“嵌入式自治”：國家－地方互嵌關(guān)系下的地方治理

何艷玲

[摘要]在政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生深刻變化的背景下，許多國家開始強(qiáng)調(diào)地方化行動(dòng)，并掀起一輪地方治理運(yùn)動(dòng)。于是，地方政府在治理過程中的決定性和優(yōu)勢得到重視，而國家環(huán)境對(duì)地方的影響卻開始被忽略?！扒度胛渥灾巍闭J(rèn)為，根據(jù)這一邏輯制定的地方自治路線，將導(dǎo)致不均衡發(fā)展和加劇地方不平等。在嵌入式自治中，國家與地方是一種“國家嵌入”與“地方反嵌”的互嵌關(guān)系。國家與地方，任何一方的力量過于強(qiáng)大，都不足以維持均衡的發(fā)展局面。嵌入式自治使中央－地方關(guān)系從官僚等級(jí)走向溝通合作，實(shí)現(xiàn)正和博弈。

[關(guān)鍵詞]嵌入工自治；地方治理；國家嵌入；地方反嵌

[中圖分類號(hào)]D01[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672-7320(2009)04-0495-07

在地方治理過程中，國家與地方到底應(yīng)該構(gòu)建一種怎樣的關(guān)系?早在1985年，Gottdiener就指出，深入了解一個(gè)民族國家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展環(huán)境對(duì)在次國家(Sub Nation)、地區(qū)、都市水平上解釋空間發(fā)展模式的變化至關(guān)重要。1995年，Evans通過研究一些發(fā)展導(dǎo)向型國家(如韓國)能成功發(fā)展信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)，而另外一些國家(如巴西、印度)卻無法做到的例子，提出了“嵌入式自治”(embeddedautonomy)理論。他認(rèn)為，只有當(dāng)國家和地方緊密嵌入地結(jié)合在一起，即實(shí)現(xiàn)了嵌入式自治的國家，才能稱作是發(fā)展導(dǎo)向型的國家。在這些國家中，國家與地方之間緊密聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)提供了國家與地方持續(xù)談判的制度化通道，從而減少政策執(zhí)行的阻力。

將嵌入式自治放到地方治理的文本中，即指這樣一種事實(shí)：地方必須在國家特定的發(fā)展環(huán)境中進(jìn)行自主治理，但其治理活動(dòng)同時(shí)會(huì)對(duì)國家環(huán)境具有滲透性與反作用力。嵌入式自治包括國家嵌入(nationembeddedness)和地方反嵌(local anti-embeddedness)兩個(gè)方面，前者關(guān)注國家環(huán)境如何影響著地方治理的效果；后者則關(guān)注地方化行動(dòng)對(duì)國家環(huán)境的反作用。國家與地方任何一方力量過于強(qiáng)大，都不足以維持嵌入式自治。嵌入式自治的提出對(duì)認(rèn)識(shí)國家在地方治理過程中的作用具有積極的意義。作為對(duì)國家一地方關(guān)系的務(wù)實(shí)理解，嵌入式自治雖然源自過去已有的發(fā)展思路，但卻是在全球化進(jìn)程加速、地方分權(quán)和公民社會(huì)興起的背景下為解決治理領(lǐng)域的新問題而進(jìn)行的有益探討。

一、國家嵌入：一個(gè)被忽略的問題

自從《威斯特伐利亞和約》(The Peace Treaty of Westphaha)誕生了以主權(quán)、領(lǐng)土和人口為組成要素的民族國家后，民族國家便一直處于人類政治生活的核心地位，并對(duì)內(nèi)擁有絕對(duì)的統(tǒng)治權(quán)。而自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，國內(nèi)和國際政治權(quán)威的重新定位使國家失去了早期的優(yōu)勢。地方治理的出現(xiàn)使這種以命令和控制為基礎(chǔ)的“統(tǒng)治”含義發(fā)生了更大變化：多元治理主體不斷強(qiáng)大起來，并尋求與國家對(duì)話，以此構(gòu)建強(qiáng)大的地方治理網(wǎng)絡(luò)。尤其在面對(duì)“時(shí)空無限”的全球化的時(shí)候，地方政府更為努力地尋求將權(quán)力留在地方以期在全球市場中獲取特權(quán)或確保有效結(jié)果。地方的這種努力掩蓋了在一國邊界范圍內(nèi)的“國家”作為控制核心的歷史韌性。但是，這一切并不意味著國家已經(jīng)“空心化”或在地方治理過程中可以被忽略。事實(shí)上，無論哪個(gè)時(shí)期的地方自治都是在國家的特定環(huán)境下進(jìn)行的。地方的控制權(quán)并不是如全球化一樣無限，地方在選擇自己未來的過程中必定會(huì)受到來自國家環(huán)境或制度的影響，這意味著地方要嵌入國家的環(huán)境中進(jìn)行自主發(fā)展，即國家嵌入(nation embeddedness)。離開國家環(huán)境來談地方治理是一種理想主義。

(一)一個(gè)經(jīng)驗(yàn)比較

延續(xù)前述Gottdiener、Evans關(guān)于嵌入式自治的研究思路，Jacobs在實(shí)證研究基礎(chǔ)上比較了30多年來美國底特律和日本名古屋地區(qū)的都市發(fā)展(metropolitan development)情況。他認(rèn)為，日本和美國的政治制度和行政系統(tǒng)被置于巨大差異的文化之中。雖然有學(xué)者認(rèn)為，近年來的許多劇烈變化(包括飛速工業(yè)化、全球化以及冷戰(zhàn)結(jié)束)似乎正促使兩個(gè)國家趨同，但在過去30年中由于國家嵌入程度與嵌入模式的不同，底特律和名古屋地區(qū)的都市發(fā)展模式受到了不同影響。底特律地區(qū)和名古屋地區(qū)的經(jīng)濟(jì)都由汽車制造業(yè)所帶動(dòng)，但是由于國家嵌入的不同，這種相似性沒有給他們帶來相同的發(fā)展結(jié)果。

Jacobs詳細(xì)地比較了美國與日本的國家嵌入情況。美國的情況是：分權(quán)式的美國聯(lián)邦政治體系，強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦、州和市獨(dú)立的權(quán)力；密歇根州的地方政府法律，以強(qiáng)大的地方自治名義鼓勵(lì)城市分裂；美國對(duì)發(fā)展奉行的反干涉的國家手段，使底特律自治地區(qū)的城市之間出現(xiàn)競爭激烈的、非合作性的關(guān)系。這種環(huán)境對(duì)地方間的合作規(guī)劃給予了很少的制度支持。由此，得到強(qiáng)化的城市間競爭、缺乏國家和州對(duì)都市規(guī)劃的激勵(lì)和授權(quán)，這些因素加劇了自1969年以來該地區(qū)非均衡的都市發(fā)展。與此相比較，日本的情況是：單一政府，強(qiáng)調(diào)中央和官僚權(quán)威；地方政府體系以效率和城市相互獨(dú)立的名義鼓勵(lì)城市合并；主張運(yùn)用干涉的手段促進(jìn)城市間的平等；國家、縣和市發(fā)展規(guī)劃的整合，使名古屋自治地區(qū)城市之間產(chǎn)生了合作的關(guān)系。這種環(huán)境為地方間發(fā)展規(guī)劃提供了強(qiáng)大的制度支持。合作性發(fā)展規(guī)劃帶來的最終結(jié)果是，過去30多年該地區(qū)產(chǎn)生了相對(duì)均衡的就業(yè)、人口和人均收入的增長。

據(jù)此，Jacobs認(rèn)為，面對(duì)全球化，底特律和名古屋的例子清楚地表明，至少在美國和日本，地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)仍然緊緊地嵌入在其國家發(fā)展環(huán)境中。他的研究還表明，中央政府不需很強(qiáng)大，但它必須在需要介入地方發(fā)展時(shí)整合各種資源，協(xié)調(diào)地方趨向于共同的目標(biāo)。片面提倡快速私有化和地方分權(quán)的觀點(diǎn)固然值得警惕，但滿足于以相鄰城市的損害為代價(jià)的地方自治，對(duì)整個(gè)國家來說則只是一場零和博弈。

(二)國家嵌入的要素

Jacobs的研究表明，縱使全球化帶來了網(wǎng)絡(luò)化、分權(quán)化、多中心的地方治理變革，但地方并不能孤立地行動(dòng)，忽略這一點(diǎn)，地方自治不會(huì)取得太多協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)果。因此，有必要分析國家嵌入的三種重要要素(路徑)，即政體組織形式、國家發(fā)展路徑和支持合作規(guī)劃的制度到底如何影響著地方治理的效果。

1、政體組織形式的嵌入

政體組織形式基本上分為單一制和聯(lián)邦制兩種。在單一制政府體系下，中央政府同時(shí)利用法律和非法律的手段來保持垂直體系。與此不同，在無中心的聯(lián)邦政府體系里，聯(lián)邦和各級(jí)地方政府有獨(dú)立的決策權(quán)和重疊的行政、財(cái)政和協(xié)調(diào)的權(quán)力。因?yàn)樵诼?lián)邦制中，每一層級(jí)都有實(shí)質(zhì)的自治措施，所以每一層都會(huì)基于自身地位進(jìn)行運(yùn)作，且權(quán)力以政治的討價(jià)還價(jià)和交換方式為基礎(chǔ)，而不是官僚等級(jí)。近年來，盡管實(shí)行不同政體形式的國家體系有所趨同，即在單一制的國家或者中央集權(quán)國家也存在著權(quán)力分散現(xiàn)象，而在聯(lián)邦制國家同樣存在著某些權(quán)力集中現(xiàn)象，但來自政體組織形式的不同仍然深深地影響著地方自治程度。

首先，聯(lián)邦制比單一制更強(qiáng)調(diào)地方的自治權(quán)。美國的聯(lián)邦制與日本的單一制之間最大的不同在于：美國崇尚建立強(qiáng)大的地方政府機(jī)構(gòu)，地方政府是法律上獨(dú)立的實(shí)體。國家法律也授權(quán)產(chǎn)生一個(gè)個(gè)在運(yùn)

行時(shí)能最大限度降低上級(jí)政府外部干預(yù)的地方實(shí)體。然而，如果一個(gè)國家有太多的小單元，則協(xié)調(diào)就變得困難，隨之帶來的就是非均衡發(fā)展和巨大的不平等。而另一方面，基于中央集權(quán)的傳統(tǒng)，單一制下地方的行政、財(cái)政和協(xié)調(diào)的權(quán)力都受制于國家法律，從上到下的關(guān)系是垂直的。地方在財(cái)政上依賴上級(jí)政府，促使他們順從上級(jí)政府的計(jì)劃并與其保持一致。然而，正是這種有限的財(cái)政和行政權(quán)阻止了地方從自身最大利益出發(fā)來行動(dòng)，從而形成各個(gè)地方實(shí)體的活力，并在更大地區(qū)范圍內(nèi)保持相對(duì)均衡的發(fā)展。

其次，政治－官僚權(quán)威的變化也影響響著地方自治的效果。Evans認(rèn)為，在日本，高度挑剔的精英招募和長期的職業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)創(chuàng)造了奉獻(xiàn)精神和無間的合作。合作的無間性給予了組織特定“自治權(quán)”，使它們在堅(jiān)固的社會(huì)聯(lián)系中相互嵌入，國家與地方被連接起來，中央和地方的官僚常常能超越部門私利去解決集體問題。穩(wěn)定、長遠(yuǎn)的看法和忠誠結(jié)合在一起，也使地方政府能穩(wěn)健地推行再分配政策，從而有利于矯正地方不平等。但在美國，不斷追求再次當(dāng)選的美國的政治家被迫考慮近期利益，這種短期政治視覺阻止了各個(gè)地方實(shí)體在自治過程中追求有利于他們共同利益的長遠(yuǎn)發(fā)展道路，而短期的戰(zhàn)略可能會(huì)產(chǎn)生不合理的空間資源再分配。

2、國家發(fā)展路徑的嵌入

與政體組織形式一樣，國家發(fā)展路徑的不同也影響著地方自治的效果。國家發(fā)展路徑可分為市場規(guī)制與發(fā)展主義兩種路徑。市場規(guī)制路徑崇尚“市場理性”，較少運(yùn)用系統(tǒng)的、長期的發(fā)展規(guī)劃和試圖通過連貫的綜合政策去指導(dǎo)地方自治，并解決地方間的不平等問題。在市場規(guī)制的發(fā)展路徑下，地方發(fā)展遵循市場活動(dòng)規(guī)律，彼此之間容易形成社會(huì)達(dá)爾文主義(Social Darwinism)。例如，中央政府鼓勵(lì)地方以經(jīng)濟(jì)增長的名義使用稅收減免政策作為管轄權(quán)之間競爭的工具。在美國，往往是新興的郊區(qū)能最大限度地減免稅收從而吸引更多私人公司，老工業(yè)區(qū)卻因人口、就業(yè)的損失和基礎(chǔ)設(shè)施的落后而逐步陷入“空心化”。市場規(guī)制的發(fā)展路徑默許了地方之間進(jìn)行“惡性競爭”與零和博弈，使整個(gè)地區(qū)非均衡發(fā)展的狀況進(jìn)一步惡化，并普遍性地增加了地方間的敵意。

與此不同，發(fā)展主義是一種基于“計(jì)劃理性”(plan—rational)的路徑，它崇尚中央主導(dǎo)和非競爭性合作。這一路徑不會(huì)讓市場這只“看不見的手”來做投資決策，也不是僅在市場極度不穩(wěn)定的情況下才會(huì)干預(yù)。它積極主動(dòng)地發(fā)展或培育其經(jīng)濟(jì)。通過發(fā)展議程的設(shè)立和財(cái)政激勵(lì)的提供，旨在鼓勵(lì)地方的私人企業(yè)接受與國家發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)的長期信念，從而產(chǎn)生了為所有地方實(shí)體促進(jìn)發(fā)展的平等競技場，減少了它們彼此間在稅收收入上的競爭。在此過程中，中央政府指導(dǎo)發(fā)展而不是支配發(fā)展。

市場會(huì)失靈，政府也會(huì)失敗，過去慣有的做法是用一種手段去彌補(bǔ)另一種手段的缺陷。正如杰索普所說：“在主張經(jīng)濟(jì)自由化者看來，國家注定要失敗，求助于市場即可解決問題。如果市場也失敗了，可以改進(jìn)市場機(jī)制。反過來，在國家主義者看來，市場失敗了就要靠政府。如果政府也失敗了，就應(yīng)當(dāng)改進(jìn)政府的工作……顯然，在純粹的市場、等級(jí)制的國家機(jī)構(gòu)以及避免任何一方統(tǒng)治的理論能夠發(fā)揮作用的范圍以外，還有一些更為有效的協(xié)調(diào)機(jī)制……它對(duì)強(qiáng)調(diào)非此即彼的兩分法既是批判又是補(bǔ)充?！焙茱@然，發(fā)展主義就是這樣一種“更為有效的協(xié)調(diào)機(jī)制”。當(dāng)然，此處的發(fā)展主義已經(jīng)不能簡單還原為經(jīng)濟(jì)增長，它應(yīng)該如同Rhodes所稱的最小國家的治理形式，即“重新界定公共干預(yù)的范圍和形式，以及利用市場或準(zhǔn)市場的方法來提供‘公共服務(wù)”。或者如同有限政府的治理之道，“不直接介入公共事務(wù)，只介于負(fù)責(zé)統(tǒng)治的政治和負(fù)責(zé)具體事務(wù)的管理之間”。

3、支持合作規(guī)劃的制度嵌入

美國的聯(lián)邦制度蘊(yùn)含著地方政府首先和首要從他們自身最大利益出發(fā)來行動(dòng)。因此，聯(lián)邦制度、地方法律和美國的發(fā)展路徑毫無疑問地加劇了諸如底特律自治地區(qū)激烈的權(quán)限斗爭。同樣有損地區(qū)均衡發(fā)展的是，自20世紀(jì)80年代以來，美國拆除和弱化了許多旨在促進(jìn)合作的跨政府機(jī)構(gòu)。這些國家機(jī)構(gòu)設(shè)立的目的是鼓勵(lì)地方之間進(jìn)行合作和協(xié)調(diào)地區(qū)性規(guī)劃。例如，在里根總統(tǒng)的兩個(gè)任期里，援助次國家地區(qū)的規(guī)劃委員會(huì)和政府顧問班子被大幅度削減。僅1985年，負(fù)責(zé)政府間關(guān)系撥款的美國咨詢委員會(huì)就減少了一半。在這樣的環(huán)境下，地方政治和行政領(lǐng)導(dǎo)者們未能識(shí)別來自地方間合作規(guī)劃的潛在利益，似乎任何授權(quán)地方間合作規(guī)劃的指令都侵犯了地方自治的憲法權(quán)利。此外，他們普遍視發(fā)生在他們城市邊界外的事情與他們無關(guān)，犯上了“哥倫布綜合癥”(Columbus Syndrome)。結(jié)果是，一個(gè)城市的發(fā)展能力有限，也缺乏跨地區(qū)的資源整合，同時(shí)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦纳钯|(zhì)量造成了嚴(yán)重影響。雖然地方渴求與“鄰居”和平共處，攜手合作，但沒有任何來自立法和財(cái)政的激勵(lì)措施來促進(jìn)這一進(jìn)程。

正如Jacobs的研究所揭示的那樣，日本的國家嵌入在名古屋自治地區(qū)為國家、縣和市的合作規(guī)劃提供了相當(dāng)多的支持。其原因在于，國家在發(fā)展過程中的裁判角色不斷提醒從中央到地方政府都以長遠(yuǎn)的公共利益為上，積極致力于推動(dòng)政府間的合作，從而降低了地方間競爭的負(fù)面影響。國家和次國家環(huán)境在給地方間規(guī)劃提供制度支持的同時(shí)，地方在確定自身發(fā)展方面也保留了創(chuàng)制權(quán)，從而帶來了地區(qū)與國家計(jì)劃、橫向與縱向政府關(guān)系的協(xié)調(diào)。

二、地方反嵌：地方與國家的正和博弈

回應(yīng)國家嵌入的事實(shí)，地方反嵌反映了國家與地方互動(dòng)關(guān)系的另一個(gè)維度。由于“在傳統(tǒng)上，國家與地方的關(guān)系變化很審慎。采取主動(dòng)的通常是國家。一般是由中央政府提出修改現(xiàn)有法規(guī)，再由地方做出回應(yīng)”。因此，雖然本文此前一直在強(qiáng)調(diào)被忽略了的“國家嵌入”，但與國家嵌入相比，地方反嵌對(duì)實(shí)踐嵌入式自治有著更大的現(xiàn)實(shí)意義。地方反嵌表明，同家嵌入是依賴于地方回應(yīng)的一個(gè)過程，離開地方談國家嵌入同樣是一種“理想主義”。地方反嵌可分為“被動(dòng)反嵌”和“主動(dòng)反嵌”。當(dāng)?shù)胤綖檫m應(yīng)國家環(huán)境而采取相應(yīng)行動(dòng)時(shí)，發(fā)生的是被動(dòng)反嵌，即如果沒有來自中央制度約束的壓力，地方可能不會(huì)如此行動(dòng)。當(dāng)?shù)胤綖樽陨戆l(fā)展需要主動(dòng)與中央建立聯(lián)系時(shí)，發(fā)生的是主動(dòng)反嵌。一般來說，中央集權(quán)的程度越高，被動(dòng)反嵌越可能發(fā)生；反之，地方自主性越大，主動(dòng)反嵌越可能發(fā)生。基于已有的實(shí)踐，地方主要通過發(fā)展草根民主和重塑與中央的關(guān)系來“反嵌”。

(一)草根民主的反嵌

地方民主和公民參與的思想由來已久。但地方治理的深入開展無疑把這一進(jìn)程向前推進(jìn)一大步，并把民主的精神向下延伸得更徹底。為了回應(yīng)變化著的環(huán)境挑戰(zhàn)，地方政府積極致力于開放公民參與公共事務(wù)的機(jī)會(huì)和空間，與志愿團(tuán)體、社區(qū)組織建立以信任為機(jī)制的伙伴關(guān)系，拓寬公共服務(wù)供給與傳送的途徑，把利益相關(guān)者納入小型化治理網(wǎng)絡(luò)。這些措施不僅靈活同應(yīng)了公民的需要，而且使地方政府自身更具競爭性，這種信任、合作網(wǎng)絡(luò)和互惠信條，就是帕特南(Robert Putnam)所說的社會(huì)資本存量，它們具有“自我增強(qiáng)性和可累積性”，可以實(shí)現(xiàn)一種“更好的均衡”。而通過潛移默化的草根民主的“反嵌”，國家與地方關(guān)系將發(fā)生新的變化：

首先，國家的決策機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制從暗箱操作和精英決策的傳統(tǒng)模式中逐步走出來，并認(rèn)識(shí)到傾聽各階層民眾聲音的重要性。隨著公民社會(huì)的日益壯大，來自草根社會(huì)的公民組織對(duì)國家的政治生活發(fā)揮越來越重要的作用。公共決策“讓有政策影響力的公眾通過對(duì)話過程來做出……更好的決策取決于公共參與，而不是依賴于官僚人員或技術(shù)人員”。

第二，公共部門的行政能力與社會(huì)資本之間存在著直接關(guān)系。如果一個(gè)地區(qū)市民更愿意參與，那么該地區(qū)政府將更快地響應(yīng)要求，因?yàn)椤案嗟纳鐣?huì)資本推動(dòng)了對(duì)官僚績效的監(jiān)控。直接原因是這些代埋人更關(guān)心與他們在秩序基礎(chǔ)上平衡互動(dòng)的人們當(dāng)中的聲望”。這一結(jié)論同樣適用于國家。社會(huì)凝聚力的加強(qiáng)，將提升公民與國家對(duì)話的籌碼和討價(jià)還價(jià)的能力，迫使國家努力改進(jìn)績效，力求產(chǎn)出與公民的需求偏好一致，以維持在公民當(dāng)中的威望。

第三。并不是所有的授權(quán)參與都能帶來積極的作用，但是公民參與的重要性在于所有參與者都將體現(xiàn)其參與價(jià)值，即力求使將要實(shí)行的項(xiàng)目能給所在地區(qū)帶來變化。如果參與者覺得他們的精力和時(shí)間沒有白費(fèi)，就會(huì)逐步培養(yǎng)起參與的意識(shí)和熱情。1969年，Arnstein提出了市民參與階梯理論，并將公眾參與類型分為三個(gè)層次八個(gè)層級(jí)：最低層次是“無參與”(Nonparticipmion)，包括操縱與治療。在此層次，公眾沒有實(shí)質(zhì)參與過程，而是由掌權(quán)者教育和治療公眾。第二層次是“象征性的參與”(Tokenism)，包括通知、咨詢、列席。第三層次是“市民權(quán)力”，包括伙伴關(guān)系、委任權(quán)與公民主控。他認(rèn)為，許多國家還處在操縱和治療的低參與層次，而這些國家熱衷于推進(jìn)的“咨詢”也只是裝點(diǎn)門面。象征式或非實(shí)質(zhì)性的參與，其結(jié)果是打擊了公民參與熱情，引發(fā)了他們對(duì)政府治理能力的質(zhì)疑(地方政府則更容易受到質(zhì)疑，因?yàn)樗麄兣c公民直接打交道)甚至危及社會(huì)的穩(wěn)定。而“伙伴關(guān)系”卻讓公民得以與掌權(quán)者對(duì)等地談判和分享權(quán)力，“委任權(quán)”和“公民主控”也讓公民在制度層面上獲得了大部分決策權(quán)或管理權(quán)。

(二)重塑中央與地方關(guān)系

在地方治理的實(shí)踐過程中，地方政府與私營組織和志愿團(tuán)體的互動(dòng)合作不僅緩解了中央財(cái)政壓力，降低了與市場、網(wǎng)絡(luò)相互聯(lián)系的交易費(fèi)用，還提升了政府在當(dāng)?shù)孛癖娭械穆曂Ｓ蓄A(yù)見性的地方行動(dòng)者通過給予資本地方所有權(quán)(local ownership)、開發(fā)地方市場、進(jìn)行地方管制等一系列措施，直接與外部世界建立聯(lián)系，而不一定要通過中央政府的過渡平臺(tái)。這些地方化行動(dòng)幫助國家走出了管理社會(huì)的困境，彌補(bǔ)了國家治理能力的不足，同時(shí)也在一定程度上降低了國家的權(quán)威和監(jiān)控能力。面對(duì)這些壓力，國家也并非被動(dòng)而無所作為，它也將自覺回應(yīng)和努力調(diào)適，在分權(quán)的同時(shí)加強(qiáng)與地方溝通合作，力圖建立起新型的中央一地方關(guān)系。更多的自治權(quán)也意味著更大的責(zé)任，所以地方分權(quán)并不是只有利于地方政府而中央政府一無所得。

可見，“地方反嵌”回應(yīng)著“國家嵌入”，可以防止中央高度集權(quán)的反彈，使完全復(fù)歸到傳統(tǒng)官僚制統(tǒng)治變得已不再可能；它又是國家嵌入的有益補(bǔ)充，有效地維持著地方的活力。地方對(duì)國家嵌入的每一個(gè)反應(yīng)改變著國家的大環(huán)境，能否取得地方的認(rèn)同成為國家繼續(xù)嵌入的關(guān)鍵。一方面，由于地方差異和各自的利益訴求，地方化行動(dòng)往往是分散且盲目的，需要國家在必要時(shí)發(fā)揮中心協(xié)調(diào)作用。另一方面，地方政府在公共事務(wù)管理中更貼近公眾，更能了解他們的需求和提供多樣化的服務(wù)，因此在地方自治中更加具有話語權(quán)。國家需要傾聽來自不同地方的聲音，積極開拓溝通、合作和參與的互動(dòng)渠道，以提升地方的比較優(yōu)勢和靈活應(yīng)變能力。

于是，嵌入式自治使中央一地方關(guān)系從官僚等級(jí)走向溝通合作，實(shí)現(xiàn)正和博弈。新型的中央一地方關(guān)系建立在信任和外交策略上，此外還包括一系列穩(wěn)定的聯(lián)系，這些聯(lián)系旨在促成圍繞共同目標(biāo)而進(jìn)行的合作，并因此而建立了各類區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。對(duì)地方來說，過去“一對(duì)一”的博弈往往是以中央取勝結(jié)束。如今，區(qū)域治理把多個(gè)地方聯(lián)合起來的“多對(duì)一”的談判無疑將大大有利于地方。

三、結(jié)論：走向善治的地方治理

毋庸諱言，嵌入式自治雖然是一個(gè)較為新鮮的名詞，但其實(shí)并非一種全新范式。從某種角度上說，嵌入式自治的提出出于對(duì)人們熱衷于全球化、私有化時(shí)所作的一個(gè)提醒：地方自治從來就不能脫離國家環(huán)境的影響；國家從各方面嵌入地方的程度，對(duì)地方自治的結(jié)果有著決定性的影響，國家空心化將帶來主權(quán)權(quán)威分散、公共責(zé)任淪陷和調(diào)控機(jī)制失靈等后果。因此，在地方治理的過程中，應(yīng)該將國家安排在一個(gè)顯著地位，而不是忽略它。在國家框架下進(jìn)行的地方自治，國家也能發(fā)揮積極的中心協(xié)調(diào)作用，從法律制訂、議程安排和機(jī)構(gòu)設(shè)置等多方面限制地方之間的無序競爭，鼓勵(lì)他們從地區(qū)和國家的整體利益出發(fā)來行動(dòng)。當(dāng)然，這種限制或鼓勵(lì)措施的實(shí)施與傳統(tǒng)官僚制下國家的權(quán)力中心有所不同，中央政府不需要對(duì)地方動(dòng)之以強(qiáng)制或命令，而只需要?jiǎng)?chuàng)造能起到激勵(lì)或懲罰作用的國家環(huán)境，地方就能有效運(yùn)作。

但是，要達(dá)成善治，地方必須具備反嵌能力而不是被動(dòng)地接受和執(zhí)行中央指令。地方治理行動(dòng)需要處理好兩方面的關(guān)系：首先，在為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)制定政策時(shí)，地方政府需要與中央?yún)f(xié)調(diào)一致，獲取中央政府的信任和授權(quán)；其次，地方要積極致力于與企業(yè)、志愿組織和社區(qū)組織建立合作伙伴關(guān)系。實(shí)際上，地方政府可以通過持續(xù)開放“政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)”(political opportunity structure)，將傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭跈?quán)模式，將抽象的公共利益轉(zhuǎn)化為公民價(jià)值偏好的實(shí)踐，從而主動(dòng)積累社會(huì)資本。信任、規(guī)范和合作網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)資本的積累將進(jìn)一步推動(dòng)地方政府治理能力的提升。隨著民主化、社區(qū)化進(jìn)程的加快，作為反嵌一方的主體越來越趨向基層。這樣一來，既可以防止中央集權(quán)的反彈，使完全復(fù)歸傳統(tǒng)官僚制治理變得不可能，又有效地維持著地方的活力。

為了更好地體會(huì)嵌入式自治的主張以及其中的國家地方關(guān)系，我們可以將其與其他地方治理模式(比如地方主義、國家主義)相比較(見表1)。

總之，在嵌入式自治中，中央集權(quán)與地方自治并不是非此即彼的零和博弈，地方要求自治自主發(fā)展與中央的協(xié)調(diào)指導(dǎo)作用完全可以很好地結(jié)合，而國家運(yùn)用這種地方治理藝術(shù)的程度如何則發(fā)展出了不同的嵌入模式。國家嵌入模式的不同，一方面源于制度安排和國際因素的影響，另一方面建立在一國文化基礎(chǔ)之上。不同的治理模式背后總帶有深刻的文化價(jià)值印記，其影響是潛移默化的，也是制度無法解釋的。因此，每個(gè)國家都有自己獨(dú)特的嵌入式自治，地方治理沒有“最優(yōu)模式”，只有“合適模式”。

(責(zé)任編輯葉娟麗)