當(dāng)代中國地方政府間關(guān)系：研究與反思

[摘要]當(dāng)前，國內(nèi)有關(guān)地方政府間關(guān)系的探討主要有兩種研究視角，即地方政府間關(guān)系協(xié)調(diào)和地方政府間競爭的視角。在此基礎(chǔ)上，研究者也提出了兩種改革路徑，即促進(jìn)地方政府間合作和規(guī)范地方政府間競爭。盡管這些研究文獻(xiàn)在理論論證上是自洽的，但卻模糊了當(dāng)代中國地方政府間關(guān)系背后的邏輯。而且，因?yàn)槠溆懻搩H僅停留于地方政府間關(guān)系的治理制度層面，也無法真正理順當(dāng)代中國地方政府間關(guān)系。因此，要理順當(dāng)代中國地方政府間關(guān)系，必須立足于變革制度環(huán)境、健全治理機(jī)制和規(guī)范行為主體三個(gè)層面的綜合發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]當(dāng)代中國地方政府間關(guān)系；協(xié)調(diào)地方政府間關(guān)系；規(guī)范地方政府間競爭

[中圖分類號(hào)]D01[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672-7320(2009)04-0508-07

20世紀(jì)90年代以來，隨著地方政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府間關(guān)系日益成為當(dāng)代中國公共管理研究中的一個(gè)熱點(diǎn)問題。綜觀相關(guān)討論，盡管研究者在理論論證上是自洽的，但是，卻因急于開藥方，模糊了當(dāng)代中國地方政府間關(guān)系背后的邏輯。正是由于這一缺陷，所提的政策思路很難有效應(yīng)對實(shí)踐性問題，因此形成了研究文獻(xiàn)數(shù)量的急劇增長與其應(yīng)用績效不彰之間的強(qiáng)烈反差。本文采用文獻(xiàn)研究方法，試圖在梳理有關(guān)研究文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，從研究視角與改革路徑兩個(gè)層面，剖析當(dāng)代中國地方政府間關(guān)系背后的邏輯，進(jìn)而給出一個(gè)合理評價(jià)。

一、研究的視角

綜合國內(nèi)已有的相關(guān)研究，主要有以下兩種研究視角：

(一)地方政府間關(guān)系協(xié)調(diào)的視角

從當(dāng)今世界范圍內(nèi)來看，隨著市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，既有的行政區(qū)劃疆界日益受到?jīng)_擊。但是，行政區(qū)劃的法定邊界和從政治統(tǒng)治角度考慮按特定地區(qū)設(shè)置的地方政府的管理行為卻在一定程度上抑制甚至損害著這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然沖動(dòng)。因此，對地方政府間關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，調(diào)適政府管理行為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，應(yīng)該成為公共行政學(xué)研究的一個(gè)新領(lǐng)域。

之所以要對地方政府間關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，主要是基于：

1、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化作為一種地域過程，最終目的是形成一個(gè)同一的區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織，即區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體。在這個(gè)共同體內(nèi)，通過制定共同的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策以及與此相關(guān)的其他各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，以勞動(dòng)地域分工為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌規(guī)劃，最終建立一種垂直型分工與水平型分工相結(jié)合的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體系，促進(jìn)共同體成員的共同繁榮。盡管區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是一種在市場規(guī)律作用下，以市場導(dǎo)向?yàn)橹?。受利益機(jī)制支配的、能給區(qū)域內(nèi)各成員帶來超額利潤的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合行為，但在當(dāng)代中國地方政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展背景下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，卻有賴于區(qū)域內(nèi)各行政單元間的良性競爭與緊密協(xié)作。因此，區(qū)域內(nèi)相關(guān)地方政府間的相互關(guān)系是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要保證。如在一體化進(jìn)程中，存在市場機(jī)制與行政壁壘的矛盾、區(qū)域共榮與地方利益的矛盾、高速增長和環(huán)境質(zhì)量的矛盾，這三大矛盾已經(jīng)成為一體化進(jìn)程必須面對的問題?！盁o論從西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)來審視，還是從國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀來判斷，長三角地方政府間關(guān)系能否理順和重塑，至少在目前以至今后相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)都是制約一體化進(jìn)程的決定性瓶頸因素?！被蛘哒f，“依靠政府間的合作積極推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，是在現(xiàn)行體制下實(shí)現(xiàn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的理性選擇”。

2、區(qū)域性公共事務(wù)的有效治理。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量區(qū)域性公共事務(wù)隨之產(chǎn)生。而傳統(tǒng)的以單一地方政府為主體的單邊行政受制于財(cái)政、人才、技術(shù)等因素的制約，在面對日趨增多的區(qū)域性公共事務(wù)時(shí)，往往束手無策。加之中央政府與地方政府之間存在嚴(yán)重信息不對稱，中央政府獲得信息的成本巨大，于是區(qū)域性公共事務(wù)治理仍主要依賴于地方政府。但是，地方政府往往囿于局部利益，對區(qū)域性公共事務(wù)采取“不作為”態(tài)度。更何況各地方政府都寄希望于“搭便車”，即都不想付出治理成本，卻坐享治理績效，結(jié)果必然是區(qū)域公共性事務(wù)治理失靈。更有甚者，一些地方政府還借機(jī)維護(hù)地方利益，不惜損害區(qū)域整體利益，這不僅使區(qū)域性公共事務(wù)難以有效治理，而且會(huì)侵害區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化內(nèi)在的互利互惠原則，造成區(qū)域公共問題持續(xù)滋生的惡性循環(huán)。因此，需要加強(qiáng)地方政府間的協(xié)作，減少矛盾與沖突，創(chuàng)造和諧的發(fā)展環(huán)境。

3、破解行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展迷局。所謂行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，是指由于行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是中國在從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)由縱向運(yùn)行系統(tǒng)向橫向運(yùn)行系統(tǒng)轉(zhuǎn)變時(shí)期出現(xiàn)的具有過渡性質(zhì)的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)類型。從理論上分析，在一國之內(nèi)不同行政區(qū)域之間不應(yīng)該存在著關(guān)稅壁壘。但是，從當(dāng)前中國的發(fā)展實(shí)踐來看，由于特定的歷史與體制背景，行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)功能非常突出。在市場化進(jìn)程中，作為有限理性經(jīng)濟(jì)人的地方政府在強(qiáng)烈的追求自身利益和轄區(qū)利益最大化的動(dòng)機(jī)驅(qū)使下，作為地方政府行政管轄范圍的行政區(qū)劃界限，也就如同一堵“看不見的墻”，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化所需要的資源要素按照市場法則進(jìn)行跨區(qū)域的自由流動(dòng)被行政性力量所阻隔，從而出現(xiàn)一種與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程完全相悖的運(yùn)行態(tài)勢，即所謂“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展引發(fā)了一系列問題：(1)地方政府企業(yè)化；(2)企業(yè)競爭尋租化；(3)要素市場分割化；(4)經(jīng)濟(jì)形態(tài)同構(gòu)化；(5)資源配置等級化；(6)鄰域效應(yīng)內(nèi)部化。由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃的沖突在表面上表現(xiàn)為行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的不一致，因此通過行政區(qū)劃調(diào)整，使行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)相一致就成為一個(gè)順理成章的改革思路。但是，行政區(qū)劃調(diào)整并非破解“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”迷局的靈丹妙藥，因?yàn)椤皡^(qū)域的疆界是永恒存在的，即使行政區(qū)劃也無法避免帶來新的‘行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。此外，行政區(qū)劃頻繁調(diào)整不僅造成大量社會(huì)財(cái)富浪費(fèi)，成本很高，會(huì)降低行政效率，還會(huì)對社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展產(chǎn)生許多不良影響。而且，“重新調(diào)整行政區(qū)劃是一項(xiàng)復(fù)雜工程，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面，有可能會(huì)引起某些局部的不穩(wěn)定因素”。因此，與其承擔(dān)因行政區(qū)劃調(diào)整產(chǎn)生的高額成本，不如強(qiáng)調(diào)地方政府之間的合作與協(xié)調(diào)。

(二)地方政府間競爭的視角

以地方政府為主導(dǎo)的、追求地區(qū)利益最大化的轄區(qū)競爭之所以不再是單純的“兄弟”競爭關(guān)系，而是兩個(gè)經(jīng)濟(jì)主體之間的競爭關(guān)系，主要原因在于：

首先。轉(zhuǎn)型中的中國在經(jīng)濟(jì)上不斷放權(quán)的同時(shí)仍然存在著明顯的政治集權(quán)，因此，各地方政府不僅在經(jīng)濟(jì)上為GDP和稅收進(jìn)行競爭，而且也在“官場”上為晉升而競爭。在這種事實(shí)上的官僚制邏輯下，地方政府間競爭的動(dòng)力與壓力主要來自于中央和上級政府，從而使得地方政府間競爭，尤其是同級地方政府間競爭，實(shí)際上就是一種如何完成上級任務(wù)的績效競賽。

其次，放權(quán)讓利的改革戰(zhàn)略在給地方政府帶來壓力的同時(shí)也激勵(lì)地方政府堅(jiān)持以“經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心”而實(shí)現(xiàn)更大的收益。放權(quán)讓利的改革戰(zhàn)略使地方政府在獲得地方經(jīng)濟(jì)決策、組織培育、財(cái)政收支、剩余占有與分配、要素報(bào)酬、資源配置及相關(guān)的制度變遷與制度安排方面的獨(dú)立支配權(quán)的同時(shí)，也承擔(dān)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)、企業(yè)發(fā)展等諸多社會(huì)責(zé)任。地方政府為了完成所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)責(zé)任，必須不

斷推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在有限資源約束下，這勢必加劇地方政府間競爭。

最后，“以腳投票”作為居民對于地方政府偏好的表達(dá)機(jī)制，將推動(dòng)地方政府繼續(xù)為提供良好的公共服務(wù)和服務(wù)設(shè)施、完善的法律法規(guī)體系和司法程序、較低的商業(yè)運(yùn)行成本和公平的市場交易秩序而競爭，以確保該地區(qū)具有較強(qiáng)的競爭力。為了使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)得到發(fā)展，地方政府除了繼續(xù)充當(dāng)提供公共產(chǎn)品的行政組織，并提高供應(yīng)公共產(chǎn)品效率的同時(shí)，也會(huì)在改善投資環(huán)境方面做出更大的努力，以便取得更大的競爭優(yōu)勢。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的迅速發(fā)展，利益驅(qū)使各個(gè)地方的競爭日益激烈起來。在有效地推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，地方政府競爭“有利于助長政府結(jié)構(gòu)的政治行政和司法性企業(yè)家精神，從而創(chuàng)造性地，預(yù)先主動(dòng)地加速生產(chǎn)力的增長，增強(qiáng)著競爭力”。

在向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，我國地方政府間競爭的基本內(nèi)容主要有：(1)完善包括稅收競爭、補(bǔ)貼競爭以及規(guī)制競爭在內(nèi)的制度供給；(2)進(jìn)行人才、技術(shù)、知識(shí)產(chǎn)主義、專利的爭奪和技術(shù)創(chuàng)新的平臺(tái)準(zhǔn)備；(3)提高基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、發(fā)展環(huán)境等公共物品供給水平；(4)支持和鼓勵(lì)轄區(qū)企業(yè)率先發(fā)展；(5)向中央爭取比其他地區(qū)更優(yōu)惠的待遇和政策；(6)提高本地政府的行政效率。地方政府競爭研究的核心內(nèi)容應(yīng)該是其效應(yīng)問題。目前，學(xué)術(shù)界主要從地方政府競爭與公共品供給、地方政府競爭與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方政府競爭與地方保護(hù)、地方政府競爭與政府規(guī)模以及地方政府競爭與公共部門效率等層面進(jìn)行剖析。一般而言，地方政府間競爭是一柄“雙刃劍”。因此，學(xué)術(shù)界在分析地方政府競爭的效果時(shí)有明顯相反的兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)和政府競爭可以有效約束政府和促進(jìn)市場形成，中國的轉(zhuǎn)型過程是從一個(gè)具有自身特征的、財(cái)政聯(lián)邦主義推動(dòng)的市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程。政府競爭主要是制度競爭，地方政府通過運(yùn)用制度試驗(yàn)、制度創(chuàng)新、差別化制度實(shí)施等制度競爭獲得自己的競爭優(yōu)勢。如實(shí)踐中的減少國有企業(yè)補(bǔ)貼、硬化預(yù)算約束、主動(dòng)進(jìn)行國企改制、促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，都是各地基于更好地促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展而設(shè)計(jì)的競爭策略。相反的觀點(diǎn)則認(rèn)為，基于利益導(dǎo)向的政府競爭導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，結(jié)構(gòu)趨同，地方保護(hù)和市場分割以及某些領(lǐng)域的惡性競爭和過度競爭，其結(jié)果只能是零和博弈?！爸袊胤秸偁帯闭n題組則認(rèn)為，其積極的作用在于推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)體制變革，促進(jìn)了對外開放，改善了基礎(chǔ)設(shè)施；而其消極作用則在于地方保護(hù)主義阻礙了統(tǒng)一市場體系的形成和市場機(jī)制資源配置基礎(chǔ)作用的有效發(fā)揮，重復(fù)建設(shè)、過度競爭的壓力導(dǎo)致地方政府只注意經(jīng)濟(jì)效益，從而忽視社會(huì)效益而使環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，某些領(lǐng)域的無序、惡性競爭導(dǎo)致代價(jià)畸高的競爭后果出現(xiàn)，而相關(guān)競爭各方并沒有得到應(yīng)有的好處。

二、改革的路徑

(一)促進(jìn)地方政府間合作

1、促進(jìn)區(qū)域政府合作。在當(dāng)代中國地方政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，促進(jìn)區(qū)域政府合作是在現(xiàn)行體制下實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化的理性選擇。但是在現(xiàn)階段，要建立區(qū)域政府合作機(jī)制并確保這一機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，必須建構(gòu)起良好的制度環(huán)境、合理的組織安排和完善的區(qū)域合作規(guī)則。

2、完善協(xié)調(diào)機(jī)制。要促進(jìn)地方政府間合作，必須建立健全地方政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制。這是國內(nèi)學(xué)界研究的重點(diǎn)。張明軍等從府際治理理論的視角出發(fā)，提出完善地方政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制包括：網(wǎng)絡(luò)式的問題解決方式、項(xiàng)目和管理功能上的府際間轉(zhuǎn)移、利益的協(xié)商與補(bǔ)償機(jī)制、重視社會(huì)力量的參與。楊小云等認(rèn)為省級政府間關(guān)系必須構(gòu)建長效機(jī)制。包括：激勵(lì)約束、協(xié)商溝通、利益協(xié)調(diào)、規(guī)劃仲裁、社會(huì)支持機(jī)制。汪偉全提出在地方政府間合作機(jī)制的建構(gòu)中，必須從政治層面、管理層面、法制層面全方位著手。在政治層面建立具有全局利益觀的、開放的、合作的地方政府；在管理層面建立協(xié)商談判、財(cái)政補(bǔ)貼與平衡、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)制度；在法制層面建立沖突協(xié)調(diào)機(jī)制。從而使地方政府間合作更為高效有序。還有研究者指出：地方政府間協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建的主要理論依據(jù)是“法約爾橋”理論和交易費(fèi)用理論，具體的政策則包括；實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新、創(chuàng)造良好的制度環(huán)境、設(shè)立橫向間獨(dú)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、建立多元化的治理機(jī)制。另外，有研究者提出，加強(qiáng)地方政府間協(xié)調(diào)與合作的機(jī)制建設(shè)必須在政治方面加強(qiáng)制度建設(shè)，包括加強(qiáng)溝通機(jī)制建設(shè)、組織建設(shè)、注重中央宏觀調(diào)控的制度建設(shè)、改進(jìn)地方官員的考核制度。李文星等則提出了在區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)中地方政府間合作的科學(xué)機(jī)制構(gòu)建，包括構(gòu)建科學(xué)的組織體系、公平的利益分配機(jī)制和完善的法律保障。針對長三角一體化，陳國權(quán)教授等認(rèn)為競合式“有為高治”導(dǎo)向的政府間新型關(guān)系是重塑長三角地方政府間關(guān)系的必然選擇，而這有賴于四種機(jī)制的建立，即平等互信的政治對話機(jī)制、互惠互利的利益調(diào)節(jié)機(jī)制、及時(shí)高效的問題磋商機(jī)制以及科學(xué)合理的權(quán)力調(diào)控機(jī)制。

3、復(fù)合行政?！皬?fù)合行政”這一新理念認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，如果不轉(zhuǎn)變政府職能，只能在解決舊有的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃沖突的基礎(chǔ)上，滋生出新一輪更加激烈的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃的沖突；只有加快政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場機(jī)制資源配置的基礎(chǔ)性作用，主要依賴不同行政區(qū)、不同層級政府之間的民主協(xié)商，擴(kuò)大非政府組織參與，形成多中心、自主治理的合作機(jī)制，才能推動(dòng)而不是阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。而在城市群發(fā)展的政府間關(guān)系協(xié)調(diào)中，也可以充分借鑒“復(fù)合行政”的理念。如有研究者指出要正確對待城市政府間的博弈關(guān)系，改善城市府際關(guān)系的出路在于建立伙伴型城市府際關(guān)系。為此，應(yīng)完善以下具體制度設(shè)計(jì)：充分發(fā)揮縱向的科層制組織的積極協(xié)調(diào)作用；加強(qiáng)城市之間正式協(xié)作組織建設(shè)；開發(fā)利用非官方非正式的協(xié)調(diào)機(jī)制資源，形成多層次的交流機(jī)制。

(二)規(guī)范地方政府間競爭

1、重塑地方政府競爭模式。眾所周知，改革開放30年來中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長的一個(gè)關(guān)鍵因素在于政治集權(quán)而經(jīng)濟(jì)分權(quán)下地方政府間的標(biāo)尺競爭。但同時(shí)，這一為增長而競爭的發(fā)展模式所造成的負(fù)面影響也正在逐步凸現(xiàn)。為此，周業(yè)安等提出了重塑地方政府間競爭模式的政策思路：首先要在地方實(shí)行以資源為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃，通過經(jīng)濟(jì)區(qū)的整合來推動(dòng)行政區(qū)的整合；其次，實(shí)施發(fā)達(dá)地區(qū)對不發(fā)達(dá)地區(qū)干部的大范圍培訓(xùn)制度，一方面可以讓發(fā)達(dá)地區(qū)承擔(dān)不發(fā)達(dá)地區(qū)的一部分轉(zhuǎn)移成本，另一方面則可以實(shí)現(xiàn)知識(shí)的流動(dòng)，以此帶動(dòng)資源的流動(dòng)；再次，實(shí)施干部異地任職制度，打破地方關(guān)系網(wǎng)；又次，改革政府間轉(zhuǎn)移支付制度和地方稅的征收制度，轉(zhuǎn)移支付著眼于公平，以地方稅轉(zhuǎn)向財(cái)產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅等為重點(diǎn)。劉亞平則在比較了地方政府間三種競爭模式后，提出了地方政府能否通過競爭中的學(xué)習(xí)而自行推動(dòng)競爭演進(jìn)到差異化競爭階段并最終走向互利合作的命題。汪偉全則提出重塑地方政府間競爭模式應(yīng)該使地方政府間競爭模式從產(chǎn)品、要素競爭轉(zhuǎn)向制度環(huán)境競爭，為此必須圍繞規(guī)制競爭秩序?yàn)橹行牡闹贫拳h(huán)境建設(shè)，推進(jìn)以“治理”為導(dǎo)向的行政制度改革，實(shí)施信息服務(wù)戰(zhàn)略，建立利益協(xié)調(diào)與合作。還有研究者認(rèn)為，重塑地方政府間競爭模式就是要使地方政府間競爭從單純的政績競爭轉(zhuǎn)向公共競爭，為此要求：(1)上級政府應(yīng)該盡快完善其考核制度，放棄靜

態(tài)的考核方式和注重?cái)?shù)字的傳統(tǒng)，盡快建立一個(gè)動(dòng)態(tài)的全過程考核制度，把指標(biāo)的數(shù)量和質(zhì)量統(tǒng)一起來。(2)培養(yǎng)地方政府轄區(qū)內(nèi)的民眾監(jiān)督體制，強(qiáng)化民眾對地方政府的監(jiān)督意識(shí)，疏通下情上達(dá)的渠道，形成自下而上的監(jiān)督機(jī)制。這兩種監(jiān)督機(jī)制互為補(bǔ)充，將更有利于地方政府行為的規(guī)范化。(3)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府作為政治分支機(jī)構(gòu)的職能應(yīng)該適當(dāng)弱化，上級政府應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，地方政府正處于由單純的政治分支機(jī)構(gòu)向作為地方居民和廠商利益代言人這一角色轉(zhuǎn)變的起步過程中，上級政府有必要依據(jù)競爭性市場的規(guī)律和原則，支持并引導(dǎo)地方政府間公共性質(zhì)的競爭。。

2、規(guī)范地方政府間競爭行為。中國地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長的事實(shí)證明，適度的地方政府競爭促進(jìn)了中國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和我國市場化進(jìn)程，但中國現(xiàn)階段的政治和經(jīng)濟(jì)體制安排使地方政府競爭存在異化的可能，嚴(yán)重的后果是導(dǎo)致“蜂窩狀經(jīng)濟(jì)”。解決地方政府競爭異化問題，關(guān)鍵不是否定地方政府競爭的積極作用，更不是要消除地方政府間的競爭，而是要解決地方政府產(chǎn)生異化的制度條件，引導(dǎo)地方政府行為在一個(gè)合理的、法制化的框架內(nèi)充分、積極地發(fā)揮作用。任勇提出：首先，加快政治體制改革，在強(qiáng)調(diào)中央政府權(quán)威的同時(shí)，積極推進(jìn)地方政府的職能轉(zhuǎn)變；其次，改革地方官員的考核和任免機(jī)制；再次，改革外在的制度約束，促進(jìn)各種要素合理、有序的流動(dòng)；最后，建立和完善地方政府與地方政府之間的協(xié)商制度，增強(qiáng)地方政府之間的信任關(guān)系，提高府際治理的社會(huì)資本水平。劉亞平則提出了系統(tǒng)的規(guī)范性思路：中央政府的著力點(diǎn)在于建立和維護(hù)全國統(tǒng)一的大市場、中央與地方權(quán)力劃分制度化、推行以公平為基礎(chǔ)的公共政策、確立地方政府間競爭中的爭端裁決機(jī)關(guān)；地方政府的著力點(diǎn)是轉(zhuǎn)變地方政府職能、加強(qiáng)地方公共財(cái)政建設(shè)、構(gòu)建優(yōu)勢和形成特色。季燕霞則認(rèn)為，加快轉(zhuǎn)變政府職能，完善行政管理規(guī)則，就需要順應(yīng)企業(yè)改革和市場機(jī)制發(fā)育的要求，進(jìn)一步弱化地方政府的經(jīng)濟(jì)主體意識(shí)和功能，簡化行政編制，減少縱向管理層次，讓市場機(jī)制的力量在更為寬闊的經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)配置資源。同時(shí)，強(qiáng)化中央政府對社會(huì)公共利益的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和法律管理，對于影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的企業(yè)污染等負(fù)外部性行為，需要有權(quán)威性的專業(yè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)去監(jiān)督管理。

三、評價(jià)與反思

毋庸置疑，合作與競爭是當(dāng)代中國地方政府間關(guān)系的兩種基本實(shí)踐狀態(tài)。然而，在實(shí)踐中，無論是趨向合作還是競爭，都存在著諸多問題。因此，必須通過協(xié)調(diào)來促進(jìn)地方政府間合作，通過規(guī)范來實(shí)現(xiàn)地方政府間良性競爭。從這個(gè)意義上而言，學(xué)術(shù)界已有的研究具有理論論證上的自洽性。

但是，在這些研究中，一個(gè)隱含的似乎無須證明的基本假設(shè)卻是無法回避的。那就是：地方政府是地區(qū)公共利益的代表者，所以地方政府間關(guān)系的理順意味著地區(qū)間公共利益的最大化。這顯然是一個(gè)在理論與實(shí)踐之間存在巨大落差的假設(shè)。近年來，經(jīng)濟(jì)學(xué)與社會(huì)學(xué)等相關(guān)學(xué)科的實(shí)證研究表明：在相關(guān)制度供給不足的特定制度環(huán)境中，轉(zhuǎn)型中的中國地方政府已經(jīng)逐漸從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸\利型政權(quán)經(jīng)營者”，地方政府的目標(biāo)相對于社會(huì)目標(biāo)來說更加短期化，在片面政績評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的激勵(lì)下，地方政府本身固有的有限理性和追求壟斷租金最大化的沖動(dòng)得到釋放。簡而言之，當(dāng)代中國的地方政府既不完全是中央政府的代理人，也不完全是地方民眾的代理人，還應(yīng)該是地方政府主要官員利益的代表者?；蛘哒f，地方政府所追求的利益最大化與地區(qū)公共利益最大化不是完全一致的。正是地方政府行為與地區(qū)公共利益之間的錯(cuò)位、對地方政府及其主要官員利益最大化的追求，才導(dǎo)致了實(shí)踐中地方政府間關(guān)系不協(xié)調(diào)以及地方政府間的惡性競爭。

由此，反思上述研究，不難發(fā)現(xiàn)我們所面臨的問題主要在于忽視了地方政府所追求的利益與地區(qū)公共利益乃至區(qū)域整體利益之間的巨大落差。

一方面，地方政府間關(guān)系不協(xié)調(diào)是因?yàn)榈胤秸绕涫堑胤秸饕賳T之間利益最大化追求之間的不協(xié)調(diào)。通過協(xié)調(diào)地方政府間關(guān)系而形成的地方政府間合作，說到底也只是一種缺乏治理的區(qū)域政府管理。區(qū)域合作的議題只是圍繞區(qū)域內(nèi)各地方政府的短期政績目標(biāo)而展開，在合作內(nèi)容上，熱衷于壓力型體制下對短期政績的追求，缺乏對區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈意義上的分工與合作體系的整體性構(gòu)建，更缺乏在城鎮(zhèn)體系、社會(huì)保障體系等基礎(chǔ)性社會(huì)領(lǐng)域的合作，缺乏從全局考慮整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展與和諧，從而削弱了區(qū)域合作的績效。而且在當(dāng)下的政府管理體制下，一方面區(qū)域合作的主要內(nèi)容不僅容易受到地方政府主要官員個(gè)人偏好的影響，而且還往往會(huì)因地方政府主要官員的職務(wù)變動(dòng)而缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，更容易使這種地方政府主導(dǎo)的區(qū)域合作偏離區(qū)域一體化的主要目標(biāo)。

另一方面，地方政府間競爭實(shí)際上是如何完成上級政府任務(wù)的績效競賽或政治錦標(biāo)賽。從宏觀層面而言，地方政府間競爭的動(dòng)力與壓力主要來自于上級政府。中央和上級政府通過掌控著各地方政府所渴求但又并非各方均能獲得的某些稀缺資源，如資金、項(xiàng)目，特別是地方官員的政治升遷與政治榮譽(yù)等，從而行使對競爭的裁決，對一個(gè)具體的地方政府而言，它首先要服從上級政府的領(lǐng)導(dǎo)，所以，地方政府間的競爭，實(shí)際上就是一種在壓力型體制下如何完成上級政府任務(wù)的績效競賽。從微觀層面而言，在實(shí)踐中，地方政府間競爭往往又會(huì)轉(zhuǎn)換為地方政府主要官員間的競爭。同一級別的地方政府主要官員，無論是省，市、縣還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，彼此都處于一種“官場晉升”的博弈中，合乎情理的邏輯機(jī)制必然會(huì)導(dǎo)致地方政府主要官員采取合乎情理的行為，也就是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)承認(rèn)，使自己在晉升博弈中勝出，就要向上級政府展示自己的政績水平，想方設(shè)法傳達(dá)出一種政績信號(hào)。這樣，地方政府間競爭就必然成為地方政府主要官員向上級政府傳達(dá)自己政績信號(hào)的重要載體。在信息不對稱的情況下，地方政府及其主要官員必然會(huì)選擇以弄虛作假等違法違紀(jì)的形式或者雖然合法合紀(jì)但是違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律的、忽略地方發(fā)展實(shí)情的投機(jī)，而非真抓實(shí)干、堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)績。而且，在政績錦標(biāo)賽的壓力下，地方政府之間展開攀比性的博弈不可避免，此時(shí)的競爭已經(jīng)變成了過度競爭。因此，無論是協(xié)調(diào)地方政府間關(guān)系還是規(guī)范地方政府間競爭，都只能在一定程度上化解地方政府間的利益矛盾，而無法完全實(shí)現(xiàn)地方政府利益追求與地區(qū)公共利益之間的共融并最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益最大化。

如果將地方政府間關(guān)系視為一種交易，關(guān)鍵就在于降低交易成本。那么，最終理順地方政府間關(guān)系應(yīng)該遵循20世紀(jì)90年代以來交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)擴(kuò)展性解釋，即應(yīng)該關(guān)注制度環(huán)境、治理制度與個(gè)人間的互動(dòng)關(guān)系。在這個(gè)意義上，上述的協(xié)調(diào)地方政府間關(guān)系和規(guī)范地方政府間競爭，都只是在一定程度上解決了地方政府間關(guān)系治理制度層面上的問題，而忽略了制度環(huán)境建設(shè)和規(guī)范交易中的行為主體問題。由此，就不難理解，為何在諸如長三角等區(qū)域，即使建立了相對完善的地方政府間協(xié)作機(jī)制之后卻仍然無法祛除諸多原有問題。因此，要真正理順當(dāng)代中國地方政府間關(guān)系，除了解決治理制度層面的問題外，還需要考慮的是如何建立憲政民主的制度環(huán)境和法治下規(guī)范管理的地方政府。

[參考文獻(xiàn)]

[1]陳瑞蓮、張緊跟：《試論區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府間關(guān)系協(xié)調(diào)》，載《中國行政管理》2002年第12期。

[2]石憶邵：《市場、企業(yè)與城鎮(zhèn)的協(xié)同發(fā)展》，上海：同濟(jì)大學(xué)出版社2003年版。

[3]上海財(cái)經(jīng)大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心：《2003年中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2004年版。

[4]陳國權(quán)、李院林：《論長江三角洲一體化進(jìn)程中的地方政府間關(guān)系》，載《江海學(xué)刊》2004年第5期。

[5]李慶華：《中國地方政府競爭：從產(chǎn)品、要素轉(zhuǎn)向制度環(huán)境》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2004年第7期。

[6]陳剩勇等：《長江三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化制度建設(shè)——基于政府磋商機(jī)制的研究》，載《現(xiàn)代管理科學(xué)》2007年第4期。

[7]陳瑞蓮：《論區(qū)域公共管理的緣起與發(fā)展》，載《政治學(xué)研究》2003年第4期。

[8]金太軍：《從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理——政府治理形態(tài)嬗變的博弈分析》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2007年第6期。

[9]劉君德：《中國行政區(qū)劃的理論與實(shí)踐》，上海：華東師范大學(xué)出版社1996年版。

[10]王健等：《“復(fù)合行政”——解決當(dāng)代中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃沖突的新思路》，載《中國行政管理》2004年第4期。

[11]陳敏等：《1990年代以來中國行政區(qū)經(jīng)濟(jì)研究的進(jìn)展》，載《學(xué)術(shù)研究》2005年第6期。

[12]孫學(xué)玉：《公共行政學(xué)論稿》，北京：人民出版社1999年版。

[13]周業(yè)安、趙曉男，《地方政府競爭模式研究——構(gòu)建地方政府間良性競爭秩序的理論和政策分析》，載《管理世界》2002年第12期。

[14][德]柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，韓朝華譯，北京：商務(wù)印書館2000年版。

[15]汪偉全：《中國地方政府競爭：從產(chǎn)品、要素轉(zhuǎn)向制度環(huán)境》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2004年第7期。

[16]龐明禮：《地方政府間競爭研究綜述》，載《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第3期。

[17]周業(yè)安、馮興元、趙堅(jiān)毅：《地方政府競爭與市場秩序的重構(gòu)》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2004年第1期。

[18]洪名勇、施國慶：《地區(qū)競爭與地方政府制度創(chuàng)新競爭》，載《學(xué)?！?005年第5期。

[19]蔡玉勝：《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地方政府競爭的異質(zhì)性》，載《學(xué)?！?006年第3期。

[20]“中國地方政府競爭”課題組：《中國地方政府競爭與公共物品融資》，載《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2002年第10期。

[21]張明軍、汪偉全：《論和諧的地方政府間關(guān)系的構(gòu)建：基于府際治理的新視角》，載《中國行政管理》2007年第11期。

[22]楊小云、張浩：《省級政府間關(guān)系規(guī)范化研究》，載《政治學(xué)研究》2005年第4期。

[23]汪偉全：《論我國地方政府間合作存在的問題及解決途徑》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2005年第3期。

[24]康麗麗：《對地方政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制的探析》，載《行政論壇》2007年第5期。

[25]楊小森：《加強(qiáng)地方政府間橫向合作與協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)》，載《黑龍江社會(huì)科學(xué)》2008年第1期。

[26]李文星、朱鳳霞：《論區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)中地方政府間合作的科學(xué)機(jī)制構(gòu)建》，載《經(jīng)濟(jì)體制改革》2007年第6期。

[27]張經(jīng)遠(yuǎn)：《論伙伴型城市府際關(guān)系的構(gòu)建》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2007年第1期。

[28]劉亞平：《當(dāng)代中國地方政府間競爭》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版。

[29]程臻宇：《中國同級地方政府間的政績競爭》，載《上海經(jīng)濟(jì)研究》2003年第12期。

[30]任勇：《地方政府競爭：中國府際關(guān)系中的新趨勢》，載《人文雜志》2005年第3期。

[31]季燕霞：《我國地方政府間競爭的博弈分析》，載《江漢論壇》2004年第11期。

[32]楊善華、蘇紅：《從代理型政權(quán)經(jīng)營者到謀利型政權(quán)經(jīng)營者》，載《社會(huì)學(xué)研究》2002年第1期。

[33]李軍杰、鐘君：《中國地方政府經(jīng)濟(jì)行為分析——基于公共選擇視角》，載《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2004年第4期。

[34][美]奧利弗·E.威廉姆森：《效率、權(quán)力、權(quán)威與經(jīng)濟(jì)組織》。載[美]約翰·克勞奈維根：《交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)及其超越》，朱舟、黃瑞虹譯，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2002年版。

(責(zé)任編輯葉娟麗)