國家都被分配一定的減少排放溫室氣體的配額。全球環(huán)境保護的國家合作，還體現在20世紀90年代以后的一些國家的立法中。如，1993年通過的日本《環(huán)境基本法》在總則的第五條就規(guī)定“日本有能力按照本國在國際社會中所處的地位，在國際的協調下，積極推進全球的環(huán)境保護?！?002年公布實施的《俄羅斯聯邦環(huán)境保護法》專門在第15章規(guī)定了“環(huán)境保護的國際合作”。

三、我國生態(tài)憲政建設的對策

(一)構建我國憲法生態(tài)化模式

第一，將科學發(fā)展觀中的生態(tài)意識、環(huán)境保護意識在我國憲法中體現出來，應該把環(huán)境權作為憲法基本權利入憲；其次，將國家所享有的環(huán)境權和國家主要承擔保護生態(tài)環(huán)境的憲法義務體現出來，使之具有拘束政府行政行為的憲法效力；其三，應將公民的環(huán)境權體現在憲法中，以便公民的環(huán)境權受到侵害時可以得到憲法的救濟和保護；第四，應將代際環(huán)境權體現在憲法中，以維護子孫后代生態(tài)環(huán)境安全和利益。第五，憲法應體現生態(tài)環(huán)境保護的國際合作。筆者認為，頻繁修憲會使憲法失去嚴肅性與穩(wěn)定性。但是，生態(tài)環(huán)境的憲法保護事關我國社會、經濟的長遠發(fā)展、事關我國公民的生命健康與生活幸福、事關子孫后代的長遠利益。為了確立政府與公民的生態(tài)環(huán)境保護意識及生態(tài)權利與生態(tài)權力觀念，我們必須構建我國憲法生態(tài)化模式。憲法生態(tài)化應該成為規(guī)范國家整體發(fā)展的基本方向和原則的基本國策。

(二)使環(huán)境權進入訴訟領域，各級人民法院成立環(huán)境權審判庭

第一，通過立法規(guī)定和完善公民環(huán)境知情權和環(huán)境事務的參與權，當公民的環(huán)境權受到不法侵害時，可以起訴到人民法院。人民法院通過對公民的環(huán)境知情權和環(huán)境參與權兩種主觀權利進行嚴格保護，對環(huán)境行政行為進行監(jiān)督，間接保護公民環(huán)境權；第二，逐步放寬環(huán)境行政訴訟的原告資格，建立公民環(huán)境訴訟與環(huán)境公益訴訟制度，間接的對公民環(huán)境權進行保護；第三，對環(huán)境行政訴訟中的訴的利益進行擴張，使其包括審美和美學上的利益，從而實際達到對公民環(huán)境權保護的目的。除了環(huán)境行政訴訟外，筆者認為。為了使公民環(huán)境權真正進入訴訟領域，應該在各級人民法院設立環(huán)境權審判庭，專門審理公民環(huán)境權受到侵害的民事案件，以使公民的環(huán)境權可以得到切實的保護。

(三)加強環(huán)境行政立法和環(huán)境行政管理

我國已經建立了環(huán)境行政合同、環(huán)境行政指導和環(huán)境民事侵害補償制度。筆者認為，在環(huán)境行政合同方面應該進一步完善違法環(huán)境行政合同的訴訟制度，因為違法環(huán)境行政合同勢必侵害環(huán)境行政相對人的合法權益，在這種情況下，行政相對人可以向上級環(huán)境行政機關提出申訴，或向人民法院提起訴訟，請求人民法院判決撤銷違法環(huán)境行政合同。關于環(huán)境行政指導應該系統化與標準化。我國應該制定環(huán)境行政指導制度，明確界定環(huán)境行政指導的性質和作用，嚴格規(guī)定環(huán)境行政指導作出的程序和適應范圍以及錯誤的環(huán)境行政指導的責任承擔等。關于環(huán)境民事侵害的行政補償問題，我國應制定環(huán)境行政補償的統一標準。

(四)加強生態(tài)憲政教育，使政府與全體公民一起共同保護生態(tài)環(huán)境

生態(tài)憲政教育的責任主體在政府。政府應該通過各種途徑，如生態(tài)環(huán)境專題教育；報紙、廣播、電視、網絡等對公民進行生態(tài)憲政教育。孟德斯鳩曾指出：“在共和國教育的目的就是品德”這種品德就是熱愛法律與祖國……這種愛是民主國家所特有的。只有民主國家，政府才由每個公民負責。政府和世界的萬物一樣，要保存它；就要愛它。因此，一切的關鍵就在于共和國里建立對法律與國家的愛。教育應該注意的就是激發(fā)這種愛。”優(yōu)良的政治品德是優(yōu)良的共和政體得以建立和保存在前提條件，而生態(tài)憲政教育則是培養(yǎng)公民良好的政治品德的途徑。同時，除了對全體公民進行生態(tài)憲政教育之外，生態(tài)憲政重點要教育的對象應該是各級政府及政府機關工作人員。只有政府及政府機關工作人員真正認識到生態(tài)憲政的深遠意義，才能使政府正當、合理、有效地利用生態(tài)環(huán)境資源，才能真正使各級政府樹立綠色GDP觀念。只有政府對生態(tài)環(huán)境資源產生了敬畏，公民才有可能認識生態(tài)憲政的意義，才會真正珍惜生態(tài)環(huán)境資源，愛護生態(tài)環(huán)境資源，進而保護生態(tài)環(huán)境。

(五)運用經濟激勵的市場機制保護生態(tài)環(huán)境

在市場經濟條件下，必須更多地利用市場機制開展環(huán)境保護工作，培育必要的保護環(huán)境交易市場，建立相應的經濟激勵制度，調動市場主體保護生態(tài)環(huán)境的積極性。如，污染權交易制度作為一種經濟激勵制度已在世界發(fā)達國家普遍采用，我國也可普遍采用這種制度，從而使污染物排放總量減少。對于環(huán)境投資項目，讓它們在貸款、稅收、證券上市等方面得到便利，也會激勵企業(yè)與公民保護生態(tài)環(huán)境的激情。推進環(huán)境保護市場化，培育社會化環(huán)境保護的投資環(huán)境。如，我國的公用事業(yè)中城市垃圾和污水處理，原來都由政府直接經營，使政府背上了沉重的財政負擔，如果民營企業(yè)通過市場競標方式取得經營權，由政府負責定價與服務質量監(jiān)管，既可以吸引民間資本投資環(huán)境保護事業(yè)，又可以減輕政府的財政壓力，也不失為保護環(huán)境的好辦法。另外，政府還可以出臺鼓勵全社會投資環(huán)境產業(yè)的激勵政策，扶持環(huán)境保護產業(yè)的發(fā)展，與此來保護生態(tài)環(huán)境。

(六)加強生態(tài)環(huán)境保護的國際合作

生態(tài)環(huán)境危機并不只在我國發(fā)生，全球規(guī)模的生態(tài)危機可以說從20世紀隨著工業(yè)化進程的加快就開始了。因此，保護生態(tài)環(huán)境，諸如森林、耕地、保護水資源、減少溫室氣體排放、防止土壤沙漠化、保護珍稀野生動植物、減少污染源等，是一個全球性的系統工程。一個國家或一個政府不能完全擔當保護生態(tài)環(huán)境的責任，必須加強全球合作才能解決全球生態(tài)環(huán)境危機。國際環(huán)境保護合作已經成為國際環(huán)境法的基本原則，它是指在解決生態(tài)環(huán)境危機方面，國際社會的所有成員應當采取合作而非對抗的方式協調一致的行動，以保護和改善地球環(huán)境。中國作為一個發(fā)展中的大國，作為一個負責任的發(fā)展中大國，有責任和義務加強與世界各國保護生態(tài)環(huán)境合作，以造福于全人類。

[參考文獻]

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[2]劉燕華、周宏春：《中國環(huán)境資源形勢與可持續(xù)發(fā)展》。北京：經濟科學出版社2001年版。

[3][法]孟德斯鳩：《論法的精神》上冊，申林編譯，北京：商務印書館1961年版。

(責任編輯車英)