近十年來我國(guó)土地管理中地方政府角色的研究述評(píng)

操小娟

[摘要]地方政府的角色是解決土地管理問題和土地利用問題。1998年新的《土地管理法》出臺(tái)之后，學(xué)者們對(duì)地方政府角色的研究日益增多。目前，地方政府角色的研究主要集中在地方政府應(yīng)當(dāng)具有的角色、實(shí)際的角色、角色問題的理論分析和制度原因、角色轉(zhuǎn)換機(jī)制等方面，但是在研究中仍存在一些不足。

[關(guān)鍵詞]土地管理；地方政府角色；研究述評(píng)

[中圖分類號(hào)]D01[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672-7320(2009)04-0520-07

改革開放以來，土地管理體制和制度經(jīng)歷了多次變革，尤其是1998年《土地管理法》(修訂)之后，不僅各級(jí)政府土地管理的職權(quán)重新進(jìn)行了劃分，而且中央和地方的土地收益分配關(guān)系也得到了調(diào)整。然而，這些變革并沒有帶來地方政府行為的根本轉(zhuǎn)變。隨著土地管理問題的日趨嚴(yán)重，許多學(xué)者從不同的角度對(duì)地方政府進(jìn)行了研究。多數(shù)研究涉及土地管理中的地方政府行為、地方政府作用，也有一些論及地方政府職能，但專門進(jìn)行“角色”研究的并不多。本文選擇有代表性的一些學(xué)者的觀點(diǎn)進(jìn)行回顧和總結(jié)，并予以簡(jiǎn)單的評(píng)述。

一、土地管理中地方政府角色的應(yīng)然和實(shí)然

(一)土地管理中地方政府的應(yīng)然角色

我國(guó)土地管理中地方政府的權(quán)力來源于《土地管理法》的專項(xiàng)授權(quán)。隨著法律的修訂，地方政府的角色發(fā)生了變化。土地管理中地方政府的角色主要有以下兩種：

1、土地管理政策的執(zhí)行者。1998年之前，由于地方的土地管理部門服從于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，因此土地實(shí)際上是由地方政府分塊來進(jìn)行管理。各級(jí)地方政府的管理權(quán)沒有本質(zhì)的差別，只有地域范圍的不同。1998年修訂的《土地管理法》“對(duì)各級(jí)政府的土地管理職權(quán)進(jìn)行了重新劃分，即將土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)，農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征用的審批權(quán)、耕地開墾的監(jiān)督權(quán)、土地供應(yīng)總量的控制權(quán)集中在中央與省兩級(jí)政府，同時(shí)將執(zhí)行性權(quán)力下放到市縣政府，如土地登記權(quán)、規(guī)劃和計(jì)劃的執(zhí)行權(quán)，在已經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地區(qū)域內(nèi)具體項(xiàng)目的審批權(quán)，土地違法案件的查處權(quán)”(甘藏春，1999)。因此，從角色來說，地方政府一個(gè)重要的職責(zé)是執(zhí)行中央的土地使用審批和監(jiān)督管理政策。2004年國(guó)家實(shí)行土地垂直管理之后，由于省以下土地管理部門直接由上級(jí)土地管理部門來管理，多數(shù)市，縣、鄉(xiāng)級(jí)地方政府不再涉足具體的土地使用項(xiàng)目，其政策的執(zhí)行轉(zhuǎn)向較為宏觀的領(lǐng)域。學(xué)者們主要的研究包括：

土地征用。戴冬陽、鄒紅亮(2004)認(rèn)為，雖然法律規(guī)定國(guó)家是唯一合法的征地主體，但是在實(shí)踐中由于被征用的土地具有地域性，土地征用范圍廣，涉及的被征地農(nóng)民人數(shù)多而且分散，如果國(guó)家直接介入土地征用活動(dòng)中，勢(shì)必形成很高的交易成本。因此，國(guó)家一般授權(quán)地方政府代理行使土地征用權(quán)，地方政府是土地征用的實(shí)施者。趙黎明等(2008)認(rèn)為，地方政府在土地征用中的角色不僅由政府的法律地位所決定，同時(shí)也由農(nóng)村土地所有者在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)際虛位所決定，地方政府在土地征用中的角色可以進(jìn)一步細(xì)化為：土地征用的決策者、執(zhí)行者、監(jiān)督者、服務(wù)者。

城市土地市場(chǎng)。王文革(2005)對(duì)(城市)政府的作用進(jìn)行了論述。他認(rèn)為城市土地市場(chǎng)的失靈有局限性市場(chǎng)失靈、缺陷性市場(chǎng)失靈、負(fù)面性市場(chǎng)失靈等。對(duì)市場(chǎng)機(jī)制天生固有的(功能)局限性市場(chǎng)失靈，(城市)政府應(yīng)當(dāng)通過規(guī)劃、計(jì)劃等行政手段予以解決；對(duì)于現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)條件正常偏離理想市場(chǎng)條件而產(chǎn)生的缺陷性市場(chǎng)失靈，(城市)政府需要通過干預(yù)來彌補(bǔ)；對(duì)于土地市場(chǎng)發(fā)育不成熟而形成的負(fù)面性市場(chǎng)失靈，政府應(yīng)當(dāng)促進(jìn)土地市場(chǎng)的發(fā)育和規(guī)范。張飛等(2005)認(rèn)為，地方政府是本地土地市場(chǎng)的管理者，負(fù)責(zé)對(duì)本地區(qū)土地市場(chǎng)參與者的行為進(jìn)行監(jiān)督；地方政府也是較大的土地需求者，政府機(jī)關(guān)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都需要用地；地方政府還是土地市場(chǎng)唯一的供給者，每個(gè)地區(qū)每年要進(jìn)入土地市場(chǎng)的土地?cái)?shù)量、位置和用途等，都由該地政府根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展和土地利用規(guī)劃、計(jì)劃等確定。

耕地保護(hù)。耕地保護(hù)是1998年《土地管理法》修訂的指導(dǎo)思想。與許多學(xué)者對(duì)農(nóng)地保護(hù)的研究不同，錢忠好(2003)利用經(jīng)濟(jì)學(xué)中的外部性理論，對(duì)政府在農(nóng)地保護(hù)中的行為作出了解釋和說明。他認(rèn)為土地資源利用中私人理性與社會(huì)理性之間的張力表明，以凈收益最大化為決策基礎(chǔ)的私人土地資源配置不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)土地利用的社會(huì)帕累托最優(yōu)，而私人最優(yōu)決策與社會(huì)最優(yōu)決策的不一致是政府實(shí)施農(nóng)地保護(hù)政策的重要原因。農(nóng)地保護(hù)政策往往通過上下級(jí)行政組織之間簽訂責(zé)任狀和目標(biāo)責(zé)任制的形式來實(shí)施。

2、土地經(jīng)營(yíng)制度的創(chuàng)新者。制度變遷是制度的替代和轉(zhuǎn)換過程，它既可以被理解為一種效益更高的制度對(duì)另一制度的替代過程，還可以被理解為對(duì)一種更有效益的制度的生產(chǎn)過程。通過分析制度變遷的一般過程，徐建春(2002)認(rèn)為，土地儲(chǔ)備制度是一種供給主導(dǎo)型的制度變遷，兼具外生型和內(nèi)生型變遷的特點(diǎn)，是在制度創(chuàng)新需求與實(shí)際制度供給均衡點(diǎn)的區(qū)間選擇的制度安排。制度變遷的“第一行動(dòng)集團(tuán)”是具有可分享剩余索取權(quán)和擁有資源配置權(quán)且有獨(dú)立目標(biāo)的地方政府。

以農(nóng)地制度為例，陳天寶等(2005)分析了農(nóng)地制度的三種模式，即兩田制、“增人不增地、減人不減地”、“土地股份合作制”中的地方政府行為后，認(rèn)為地方政府在農(nóng)村土地制度變革中發(fā)揮了重要的作用，地方政府是制度創(chuàng)新的“第一行動(dòng)集團(tuán)”。其優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)為：可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)社區(qū)和農(nóng)民的制度(創(chuàng)新)需求，提供相應(yīng)的制度供給；其制度創(chuàng)新可以從形式到內(nèi)容與本地區(qū)實(shí)際情況相結(jié)合，充分開發(fā)和利用制度資源，從而和農(nóng)民達(dá)成一種現(xiàn)實(shí)的理解和共識(shí)；地方政府作為一定地域內(nèi)的權(quán)威組織，可利用政治力量主動(dòng)追求本地經(jīng)濟(jì)利益最大化，從而節(jié)約制度創(chuàng)新成本。

(二)土地管理中地方政府的實(shí)然角色

在土地管理中，地方政府是土地管理政策的執(zhí)行者和土地經(jīng)營(yíng)制度的創(chuàng)新者，具有舉足輕重的作用。但是地方政府實(shí)際的行為往往背離了角色的要求，出現(xiàn)角色錯(cuò)位的現(xiàn)象。

地方政府的角色錯(cuò)位首先表現(xiàn)在土地征用中。郭春華、林秋蓉(2005)認(rèn)為，地方政府土地征用權(quán)的濫用和泛化，致使地方政府在土地征用中職能錯(cuò)位，主要表現(xiàn)為：保護(hù)土地資源職能的缺位，保護(hù)糧食安全與生態(tài)環(huán)境安全的職責(zé)缺失，保護(hù)農(nóng)民的職能缺失。

土地管理中地方政府角色錯(cuò)位也表現(xiàn)在政策執(zhí)行上。錢忠好(2003)認(rèn)為，農(nóng)地保護(hù)政策執(zhí)行失效原因首先在于，農(nóng)地保護(hù)政策執(zhí)行合約的不完全性使農(nóng)地保護(hù)政策不具有執(zhí)行性；而且農(nóng)地保護(hù)行為是一個(gè)典型意義上的“奧爾森”式的集體行動(dòng)，機(jī)會(huì)主義的存在往往使農(nóng)地保護(hù)政策的執(zhí)行陷入“集體行動(dòng)的困境”。其次，地方政府對(duì)土地利用人行為管理的缺失。筆者曾撰文(2006)認(rèn)為，由于缺乏中央政府的監(jiān)督，地方政府不僅自己違法，而且對(duì)用地人的行為缺乏規(guī)范，如一些基層政府默許、縱容、操縱甚至迫使違法違規(guī)用地，手段和形式更加隱蔽(湯小俊，2007)。再次，土地市場(chǎng)調(diào)控失效。鄔麗平(2006)認(rèn)為，我國(guó)土地市場(chǎng)上的地方政府作為農(nóng)地征用市場(chǎng)的唯一買方和市地一級(jí)市場(chǎng)供應(yīng)的唯一賣方，享有絕對(duì)的壟斷地位。另外，由于其對(duì)土地收益第二財(cái)政的高度依賴，他們與開發(fā)商和金融機(jī)構(gòu)

形成利益同盟。因此在土地市場(chǎng)中既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員的地方政府，其調(diào)控難以真正公正和有效率。

土地管理中地方政府的角色錯(cuò)位還表現(xiàn)為作為管理者的地方政府直接參與土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。1998年《土地管理法》修訂之后，一些學(xué)者提出了土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的概念和意義，如葉艷妹等(1999)認(rèn)為，“深化土地資源的資產(chǎn)化管理，是合理配置土地資源的內(nèi)在要求，也是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的必然趨勢(shì)”。王玉瓊等(2003)提出從資源管理型轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型是我國(guó)城市土地管理改革的必然選擇與現(xiàn)實(shí)取向。但是就地方政府如何處理好資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和資源管理的關(guān)系，并沒有提出建設(shè)性的意見。雖然王文革(2005)提出以信托方式建立國(guó)有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，保證國(guó)有土地資產(chǎn)的保值增值，但是這一制度如何能在實(shí)踐中發(fā)揮作用還有待于繼續(xù)研究。從目前各地負(fù)責(zé)土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的土地儲(chǔ)備中心運(yùn)作的情況看，效果并不理想。高聚輝、伍春來(2006)認(rèn)為，由于土地財(cái)政進(jìn)一步擴(kuò)大了地方政府的用地沖動(dòng)，因此地方政府往往忽略管理責(zé)任，更熱衷于土地經(jīng)營(yíng)開發(fā)和城市建設(shè)。

二、土地管理中地方政府角色問題的理論分析和制度原因

(一)土地管理中地方政府角色問題的理論分析

對(duì)于地方政府的角色問題，多數(shù)學(xué)者從委托代理的角度闡釋。李殿偉、趙黎明(2008)認(rèn)為，中央政府和地方政府在土地管理和利用上形成了委托一代理關(guān)系，然而在財(cái)政分權(quán)和行政分權(quán)的背景下，這種“分權(quán)”契約關(guān)系中地方政府和中央政府在土地利用上的效用函數(shù)發(fā)生偏離。由于代理人的經(jīng)濟(jì)理性，加之契約的“模糊性”，在政績(jī)誘使和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)前提下，地方政府往往采取減少成本的行為而獲得正的效用。孫文華(2008)認(rèn)為，經(jīng)過中央政府向地方政府逐步放權(quán)讓利的漸進(jìn)式改革，中央政府和地方政府之間已經(jīng)形成了一種委托代理關(guān)系，考慮委托一代理框架本身的制度缺陷，代理方天生有發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)。如果道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于代理人預(yù)期收益增加的話，那么地方政府作為代理人就有足夠的動(dòng)力產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，并表現(xiàn)為利用代理人權(quán)力強(qiáng)烈地偏好于地方經(jīng)濟(jì)的短期增長(zhǎng)，而對(duì)中央政府難以有效觀察到的其他重要宏觀目標(biāo)出現(xiàn)不同程度的忽視。吳劍輝、李尚蒲(2005)認(rèn)為。中央和地方之間委托一代理關(guān)系的實(shí)質(zhì)是信息不對(duì)稱下的契約關(guān)系，地方官員既具有經(jīng)濟(jì)人特征，又有機(jī)會(huì)主義傾向。由于信息不對(duì)稱和不完全，在既得利益集團(tuán)的影響下，地方政府濫用土地征用權(quán)，造成對(duì)農(nóng)民權(quán)利的侵害。

有的學(xué)者從地方主義的角度進(jìn)行分析。張昕(2008)認(rèn)為，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央政府包攬了全部的投資和資源配置，地方政府處于執(zhí)行中央政策的地位。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間，地方政府獲得更多的區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)控制權(quán)，并強(qiáng)化了區(qū)域調(diào)控權(quán)限和微觀管制的職能。因此，在社會(huì)固定資產(chǎn)投資逐漸由中央主導(dǎo)型向地方主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變的過程中，地方政府有了作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體的地位和能力，有了更大限度的決策權(quán)。其他學(xué)者也表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)。宋佳佳、高明(20Q8)認(rèn)為，放權(quán)讓利改革和“分灶吃飯”財(cái)政體制的實(shí)施，使得地方政府擔(dān)當(dāng)了推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重任，其掌握的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)和可支配資源也得到相應(yīng)拓展。這種財(cái)權(quán)和事權(quán)的分工以承認(rèn)地方利益為前提，中央與地方在法律上更接近于對(duì)等的契約主體，而非單純的上下級(jí)關(guān)系。地方政府有其獨(dú)立的政治、經(jīng)濟(jì)私利，符合經(jīng)濟(jì)人和政治人的假設(shè)，具備了與中央政府討價(jià)還價(jià)的能力，進(jìn)而成為獨(dú)立的利益博弈主體。徐德富、涂云龍(2007)認(rèn)為，分稅制改革一個(gè)重要的變化是地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等。財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱表現(xiàn)為，中央政府把財(cái)政高度集中，在稅收上降低了地方政府所能取得的比重；事權(quán)方面，中央把更多的事權(quán)下放給地方，使得地方政府以稅權(quán)為代價(jià)來完成中央的某些政策……地方收入減少而支出增加，是其走上“土地財(cái)政”道路的關(guān)鍵原因。

也有學(xué)者從地方政府間競(jìng)爭(zhēng)來分析地方政府行為。在亞當(dāng)斯的自由主義經(jīng)濟(jì)和凱恩斯的干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論中，政府都被作為一個(gè)整體來研究。后來，蒂伯特(1956)研究發(fā)現(xiàn)，在真實(shí)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，政府不是單一的，在國(guó)家的不同層次存在大量的政府組織。只要經(jīng)濟(jì)要素(投資、人口)和資源在不同區(qū)域可以自由流動(dòng)，這些區(qū)域的地方政府之間就會(huì)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)。在此觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，吳旬(2004)提出，我國(guó)政治上的集權(quán)與經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)導(dǎo)致地方政府之同為了政治利益而展開經(jīng)濟(jì)資源的爭(zhēng)奪，導(dǎo)致地方政府競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的產(chǎn)生。為達(dá)到引資的目的，受地方政府控制的土地資源成為一個(gè)重要的誘導(dǎo)工具。對(duì)此，張飛、曲福田(2005)表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)，認(rèn)為我國(guó)地方政府的競(jìng)爭(zhēng)與西方國(guó)家地方政府的競(jìng)爭(zhēng)都是為了吸引生產(chǎn)要素而進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng)，但是競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力有所不同。我國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力來源于上級(jí)政績(jī)考核的壓力和官員晉升的動(dòng)力，而西方競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力來源于選民的壓力。為了競(jìng)爭(zhēng)，在土地利用中我國(guó)地方政府不僅自身違法違規(guī)，而且默許土地市場(chǎng)其他主體違法違規(guī)，地方政府不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)成為當(dāng)前我國(guó)土地市場(chǎng)混亂的重要根源。

還有的學(xué)者從公共選擇理論假設(shè)的前提出發(fā)來分析土地管理中地方政府的行為。彭金玉等(2008)認(rèn)為，政府行為過程是政府官員追逐個(gè)人效用最大化的過程。認(rèn)為在影響地方政府官員行為的諸多因素中，政治驅(qū)動(dòng)力是最主要、最重要的影響因素。地方政府官員推行農(nóng)村建設(shè)用地的政策的政治驅(qū)動(dòng)力主要包括權(quán)力、晉升、政績(jī)和公共聲譽(yù)等。地方政府官員政治驅(qū)動(dòng)力需要合理的引導(dǎo)和激勵(lì)措施，從而激發(fā)地方政府官員的積極性。張飛、孔偉(2008)將地方政府的行為假設(shè)為地方政府官員在一定約束條件下追求自身利益最大化的行為，認(rèn)為地方政府官員在政治上的目標(biāo)是追求連任或晉升，其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是追求個(gè)人經(jīng)濟(jì)收入和本級(jí)政府財(cái)政收入的最大化。農(nóng)地非農(nóng)化不僅可以通過提供非農(nóng)建設(shè)用地和資本兩種要素促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且可以使地方政府從中獲得財(cái)政收入和尋租的機(jī)會(huì)，所以現(xiàn)實(shí)中地方政府熱衷于推動(dòng)農(nóng)地非農(nóng)化，甚至不惜違法違規(guī)。

(二)土地管理中地方政府角色錯(cuò)位的制度原因

對(duì)土地管理中地方政府角色錯(cuò)位的制度原因，學(xué)者們做了許多的探討。大家普遍認(rèn)為，制度不配套、結(jié)構(gòu)不合理是目前地方政府角色錯(cuò)位的主要原因。學(xué)者們研究最多的是土地征用中的制度問題。一般認(rèn)為，征用范圍過寬、征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償范圍窄、征用過程缺乏監(jiān)督與制約是土地征用制度存在的根本問題。在此之外，錢忠好等(2004)對(duì)政府征用的經(jīng)濟(jì)誘因進(jìn)行分析，認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度的典型特征是政府壟斷。這種壟斷刺激了地方政府的征地欲望，誘使其利用政策漏洞采用機(jī)會(huì)主義行為，通過對(duì)征用土地的權(quán)利束進(jìn)行分解。劉東、張良悅(2007)提出，低價(jià)土地征用的壟斷購(gòu)買權(quán)是地方政府土地征用過度激勵(lì)的前提條件，而土地發(fā)展權(quán)的缺失是地方政府土地征用過度激勵(lì)的制度因素。這一缺陷使地方政府在土地征用過程中大大減少了征地成本的約束，并形成了征地過程中政府“暴利”的財(cái)富效應(yīng)。程世勇、李偉群(2008)認(rèn)為，隨著資本和土地要素稀缺性的變化，土地征用的規(guī)模和成本已成為制約地方投資率的重要因素。中央和地方在土地工業(yè)化利用上的權(quán)利配置和目標(biāo)函數(shù)的非一致

性，導(dǎo)致地方政府目前在土地利用行為上的越位、缺位和錯(cuò)位，問題的關(guān)鍵在于應(yīng)通過調(diào)整制度供給影響成本收益關(guān)系并最終影響地方政府的決策。

如果說對(duì)土地征用是從“進(jìn)”的環(huán)節(jié)來研究的話，中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院地政研究中心(2006)則從“出”的環(huán)節(jié)來分析地方政府的行為。課題組認(rèn)為，我國(guó)土地利用的流程為地方政府謀取利益提供條件；土地有償使用的二元政策使地方政府的土地收益與稅收收入互補(bǔ)。因此在財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開支由地方城市一級(jí)財(cái)政承擔(dān)的情況下，地方城市政府以“經(jīng)營(yíng)城市”理念為指導(dǎo)，謀求土地收入最大化。周滔等(2006)通過博弈模型分析土地出讓市場(chǎng)后認(rèn)為，出讓部門的行為源于其違規(guī)行為所得遠(yuǎn)超過正常收益，且被查處的機(jī)會(huì)成本小。而監(jiān)管部門的激勵(lì)約束機(jī)制與監(jiān)管行為的好壞無直接聯(lián)系，因此，土地出讓市場(chǎng)不正常行為的淺層次原因是利益沖突和非正當(dāng)?shù)睦婢?，深層次的原因在于制度結(jié)構(gòu)的殘缺。

還有的學(xué)者運(yùn)用博弈的方法分析制度系統(tǒng)。唐在富(2007)分析了中央政府和地方政府的多個(gè)博弈模型，認(rèn)為，在中央對(duì)違法行為不可能做到百分之百查處的情況下，地方政府行為就具有一定的投機(jī)性。加之官員任期存在階段性，現(xiàn)有的成本收益布局決定了地方政府會(huì)在土地調(diào)控中采取欺騙行為，從而造成中央土地調(diào)控中的梗阻。解決問題的關(guān)鍵在于提高非法用地成本，做好土地監(jiān)察，降低監(jiān)督成本等。張飛(2006)通過博弈模型分析農(nóng)地非農(nóng)化中地方政府與中央政府的行為，認(rèn)為中央政府的行為取向存在矛盾，對(duì)違規(guī)行為的查處也不具有恒定性。雖然中央政府對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化政策進(jìn)行了多次變革，但由于沒有徹底改變地方政府在農(nóng)地非農(nóng)化中的成本收益格局，使得違規(guī)仍然是其最優(yōu)選擇，因而制度變革沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

三、土地管理中地方政府角色規(guī)范的基本思路

對(duì)于地方政府角色的規(guī)范，學(xué)者們提出了許多建議。分析的角度不同，提出的建議會(huì)有一些差別。概括起來主要包括以下幾個(gè)方面；

規(guī)范地方政府的行為。中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院地政研究中心(2006)認(rèn)為，需要從體制上消除地方對(duì)“土地財(cái)政”的過度依賴。畢繼業(yè)等(20Q3)認(rèn)為，要解決中央政府與地方政府之間在土地收益分配問題上的矛盾，中央政府應(yīng)當(dāng)降低收益分配比例，同時(shí)在財(cái)政監(jiān)督體制、產(chǎn)權(quán)體制、土地基金專項(xiàng)管理體制上加大對(duì)地方政府的約束力。在耕地保護(hù)和農(nóng)地非農(nóng)化方面，汪陽潔、李世平(2007)提出，要保護(hù)好耕地，必須抑制地方政府耕地非農(nóng)化沖動(dòng)，將耕地保護(hù)納入地方政府的主要政績(jī)考評(píng)，補(bǔ)償?shù)胤秸虮Ｗo(hù)耕地所導(dǎo)致的機(jī)會(huì)成本的損失，提高不保護(hù)耕地的成本，打破地方政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷。曲福田等(2005)認(rèn)為，未來協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)矛盾應(yīng)當(dāng)是供給新的制度，包括，調(diào)整土地價(jià)格收益分配關(guān)系，抑制地方政府為獲取年巨額土地收益而推動(dòng)農(nóng)地非農(nóng)化；提高土地資源市場(chǎng)化配置程度，發(fā)揮土地市場(chǎng)對(duì)農(nóng)地非農(nóng)需求的調(diào)控作用；加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)建設(shè)，完善土地產(chǎn)權(quán)體系。

加強(qiáng)監(jiān)督和制約。從土地管理的立法和執(zhí)法角度，程燁(2004)提出，我國(guó)物權(quán)法、土地法和土地管理法不完善，現(xiàn)行法律體系中的法律沖突，“三權(quán)”(行政執(zhí)法權(quán)、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)管理權(quán))主體不分以及權(quán)力制衡機(jī)制不完善是執(zhí)法不嚴(yán)的主要影響因素。建議完善立法，建立權(quán)力制衡的內(nèi)控機(jī)制，健全社會(huì)監(jiān)督措施，根據(jù)整體功能的需要對(duì)管理系統(tǒng)進(jìn)行整合與優(yōu)化。胡傳景等(2007)則從權(quán)力制約角度提出，解決地方政府的土地違法問題，首先必須做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究；其次，要針對(duì)政府土地違法背后所暴露出來的行政、司法以及立法等深層次問題進(jìn)行改革，從制度上預(yù)防政府違法行為的發(fā)生；再次，樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀，建立可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)制。

賦予農(nóng)民參與管理的權(quán)利。秋風(fēng)(2006)從我國(guó)土地征用的過程來分析，提出調(diào)整土地管理制度，需要突破原來的思維模式，在中央除以行政手段監(jiān)督地方之外，再引入民眾權(quán)利一維，從而形成中央政府、地方政府與民眾之間的“穩(wěn)定三角”，讓各方相互制約而又各得其所。王騷等(2007)從決策科學(xué)的角度提出，為解決地方政府土地利用中出現(xiàn)的問題，保障土地可持續(xù)發(fā)展和保護(hù)農(nóng)民利益，進(jìn)行土地管理制度和官員績(jī)效考核制度的改革固然重要，但更重要的是，要改變土地管理模式，使農(nóng)民能夠真正參與到土地管理決策中來。

四、簡(jiǎn)評(píng)

綜觀近十年來學(xué)者們對(duì)土地管理中地方政府角色的研究，可以看出，許多學(xué)者涉足這一領(lǐng)域并取得了成果。但是目前對(duì)這一問題的研究，仍存在一些不足：

1、目前對(duì)土地管理中地方政府角色的研究，雖然對(duì)一些具體行為過程(征用、農(nóng)地非農(nóng)化、土地市場(chǎng)等)有所描述，但是缺乏對(duì)某一個(gè)地方政府角色轉(zhuǎn)變過程的實(shí)證研究。同一級(jí)地方政府，在不同的制度約束條件下，其角色和行為選擇有所不同。同一級(jí)地方政府，在相同的制度約束條件下，其角色和行為選擇也會(huì)不同。由于中央和地方、地方內(nèi)部沒有形成有效的權(quán)力制約機(jī)制，地方政府及其行政長(zhǎng)官的個(gè)體差異成為影響各地土地利用問題解決的另一個(gè)重要因素。目前需要對(duì)改革開放以來地方政府角色及角色轉(zhuǎn)變的過程進(jìn)行實(shí)證性的個(gè)案研究，在此基礎(chǔ)上，建立對(duì)地方政府角色研究的分析框架。

2、許多成果不加分別地把中央政府以下的各級(jí)地方政府作為一種類型進(jìn)行研究，忽視了我國(guó)地方政府的多樣化類型。按照地方政府獲得國(guó)家法律和中央政府授權(quán)種類的不同，可以分為一般地方政府、直轄市地方政府、經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府、特別行政區(qū)政府、民族區(qū)域自治地方政府。按照地方政府獲得授權(quán)的層級(jí)不同，可以分為省級(jí)地方政府、自治區(qū)直轄市地方政府、縣級(jí)地方政府、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))地方政府等四個(gè)地方政府層級(jí)。各地方政府面對(duì)的制度環(huán)境不同，角色及其行為選擇會(huì)出現(xiàn)巨大差異?！安煌瑢蛹?jí)政府的政治企業(yè)家面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)及其與地方利益關(guān)聯(lián)度的差異，決定了他們?cè)谙嘟闹贫拳h(huán)境下可以作出不同的行為選擇，由此形成政府行為模式的層級(jí)間差異?！?何星明，2007)因此，對(duì)于土地管理中地方政府角色的研究，應(yīng)當(dāng)依據(jù)其在土地管理中的不同層級(jí)，分別討論。

3、土地管理中地方政府角色研究與地方政府角色的一般情形有所不同。土地管理中地方政府的角色研究會(huì)面臨一種與一般情形完全不同的特殊問題。如果說1998年《土地管理法》之后，地方政府還享有部分審批權(quán)的話，那么在省以下的垂直管理體制下，市縣、鄉(xiāng)政府已沒有土地審批權(quán)。然而，沒有了土地審批權(quán)的省以下地方政府，仍然可以經(jīng)營(yíng)土地，通過土地來擴(kuò)大財(cái)政收入?？梢?，在土地管理中始終存在一個(gè)如何理順地方政府土地利用和土地管理關(guān)系的問題。現(xiàn)在的很多研究在這個(gè)問題上雖有所涉獵，但是還沒有形成一個(gè)比較成熟的理論作為分析研究的基礎(chǔ)。如果不能將這一關(guān)系處理好，那么對(duì)地方政府角色的研究只能是對(duì)現(xiàn)象的批判，沒有理論框架的支撐。

4、地方政府角色的研究涉及到經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、行政學(xué)等諸多學(xué)科。目前對(duì)土地管理中地方政府角色從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度研究的多，而從其他學(xué)科角度研究的比較少。如從經(jīng)濟(jì)人假設(shè)出發(fā)分析地方政府的行為，或者更多的是借鑒西方制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的博弈論模型對(duì)制度進(jìn)行分析；而從其他學(xué)科角度的研究雖然都注意到土地管理中地方政府利益的問題，但是在一個(gè)理論分析框架下展開的比較少。另外，目前學(xué)者們從各學(xué)科角度研究得出的結(jié)論相互之間關(guān)聯(lián)度不大。以目前對(duì)地方政府角色規(guī)范的研究來看，學(xué)者們的觀點(diǎn)主要涉及中央政府和地方政府的分權(quán)，地方政府內(nèi)部立法、行政和司法的分權(quán)，地方政府與農(nóng)民之間的分權(quán)，歸并在一起實(shí)際就是治理理論中的分權(quán)觀點(diǎn)。雖然分權(quán)在發(fā)達(dá)國(guó)家被證明是一個(gè)有效的土地管理政策，但是具體運(yùn)用到我國(guó)以及其他一些發(fā)展中國(guó)家，還存在許多限制性的因素，如管理體制、行政能力、政治民主、法制建設(shè)等。對(duì)我國(guó)土地管理中地方政府角色的研究，我們需要從多學(xué)科角度系統(tǒng)地展開。

(責(zé)任編輯葉娟麗)