能人型村莊治理模式的權(quán)力結(jié)構(gòu)分析

戴冰潔

[摘要]改革開放三十年來，“能人治村”已成為江浙地區(qū)農(nóng)村基層自治的多數(shù)選擇。本文以浙江省金村為個案，從權(quán)力分配的視角，對能人主導(dǎo)下的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)進行了系統(tǒng)梳理。在此基礎(chǔ)上，著重分析了能人主導(dǎo)、高度集權(quán)、議行合一、缺乏監(jiān)督、權(quán)威治理和類差序格局等結(jié)構(gòu)特征，并就如何客觀、公正地看待能人治理，如何加強對能人村治的監(jiān)控與引導(dǎo)等問題進行了一系列思考。

[關(guān)鍵詞]能人；能人治理；村莊治理結(jié)構(gòu)；村民自治

[中圖分類號]D638[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1009－2234(2009)03－0106－03

一、金村概況

金村行政隸屬金華市金東開發(fā)區(qū)X1鎮(zhèn)，地處X鎮(zhèn)鎮(zhèn)北開發(fā)新區(qū)，北靠杭金衢高速公路，南接國際商貿(mào)發(fā)達的義烏市，地理位置十分優(yōu)越。全村總面積0.62平方公里，其中耕地249畝。10年前，金村村民主要以種植蔬菜、水果為生，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，是x鎮(zhèn)遠近聞名的貧困村，村集體連村干部一天3塊錢的誤工補貼都發(fā)不出去。經(jīng)過近10年的發(fā)展，特別是在2003年村莊土地全部被征用之后，該村產(chǎn)業(yè)開始全面轉(zhuǎn)型。到2006年，該村村民人均年收入已近7000元(2006年12月全國農(nóng)業(yè)普查的農(nóng)業(yè)純收入)，已基本形成了以二、三產(chǎn)業(yè)為主、第一產(chǎn)業(yè)為輔的產(chǎn)業(yè)格局，成為金東區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的先進典型。

二、能人主導(dǎo)下的金村治理結(jié)構(gòu)

(一)主導(dǎo)村莊治理的能人W某

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，曾經(jīng)貧困落后的金村之所以能夠在短短10余年時間里實現(xiàn)跨越式發(fā)展，金村村莊“一把手”W某的個人素質(zhì)和綜合能力起著舉足輕重的作用。金村的村莊治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)如下特征：

1能人主導(dǎo)，眾人配合

在擔(dān)任村莊當(dāng)家人的20年時間里，W某在領(lǐng)導(dǎo)金村實現(xiàn)經(jīng)濟社會諸方面巨大進步的同時，也在事實上主導(dǎo)了村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使金村的黨支部與村委會的權(quán)力高度集中于其一人手中。

2高度集權(quán)

在考察金村公共組織的實際運作時，金村治理結(jié)構(gòu)的高度集權(quán)是最先進入筆者視野的。金村的5個主要村莊公共組織，統(tǒng)一在黨組織特別是村書記的主導(dǎo)之下，共同實施對村莊的治理。村書記兼任村主任和集體經(jīng)濟合作社社長，村黨支委和村委會交叉分工。如此一來，金村兩委也統(tǒng)一于一體，成為村書記W某主導(dǎo)下的合二為一的村級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。

不僅如此，金村的村黨支委和村委成員還同時兼任其他村莊組織和部門的主要負責(zé)人，并按照“一個支委管理一個片，一個村委負責(zé)一條線”的原則進行明確分工，以便于村級領(lǐng)導(dǎo)集團決策的實施和執(zhí)行。金村綜合治理組織中，每個專項工作小組都由3～4人組成，負責(zé)人都是村兩委成員。全村10個村民小組分為4個片，分別由一名村支委成員聯(lián)系和管理。民兵連、婦代會、老年協(xié)會等各條線上的組織，都由一名村委會成員負責(zé)聯(lián)系和管理。這樣，金村的村莊公共權(quán)力高度集中，形成了集中統(tǒng)一型的村莊領(lǐng)導(dǎo)體制。

3議行合一

筆者在查閱金村2003年到2007年全部村議事會議記錄中發(fā)現(xiàn)，村兩委全體成員在村莊各類會議的共同出席率達到100％。由于金村兩委成員都是黨員，因而即便是原本應(yīng)該由單獨的黨支委會議進行討論決策的議題，也被并入村兩委會議中。如：在2005年3月3日的會議上，村兩委在討論完年度創(chuàng)業(yè)目標(biāo)之后，緊接著對建黨積極分子SGQ進行民主測評。金村村兩委成為事實上處理著村務(wù)和黨務(wù)的唯一機構(gòu)，并不存在村黨支委與村委會的明顯區(qū)分。雖然在名義上，金村按制度安排分立了黨支委、村委會、村經(jīng)濟合作社管委會等村級組織，事實上都通過一定的機制實現(xiàn)了有機整合，實行一體化運作。金村村兩委組織在實際運作中并沒有完全遵循《村組法》的制度設(shè)計作為兩個各自獨立、各司其職的村級組織存在，而是兩個組織共同行使村莊治理的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和管理權(quán)，這與馬克思論述的巴黎公社中立法權(quán)和行政權(quán)的合一有相似之處。

4缺乏監(jiān)督

就金村而言，書記、主任一肩挑，村兩委對村莊治理實行一體化領(lǐng)導(dǎo)，其好處顯見。經(jīng)濟能人甩手辦事，少了很多制約和掣肘，提高了效率，同時避免了通常村治中遭遇的“村兩委”關(guān)系困境。但是，這種做法也帶來了負作用，即高度集權(quán)侵害民主監(jiān)督。一體化運作的村兩委往往在事實上包攬了所有的村務(wù)、黨務(wù)，這必然影響民主監(jiān)督的實現(xiàn)。

5權(quán)威治理

作為“能人村治”的典型，金村的村莊治理結(jié)構(gòu)在權(quán)力的分配和行使方面呈現(xiàn)“權(quán)威治理”的明顯特征，即克里斯瑪權(quán)威。金村村民出于對致富的渴望以及對致富能人W某的羨慕、信任與期待，使W某在村莊治理中樹立了相當(dāng)?shù)臋?quán)威。正是由于這種村民賦予的權(quán)威，使得能人的治村行為表現(xiàn)出不受監(jiān)督的特點。能人權(quán)威貫穿于金村村級組織運作的始終，并體現(xiàn)在村莊大小事務(wù)的決策、執(zhí)行、管理和監(jiān)督當(dāng)中。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，W某在治村過程中，充分注意到了自身的權(quán)威的作用，在村莊中也非常重視權(quán)威資源的積累。他通過多種方式和途徑累積權(quán)威資源，取得治理的合法性。根據(jù)金村的經(jīng)濟社會情況，W某主要借助于以下兩種途徑和方式爭取其治理的合法性，不斷鞏固其權(quán)威：

一是通過發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟，為村民辦實事來謀求實體合法性。

二是通過公開、公正、民主的程序?qū)嵭写逯?，謀求形式合法性。

(二)類差序格局

在考察金村治理結(jié)構(gòu)的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)，金村這種依賴于村莊領(lǐng)導(dǎo)人的個人魅力和權(quán)威并實行權(quán)威治理的能人型村莊治理模式，其治理結(jié)構(gòu)在權(quán)力主體的互動過程中也呈現(xiàn)出費孝通先生曾指出的中國社會結(jié)構(gòu)的“差序格局”基本特性。筆者將其稱為“村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的類差序格局”。根據(jù)差序關(guān)系，金村的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)主要由以下行為主體構(gòu)成：

1村莊權(quán)威核心，即能人

在金村表現(xiàn)為W某。能人在事實上掌握著村莊的公共權(quán)力。

2權(quán)威核心支持者

是指對W某極為擁護、對其工作相當(dāng)支持的村黨支部和村委會成員，即通常所謂的“村兩委”。

3外圍擁護者

外圍擁護者指的是在權(quán)威集團之外對村莊權(quán)威的決策是擁護的，但與村莊權(quán)威核心的關(guān)系不如權(quán)威核心支持者密切的一個群體。

4外圍中立者與外圍反對者

所謂權(quán)威中立者是指村莊主體中除了權(quán)威集團之外的外圍群體中依據(jù)“趨利避害”的原則，考慮到村莊的某項決策既不給其帶來好處，也不會對其利益產(chǎn)生損害，而對村莊領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的決策采取中立態(tài)度的人。

三、思考與討論

金村的發(fā)展過程說明，能人治村模式帶來了巨大的治理成效，但其強勢的個人權(quán)威主導(dǎo)的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)也存在著一系列的隱憂，即能人謀利的消極影響巨大；能人的權(quán)力缺乏監(jiān)督和制約等。因此，如何客觀、公正地看待能人治理，如何加強對能人村治的監(jiān)控與引導(dǎo)?這是具有重大現(xiàn)實意義和學(xué)術(shù)價值的課題，有待人們深入探討。這里，依據(jù)本項研究，提出幾點思考。

(一)堅持“適應(yīng)－合理”原則，正確看待能人村治過程中出現(xiàn)的偏差

通過對照金村村兩委的實際運作與《村組法》關(guān)于村兩

委性質(zhì)、職能的定位，不難發(fā)現(xiàn)能人主導(dǎo)下的村莊治理結(jié)構(gòu)和制度構(gòu)建的不一致，相關(guān)制度的實施與制度構(gòu)建出現(xiàn)了偏離。對此，我們不應(yīng)恐慌，甚至不分青紅一概否定，而應(yīng)當(dāng)以實際的治理績效為標(biāo)準，去分析這種偏離現(xiàn)象。

中國人民大學(xué)國際政治系景躍進教授認為，“制度化”包含著兩個不同層面的要素：一是人們在日常交往中的行為實踐，這是生活的河床，也是任何可以被稱作“制度”的東西的源頭；二是通過不同的方式和機制將生活實踐中的行為“制度化”。這種“制度化”的程度有高有低，或者以慣例的形式存在，或者通過“上層”的操作，以法律的形式出現(xiàn)。在這兩個層面中，前者是基本的，后者只有建立在前者的基礎(chǔ)上，才是具有生命力的東西。每一項制度的建立都是為著解決實際的社會問題，對應(yīng)于實實在在的社會基礎(chǔ)，任何本本主義在實踐中都是行不通的。在調(diào)查中，筆者注意到金村的這種偏離并沒有造成社會的動蕩或者村莊各方面的損失，反而使村莊在因地制宜的發(fā)展過程中變得朝氣蓬勃，充滿活力。一方面，金村村黨支委與村委會實行一體化運作的方式，在事實上完全跳出了學(xué)者們爭論不休的“村兩委關(guān)系困境”，不僅提高了效率，而且節(jié)約了組織運作的成本。另一方面，在社會日趨多元化發(fā)展和民眾自主意識日益增強的今天，能人在村級組織權(quán)威日漸式微的情況下，依據(jù)其個人權(quán)威，將分散的村莊資源重新整合在一起，實行“再集體化”運作，顯示出巨大的治理績效。因而這種偏離是一種“正效偏離”。

(二)擴大民主，以制治村，降低能人權(quán)威主導(dǎo)村治的風(fēng)險

在金村，類差序格局的村莊權(quán)威主導(dǎo)了村莊治理的實踐。絕大部分村莊的公共事務(wù)是由W某主導(dǎo)下的村兩委干部決定的，又由于村兩委干部對W某權(quán)威的高度認同，村民的參與，尤其是通過村民會議、村民代表會議等途徑的制度化參與的程度很低，村莊的公共權(quán)力高度集中在W某的手中，帶有明顯的精英政治色彩。但是，能人治理潛在的巨大風(fēng)險不是單個村莊所能夠承受和化解的。綜觀金村治理的實踐，能人主導(dǎo)村莊治理的積極效應(yīng)和負面影響清晰可見。這種權(quán)威的人治特征決定了它比較脆弱，不可能持久地延續(xù)。因此，如何提高村民的公共參與能力和水平，以降低能人治理的風(fēng)險，是當(dāng)前擺在農(nóng)村發(fā)展道路上的重大難題。

(三)尊重實際，固勢利導(dǎo)，構(gòu)建能人主導(dǎo)村莊治理結(jié)構(gòu)的良性互動模式

不同村莊由于村情民意不同，對于適合自身的發(fā)展道路的選擇也必然不同，因而尋求具有普適性的村治模式是徒勞也沒有意義的。能人治村作為一種村治模式的選擇，具有自身的社會基礎(chǔ)與合理性。因此，有必要在把握其結(jié)構(gòu)特點的基礎(chǔ)上，嘗試構(gòu)建能人主導(dǎo)村治的良性互動模式，以期實現(xiàn)能人治理的規(guī)范化、制度化，以及政府有效的監(jiān)控。

1尊重實際，在現(xiàn)階段充分發(fā)揮能人治村的優(yōu)勢

評價一種村治模式的好壞，無疑要看它是否促進了生產(chǎn)力的發(fā)展，是否適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，是否符合村莊的實際情況。金村的治理研究表明，能人主導(dǎo)村莊治理的能人村治模式，在現(xiàn)階段中國農(nóng)村顯示出了巨大的生命力。能人主政村莊的發(fā)展建設(shè)是廣大村民基于當(dāng)下村情民意作出的自主選擇，是基層政治的自主創(chuàng)新。因此，在舉國進行新農(nóng)村建設(shè)的大背景下，有關(guān)方面需尊重地方的實際創(chuàng)造，充分發(fā)揮能人型村治模式的優(yōu)勢。

2因勢利導(dǎo)，在制度框架內(nèi)推進能人村治健康發(fā)展

“類差序格局”是金村個案體現(xiàn)出來的能人主導(dǎo)下的村莊治理結(jié)構(gòu)的典型特征之一。村莊不同權(quán)力主體相互之間的關(guān)系及其互動過程在類似“差序格局”的模型中體現(xiàn)得淋漓盡致。因而構(gòu)建其良性互動模式也可以從能人村治的結(jié)構(gòu)特征入手，因勢利導(dǎo)，促使能人治村模式在制度框架內(nèi)健康發(fā)展。

首先，政府要加強對主導(dǎo)村莊治理的能人的控制。這種控制不同于以往的種種具體限制，而是強調(diào)政府對能人思想的時刻把握與引導(dǎo)，使能人在制度和法規(guī)允許的范圍內(nèi)發(fā)揮作用，而不是相反。

其次，啟發(fā)和擴大民眾對能人治村行為的監(jiān)督。要真正實現(xiàn)金村等村莊的村民自治，就必須啟發(fā)村民，尤其是村民代表對自身權(quán)力及其意義的自主意識，擺脫能人權(quán)威的控制，在事實上行使起村民自治的主體職能，發(fā)揮對能人主導(dǎo)村治行為的監(jiān)督與制約作用。

再次，加強村民的法律意識。在能人及其權(quán)威支持者構(gòu)成的村莊權(quán)威對村莊發(fā)展進行決策、治理的過程中，作為權(quán)威外圍的普通村民面對“能人權(quán)威”的感召與擴散，必須在考量合法性與合理性的基礎(chǔ)上作出自己的行為抉擇。擁護權(quán)威的決策，除了要有心理認同和自身權(quán)益的考量之外，還必須建立在對該決策合法性的認識上。

(四)能人治村是對傳統(tǒng)精英政治的超越和發(fā)展

隨著村民自治的發(fā)展，村莊治理方式由原先單一注重道德操守、政治威望的能賢治理、鄉(xiāng)紳政治轉(zhuǎn)向現(xiàn)在多元化的治理模式。注重治村者的能力與水平的能人村治模式日益成為村民自治的新亮點，新時期的鄉(xiāng)村精英政治逐漸顯現(xiàn)。

通過對個案的調(diào)查，筆者認為，當(dāng)下江浙地區(qū)，如金村那樣實行的能人治村與傳統(tǒng)的精英治理、能賢政治相比較，有一脈相連的地方，更有創(chuàng)新發(fā)展之處。

首先，與國外經(jīng)典作家筆下的精英治理相比，金村的能人村治凸顯了精英與普通群眾利益一致性的可能。這是對傳統(tǒng)精英政治的新發(fā)展。在傳統(tǒng)精英政治理論中的，少數(shù)人的統(tǒng)治和權(quán)力的非均等構(gòu)成了精英政治的主要特征。相關(guān)思想家都認為在所有社會，只要存在一個政府，掌握和行使公共權(quán)力的就總是少數(shù)人，即所謂的統(tǒng)治階級，而多數(shù)人事實上并未能參與政府的治理行為，只是被迫服從罷了。馬克思等社會主義思想家更把治理精英與被治理階層的關(guān)系上升到階級斗爭的高度，認為政府不過是上層階級壓制和剝削下層階級的工具罷了，兩者的關(guān)系是不可調(diào)和的。但是，具體到金村的治理范疇，特別是在階級斗爭退出國家政治生活的主舞臺，經(jīng)濟要素日益重要的今天，村莊結(jié)成了自己的階層社會與利益共同體，政府與國家不再是單一的精英活動舞臺。村莊的政治、經(jīng)濟等方方面面利益召喚著有突出能力的精英來領(lǐng)導(dǎo)村莊并與村莊之外的各種利益實體展開博弈。金村的實證研究證明了村莊精英政治，即能人村治的出現(xiàn)是精英和普通民眾雙向選擇的結(jié)果，不存在強迫，更沒有不可調(diào)和，雙方在村莊共同體利益的基礎(chǔ)上達成了一致，并實現(xiàn)了良好的互動。此時主導(dǎo)村莊治理結(jié)構(gòu)的能人，即所謂的精英不再是作為普通民眾的對立面存在，而是通過普通民眾自主的選擇成為村莊的領(lǐng)袖精英，是代表著村莊共同體的利益與外部的其他利益共同體展開博弈。這是金村能人村治賦予精英政治新的詮釋。

其次，與中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳治理、能賢政治相比，金村的能人村治更具有時代特征，體現(xiàn)了經(jīng)濟的主導(dǎo)作用。由于封建禮教長期統(tǒng)治中國傳統(tǒng)社會，道德與倫理綱常被賦予空前神圣的外衣，體現(xiàn)在村莊治理方面，就是由在地方上擁有良好的道德口碑與人格信用的人，即所謂的鄉(xiāng)紳與能賢管理村莊。新中國成立以后，特別是20世紀80年代改革開放以來，隨著村民自治的推行，經(jīng)濟因素日漸取代道德因素成為選拔村莊領(lǐng)導(dǎo)人的標(biāo)準。在廣大的農(nóng)村，渴望發(fā)家致富的村民紛紛自主地把具有突出業(yè)績的經(jīng)濟能人選為村莊領(lǐng)導(dǎo)人，體現(xiàn)的正是這個時代、整個國家正在經(jīng)歷的巨大經(jīng)濟變遷。精英政治在當(dāng)前的村治環(huán)境中主要表現(xiàn)為經(jīng)濟精英主導(dǎo)村莊治理，具有鮮明的時代特征。當(dāng)然，如何在經(jīng)濟因素主導(dǎo)村莊治理的情況下，充分發(fā)揮傳統(tǒng)道德的作用，以至兼顧精英的治理能力與賢能的道德意識，將是擺在村民自治面前一個長期的課題，有待學(xué)界的積極探索。

總之，村民自治是一個需要逐步探索和推進的進程，“能人治村”以其獨特而突出治理績效顯示出其巨大的現(xiàn)實意義，適應(yīng)了當(dāng)下我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，有著深刻的社會基礎(chǔ)和顯見的必然性。當(dāng)然，對于能人的治村行為以及能人主導(dǎo)下的村莊治理結(jié)構(gòu)尚需進一步的規(guī)范和引導(dǎo)，不能因為其具有積極的治理效應(yīng)而忽視對其行為的規(guī)制。否則，也有可能導(dǎo)致難以估量的后果。

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[責(zé)任編輯唐守祥]