我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的地方分割及其對(duì)策探討

高紅巖　吳湘玲

[摘要]我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由于實(shí)行“地方統(tǒng)籌、地方管理”的體制而使各地方的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間呈現(xiàn)出相互隔離的“地方分割”狀態(tài)，即：各地方之間的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一、地方居民之間的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)水平差距巨大、地方之間養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不公平。這種地方分割使基本養(yǎng)老基金難以在地方之間進(jìn)行調(diào)劑使用，削弱了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的保險(xiǎn)功能。要消除養(yǎng)老保險(xiǎn)的地方分割，必須建立新的全國(guó)統(tǒng)籌的、全民性的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

[關(guān)鍵詞]基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；地方分割；全國(guó)統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

[中圖分類(lèi)號(hào)]D01[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672-7320(2009)04-0515-05

一、我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的地方分割現(xiàn)狀

目前，我國(guó)各地方基本養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然都采取了“統(tǒng)賬結(jié)合”的模式，各地方之間社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度框架基本相同，但是，各地方之間具體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)存在著很大的差別。它們?cè)诨I資模式、管理模式、計(jì)發(fā)模式等方面大不相同，這導(dǎo)致了我國(guó)社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的“地方分割”(也被稱(chēng)為“塊塊分割”)。我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的“地方分割”是指我國(guó)各地方之間的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資、管理、計(jì)發(fā)模式不統(tǒng)一，地方居民之間的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)水平差距巨大，地方之間政府、個(gè)人、企業(yè)的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不公平，從而使我國(guó)各地方之間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)呈現(xiàn)相互隔離的狀態(tài)。

我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的“地方分割”，主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

首先，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的籌資模式、計(jì)發(fā)模式各地方不統(tǒng)一。根據(jù)1995年的國(guó)務(wù)院6號(hào)文件，中央政府同時(shí)出臺(tái)兩套改革方案，允許各地方在實(shí)施過(guò)程中根據(jù)本地方的具體情況進(jìn)行選擇，并授予地方對(duì)實(shí)施方案的修改權(quán)。1996年上半年，全國(guó)共有7個(gè)省、市選擇了第一套改革方案，5個(gè)省、市選擇了第二套改革方案，15個(gè)省、市、自治區(qū)及5個(gè)行業(yè)吸收了兩套改革方案的優(yōu)點(diǎn)，結(jié)合本地的情況，制定了第三套改革方案。各地共有33個(gè)方案13種辦法出臺(tái)并付諸實(shí)施，各地出臺(tái)方案的操作辦法五花八門(mén)、各行其是。例如，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的計(jì)發(fā)模式各地方就不統(tǒng)一，各地方個(gè)人賬戶(hù)的比例很不一致，山西省采用小賬戶(hù)，湖北、寧夏、遼寧采用中賬戶(hù)，江西、河南、上海實(shí)行大賬戶(hù)。各地個(gè)人賬戶(hù)的計(jì)息也是各不相同：安徽、湖南、湖北等省實(shí)行人民銀行規(guī)定的同期或一年期城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款利率，以單利計(jì)息；吉林、寧夏等省、自治區(qū)按銀行一年期存款利率，以復(fù)利計(jì)息，當(dāng)年計(jì)入儲(chǔ)存額以按一年期零存整取利率計(jì)息；江西、云南、上海等省、市、自治區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)以“養(yǎng)老基金保值率”或“社會(huì)保險(xiǎn)利率”計(jì)息。

其次，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的計(jì)發(fā)模式各地方不統(tǒng)一。在養(yǎng)老金的計(jì)算發(fā)放方面，個(gè)人繳費(fèi)累計(jì)年限、基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)(占當(dāng)?shù)芈毠ど夏甓嚷毠ぴ缕骄べY的百分比)、個(gè)人繳費(fèi)累計(jì)年限不足的處理辦法等，各地方的規(guī)定都不一致。

再次，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理系統(tǒng)各地方不統(tǒng)一?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳體制各地方不統(tǒng)一，各省自主確定是由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征管還是由稅務(wù)機(jī)構(gòu)征管。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次各地方不統(tǒng)一，有縣(市)統(tǒng)籌、地區(qū)(地級(jí)市)統(tǒng)籌、省級(jí)統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌對(duì)象各地方大小不一，有的地方社會(huì)統(tǒng)籌包括不同所有制企業(yè)，有的地方除包括不同所有制企業(yè)外，將行政部門(mén)、事業(yè)單位也納入了養(yǎng)老保險(xiǎn)的范疇(例如海南省)，而有的地方僅限于國(guó)有企業(yè)職工。各地方多種養(yǎng)老保險(xiǎn)模式并存局面，雖然在我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)時(shí)期曾經(jīng)促進(jìn)了改革的迅速展開(kāi)，但是，它帶來(lái)了勞動(dòng)力市場(chǎng)的地方分割與地方保護(hù)主義。中央政府很快意識(shí)到這些問(wèn)題，并于1997年7月發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國(guó)發(fā)[1997]26號(hào)文件)予以糾正。該《決定》明確規(guī)定，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行統(tǒng)一的“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合”的籌資模式(即統(tǒng)一個(gè)人賬戶(hù)規(guī)模、記賬利率、繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例、養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法、過(guò)渡辦法以及并軌時(shí)間)，并要求各試點(diǎn)模式在限期內(nèi)向該模式過(guò)渡。該《決定》還要求基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌。1998年在全國(guó)范圍內(nèi)愈演愈烈的養(yǎng)老金拖欠問(wèn)題，迫使國(guó)務(wù)院決定至1998年年底在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，設(shè)計(jì)分兩步實(shí)施：第一步是在1998年年底建立省級(jí)調(diào)劑金，調(diào)劑金比例由各省自己確定，原則是確保養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放；第二步是用三年時(shí)間實(shí)現(xiàn)三個(gè)統(tǒng)一，即統(tǒng)一企業(yè)繳費(fèi)比例、統(tǒng)一管理和調(diào)劑使用基金、統(tǒng)一省內(nèi)社會(huì)保險(xiǎn)管理系統(tǒng)。該《決定》要求實(shí)行“廣覆蓋”，實(shí)施范圍逐步由國(guó)有企業(yè)職工擴(kuò)大到城鎮(zhèn)各類(lèi)企業(yè)職工和個(gè)體勞動(dòng)者。

但是，在現(xiàn)實(shí)中，各地方之間不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一的速度與程度，并沒(méi)有如以上文件要求的快速而徹底。到目前為止，1997年《決定》的頒布已經(jīng)過(guò)去12年了，1998年要求限期三年整合統(tǒng)一制度的時(shí)間也早已結(jié)束，但各地方多種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并存的局面，仍然沒(méi)有根本改變?！稕Q定》所要求的統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)劑使用資金的“四統(tǒng)一”，所要求的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行實(shí)行“七個(gè)統(tǒng)一”，即統(tǒng)一個(gè)人賬戶(hù)規(guī)模、記賬利率、繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例、養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法、過(guò)渡辦法以及并軌時(shí)間，還沒(méi)有在全國(guó)實(shí)現(xiàn)。真正實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的地方也不多。雖然《決定》當(dāng)時(shí)就明確要求“具體辦法，由勞動(dòng)部會(huì)同有關(guān)部門(mén)制訂并指導(dǎo)實(shí)施”，但勞動(dòng)與社會(huì)保障部至今并沒(méi)有制定出任何實(shí)施細(xì)則。結(jié)果，各地紛紛以地方立法(如深圳市)或政府令(如南京市>的形式制定出實(shí)施細(xì)則，而本應(yīng)由國(guó)家統(tǒng)一認(rèn)定的如“視同繳費(fèi)”等問(wèn)題，也都由各地按對(duì)自己有利的解釋來(lái)執(zhí)行了。很顯然，1997年《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》并沒(méi)有達(dá)到預(yù)定的政策目標(biāo)。

造成1997年《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》沒(méi)有達(dá)到預(yù)定政策目標(biāo)的原因，一是制度本身的統(tǒng)籌層次低的缺陷，形成了制度執(zhí)行中的慣性(制度經(jīng)濟(jì)學(xué)稱(chēng)之為“制度的路徑依賴(lài)”)，使得原制度的既得利益區(qū)域(部分養(yǎng)老負(fù)擔(dān)輕的新型工業(yè)區(qū)域)政府為了保護(hù)這種既得利益，成了省級(jí)統(tǒng)籌的障礙。二是我國(guó)省際之間經(jīng)濟(jì)差距、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)差距特別大，造成了省內(nèi)各區(qū)域之間供款能力、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的巨大差距。

二、我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地方分割的危害

目前，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不統(tǒng)一，導(dǎo)致各地個(gè)人賬戶(hù)繳費(fèi)不一致，企業(yè)負(fù)擔(dān)不均勻，管理高度分散化，而各地養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面、繳費(fèi)率、待遇計(jì)發(fā)、受理制度、統(tǒng)籌基金的安排不一致，致使各地方社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度獨(dú)立運(yùn)行、互不銜接，為各地方之間的制度銜接整合設(shè)置了諸多障礙，使勞動(dòng)者跨區(qū)域變換工作單位時(shí)，難于接轉(zhuǎn)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)關(guān)系，使個(gè)人賬戶(hù)的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移成為一個(gè)操作上的難點(diǎn)，既不利于勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，阻礙了全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成，也增加了管理成本支出，影響了改革進(jìn)程的深化，造成各區(qū)域之間養(yǎng)老金待遇水平的相互攀比，致使企業(yè)不堪重負(fù)，削弱了中央政府對(duì)各區(qū)域基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的宏觀調(diào)控能力。另外，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不統(tǒng)一還造成社會(huì)保險(xiǎn)立法難度增加，因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)立法的前提條件是制度的統(tǒng)一和政策的統(tǒng)一。

具體來(lái)說(shuō)；我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地方分割的危害主要表現(xiàn)為以下方面：

1、全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)難以形成，給區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響。建立全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的要求，統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)能消除區(qū)域間的勞動(dòng)力流動(dòng)壁壘，有利于降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本，也有利于人力資源在更大的地域空間內(nèi)有效配置?，F(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)表明，各地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一、保障水平不一致、勞動(dòng)力成本差距過(guò)大，容易造成地區(qū)對(duì)勞動(dòng)力的壟斷，難以形成全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。社會(huì)保障作為收入再分配的工具之一，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的健康發(fā)展不僅能保障社會(huì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，而且能推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)資源的合理配置。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的提高。全國(guó)統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，能打破勞動(dòng)力市場(chǎng)的地方分割，有利于勞動(dòng)力的跨地區(qū)流動(dòng)。而且，勞動(dòng)力要素流動(dòng)可以使報(bào)酬平均化，從而發(fā)揮市場(chǎng)力量對(duì)收入分配差距的收斂作用，最終縮小地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。與此相反，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系在全國(guó)范圍內(nèi)被割裂開(kāi)來(lái)，必定造成勞動(dòng)力市場(chǎng)的地方分割，阻礙基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化管理進(jìn)程，最終必然給區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)程度不同的負(fù)面影響，不利于社會(huì)公平和效率的實(shí)現(xiàn)。

2、各地區(qū)社會(huì)、政治整合度差，引起社會(huì)的不安定因素出現(xiàn)。全國(guó)統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是政治和社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。我國(guó)各地區(qū)由于財(cái)力差距過(guò)大，在提供基本養(yǎng)老保險(xiǎn)能力上也存在差距，這影響了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的整體運(yùn)行效率，因?yàn)楸M管目前實(shí)行相對(duì)獨(dú)立的分級(jí)管理體制，但地方政府的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支出一旦出現(xiàn)危機(jī)，上級(jí)政府不可能甩手不管。事實(shí)上，任何地方政府基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支出如果出現(xiàn)危機(jī)，都不可能僅僅是“自己的事情”，而是必然要影響到上下級(jí)政府之間的關(guān)系，影響到更大范圍、甚至是全國(guó)的政治社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，我國(guó)東、中部地區(qū)民族構(gòu)成比較簡(jiǎn)單，而西部地區(qū)是少數(shù)民族聚居之地，其中有20多個(gè)少數(shù)民族與境外同一民族跨國(guó)界而居，這些地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展明顯滯后于東、中部地區(qū)，如果這些地區(qū)基本養(yǎng)老問(wèn)題長(zhǎng)期得不到妥善解決，就可能會(huì)引發(fā)國(guó)家邊防不穩(wěn)、民族矛盾凸現(xiàn)等一系列問(wèn)題。

3、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)行政管理成本難以降低，造成資源浪費(fèi)。我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理存在政出多門(mén)、各地方各自為政的現(xiàn)象，這將從根本上弱化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的整體效用，造成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。同時(shí)，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低、管理機(jī)構(gòu)眾多、工作人員膨脹，導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，如官僚主義嚴(yán)重、管理混亂、服務(wù)質(zhì)量差、工作效率低、管理成本居高不下等。

4、容易滋生地方保護(hù)主義行為，從而導(dǎo)致地方政府之間的沖突。目前我國(guó)每年養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的缺口有300多億元，由于各個(gè)地方的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是地方統(tǒng)籌、自負(fù)盈虧，各地方都希望交錢(qián)的人多一點(diǎn)，領(lǐng)錢(qián)的人少一點(diǎn)。部分地方政府希望繳費(fèi)者在本地區(qū)繳費(fèi)，在異地退休，以便減少養(yǎng)老金支出，將養(yǎng)老負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給其他區(qū)域。地方之間的利益摩擦因之激化，部分地方政府為了追求和保護(hù)自身利益，往往以行政區(qū)為依托，構(gòu)筑各種壁壘，利用能制定地方政策的權(quán)力，出臺(tái)損害其他區(qū)域的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。

以《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)員工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》為例，該條例第三十七條規(guī)定，達(dá)到國(guó)家規(guī)定退休年齡但不滿(mǎn)本條例規(guī)定的繳費(fèi)年限15年的非本市戶(hù)籍的員工，以及退休前調(diào)出或辭工離開(kāi)本市的員工，個(gè)人賬戶(hù)積累額或轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，或退還本人。2002年7月24日，《(深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)員工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例>若干實(shí)施規(guī)定》明確規(guī)定，非深圳戶(hù)籍員工未在深圳繳費(fèi)的工作時(shí)間不視為繳費(fèi)年限。《<深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)員工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例)若干實(shí)施規(guī)定》第十三條更是將養(yǎng)老金領(lǐng)取的門(mén)檻設(shè)置為：“非本市戶(hù)籍員工在本市退休按月享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的，應(yīng)在達(dá)到國(guó)家規(guī)定退休年齡的前5年，在本市連續(xù)繳費(fèi)?！狈駝t，只將個(gè)人賬戶(hù)積累額而不是包括統(tǒng)籌基金的全部資金，轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或退還本人。這實(shí)際上是讓幾百萬(wàn)沒(méi)有深圳戶(hù)口、但在深圳工作和繳納社保費(fèi)的人，在深圳領(lǐng)不到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)情況是：對(duì)于沒(méi)有深圳戶(hù)口的員工，在退休前5年還能在深圳找到工作并連續(xù)繳費(fèi)的人，其數(shù)量極為稀少。同時(shí)，這些規(guī)則對(duì)于從外地調(diào)入的員工是很不公平的。因?yàn)槔U納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，占繳費(fèi)員工工資的13％，而退回的只是工資的11％，其余的部分被計(jì)人了深圳的社會(huì)統(tǒng)籌基金而無(wú)法退回，它們被深圳市社會(huì)保障局截留。深圳市社會(huì)保障局所截留的這些統(tǒng)籌資金，據(jù)計(jì)算，2002年一年就有近20億元。

我國(guó)各地方基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不統(tǒng)一，各地方政府為保護(hù)本地區(qū)利益而出臺(tái)損害其他地區(qū)利益的養(yǎng)老金保險(xiǎn)政策的地方保護(hù)主義行為，必然導(dǎo)致地方政府之間的沖突，從而造成區(qū)域矛盾加劇。

三、弱化我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地方分割的對(duì)策

我國(guó)的區(qū)域發(fā)展政策在經(jīng)歷了改革開(kāi)放以前的“均衡發(fā)展”導(dǎo)向和改革開(kāi)放以后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)的“非均衡發(fā)展”導(dǎo)向之后，目前進(jìn)入了以“協(xié)調(diào)發(fā)展”為基本導(dǎo)向的時(shí)期。我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要，已經(jīng)把“堅(jiān)持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距”作為必須認(rèn)真貫徹的一項(xiàng)重要方針。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)完整地提出了科學(xué)發(fā)展觀，“五個(gè)統(tǒng)籌”之一就是“統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”。

目前我國(guó)社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地方分割的現(xiàn)實(shí)，迫切要求探討適合我國(guó)國(guó)情的、能推進(jìn)各地方社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展的模式?！叭珖?guó)統(tǒng)籌的、全民性的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”是一種能消除我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)地方分割的模式。該模式采取全國(guó)統(tǒng)籌的隨收即付制，是一種廣覆蓋、低水平、可持續(xù)、強(qiáng)制性的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，該制度框架安排如下：

1、目標(biāo)覆蓋對(duì)象。中國(guó)全體老年人，不論他們居住在城市還是農(nóng)村，不論他們是就業(yè)于正規(guī)部門(mén)還是非正規(guī)部門(mén)，他們的養(yǎng)老需求日益趨同，理應(yīng)同等享受基本養(yǎng)老保障權(quán)益。

2、中央政府與地方政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)中擔(dān)負(fù)的責(zé)任。中央政府應(yīng)為這一養(yǎng)老保險(xiǎn)支柱建立制度框架，制定管理調(diào)控政策，通過(guò)國(guó)稅的方式來(lái)解決資金供給問(wèn)題，并提供最后財(cái)政擔(dān)保。中央政府的人力資源與社會(huì)保障部門(mén)對(duì)各級(jí)地方政府的人力資源與社會(huì)保障部門(mén)實(shí)行縱向垂直管理，兩者是決策、監(jiān)督與執(zhí)行的關(guān)系。中央政府的人力資源與社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)政策制定與對(duì)地方政府相應(yīng)部門(mén)的監(jiān)督，各級(jí)地方政府的人力資源與社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體運(yùn)行。

3、資金來(lái)源。資金主要來(lái)自當(dāng)期的國(guó)稅收入、中央政府的財(cái)政補(bǔ)貼收入。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，國(guó)稅主要指?jìng)€(gè)人所得稅和遺產(chǎn)稅。在現(xiàn)階段。由于個(gè)人所得稅，遺產(chǎn)稅有限，可以仍然征收企業(yè)所繳的社會(huì)保險(xiǎn)稅。養(yǎng)老保險(xiǎn)稅率可與失業(yè)、醫(yī)療、工傷等項(xiàng)合并為總稅率，總稅率水平應(yīng)該低于國(guó)際勞工局建議的25％水平。

4、財(cái)務(wù)機(jī)制。采取隨收即付模式，實(shí)現(xiàn)年度平衡，養(yǎng)老責(zé)任在群體之間實(shí)現(xiàn)代際轉(zhuǎn)移，讓下一代人承擔(dān)上一代人的養(yǎng)老責(zé)任。在資金管理方面，實(shí)行收支兩條線(xiàn)管理，社會(huì)保障稅形成中央政府財(cái)政收入之后，由中央財(cái)政直接進(jìn)行專(zhuān)戶(hù)管理，而不是由地方財(cái)政分散管理。在完善資金管理體制的同時(shí)，應(yīng)考慮以此為基礎(chǔ)，建立獨(dú)立的社會(huì)保障預(yù)算制度。

5、管理體制。應(yīng)該是全國(guó)統(tǒng)籌、中央政府統(tǒng)一管理，其具體運(yùn)作機(jī)構(gòu)主要包括征收機(jī)關(guān)、管理機(jī)關(guān)

和監(jiān)督機(jī)關(guān)。征收機(jī)關(guān)為國(guó)稅部門(mén)，征稅的基本依據(jù)來(lái)自地方政府的基本養(yǎng)老金信息系統(tǒng)。地方政府要根據(jù)參保登記情況，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的征繳記錄進(jìn)行必要的復(fù)核。社會(huì)保障稅形成中央政府財(cái)政收入之后，由中央財(cái)政直接進(jìn)行專(zhuān)戶(hù)管理，財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部共同負(fù)責(zé)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的測(cè)算與使用，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付撥給各級(jí)地方政府的社會(huì)保障部門(mén)，根據(jù)各級(jí)政府基本養(yǎng)老保險(xiǎn)預(yù)算，按需分配。社會(huì)基本養(yǎng)老金的具體發(fā)放工作可以委托金融、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或者郵政部門(mén)來(lái)完成，它們負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收、發(fā)放過(guò)程中的資金安全和及時(shí)劃撥。由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、政府審計(jì)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)具體對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金進(jìn)行監(jiān)督使用，它們?cè)诟髯月氊?zé)范圍內(nèi)，依法對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理進(jìn)行監(jiān)督。

6、各地方養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間的關(guān)系。各地方必須建立統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，真正做到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金使用的“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)劑”。

7、給付水平。采取待遇確定型模式支付基本養(yǎng)老金，其給付水平可設(shè)定為退出工作崗位的老年人維持日常最低生活所需的現(xiàn)金，它與最低生活保障線(xiàn)接近，相當(dāng)于各區(qū)域的最低生活保障線(xiàn)。全國(guó)所有老人基本養(yǎng)老金的差別只有區(qū)域物價(jià)差別。具體可按照如下方法確定各區(qū)域基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支付標(biāo)準(zhǔn)：可以先確定基本生活資料實(shí)物項(xiàng)目，然后計(jì)算平均消耗量，在此基礎(chǔ)上再乘以各地的物價(jià)水平，即可計(jì)算出各地的基本生活費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。

8、新制度與其他養(yǎng)老支柱的關(guān)系。全國(guó)統(tǒng)籌、隨收即付的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度支柱與自愿性的其他養(yǎng)老支柱相結(jié)合，共同構(gòu)成我國(guó)多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。基本養(yǎng)老金制度支柱應(yīng)當(dāng)由中央政府承擔(dān)起主要責(zé)任；在自愿性的其他養(yǎng)老支柱中，政府不承擔(dān)直接的責(zé)任，尤其是不承擔(dān)直接的財(cái)政責(zé)任，但政府可以通過(guò)政策引導(dǎo)鼓勵(lì)它們發(fā)展。

9、實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的步驟。我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次很低，離高度社會(huì)化的全國(guó)統(tǒng)籌還有很大差距。目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌尚未實(shí)現(xiàn)，因此，即使資金有結(jié)余的省份內(nèi)部也不能調(diào)劑。各級(jí)政府尤其是資金有結(jié)余的地方政府應(yīng)提高認(rèn)識(shí)，負(fù)起責(zé)任，首先推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，再逐漸實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌。

10、區(qū)域之間的稅率與相對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平相同。在新制度下，我國(guó)各區(qū)域需要征收同一水平的養(yǎng)老保險(xiǎn)稅率，各區(qū)域享受同一水平的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，各區(qū)域基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的比率相等。各區(qū)域之間采取相同的相對(duì)比率而非相同的絕對(duì)值，是為了避免地區(qū)間資金、人才的逆向流動(dòng)，從而避免區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)差距、福利差距拉大。

當(dāng)然，“全國(guó)統(tǒng)籌的、全民性的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”的實(shí)踐操作還存在很多的條件限制，而這些都有待于今后進(jìn)一步加以研究。

[參考文獻(xiàn)]

[1]林毓銘：《中國(guó)社會(huì)保障制度可持續(xù)發(fā)展的分析與評(píng)估》，武漢大學(xué)2004年博士學(xué)位論文。

[2]葛延風(fēng)等：《中國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革研究》，北京：外文出版社2003年版。

(責(zé)任編輯葉娟麗)