論慈善事業(yè)在現(xiàn)代社會保障制度下的發(fā)展

唐慧慧

[摘要]慈善事業(yè)是社會保障體制的重要組成部分，在籌集社會資源，提供物質援助等方面發(fā)揮著重要的作用。十七大以來，社會各界對其關注越來越多，然而，現(xiàn)階段我國慈善事業(yè)的發(fā)展仍存在許多問題。因此，從慈善事業(yè)在社會保障中的重要地位出發(fā)，分析慈善事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題，并提出了在現(xiàn)代保障制度下發(fā)展慈善事業(yè)的相關對策，對于健全社會保障體系具有重要意義。

[關鍵詞]慈善事業(yè)；社會保障；慈善捐贈

[中圖分類號]C913.7[文獻標識碼]A[文章編號]1009－2234(2009)03－0069－03

進入21世紀以來，隨著中國經濟的高速發(fā)展，我國的社會保障體系也逐漸完善。但隨高速經濟而來的也是越來越多的社會問題和矛盾，社會保障的普遍性原則決定了其不能照顧到少數人的利益。此時，被學者稱為社會“第三次分配”的慈善事業(yè)被提到了重要的議題上。它對解決社會問題、化解社會矛盾，對社會主義和諧社會的構建都將起著舉足輕重的作用。如何在現(xiàn)代社會保障制度下促進慈善事業(yè)健康發(fā)展，成為現(xiàn)代學者的一個重要議題。

一、慈善事業(yè)在社會保障中的地位和作用

慈善事業(yè)是建立在社會捐獻基礎之上的民營社會性救助事業(yè)，它以社會成員的善愛之心為道德基礎，以貧富差別的存在為社會基礎，以社會捐獻為經濟基礎，以民營機構為組織基礎，以捐獻者的意愿為實施基礎，以社會成員的普遍參與為發(fā)展基礎。社會保障體系是由社會保障各個有機組成部分所構成的整體，包括各個社會保障項目的結構及其運行機制等。從世界大多數國家的情況來看，社會保障體系通常包括基本社會保障制度與補充保障措施兩大類。慈善事業(yè)作為一種補充保障形式，是社會保障體系的重要組成部分，在其中發(fā)揮著重要的作用。

(一)慈善事業(yè)在社會保障中的地位

社會保障的四大主體為社會保險、社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫。慈善事業(yè)兼具社會救助和社會福利的功能，是社會保障的重要組成部分。

從慈善事業(yè)的客體來看，主要有兩部分：一部分是社會的弱勢群體，慈善組織為其籌集資金，提供物資援助，是社會救助事業(yè)的重要組成部分。還有一部分是針對社會成員的全面發(fā)展。有些部門，如路燈修建、環(huán)境保護、公共教育、衛(wèi)生等，是典型的非盈利機構，他們提供的服務極其重要但容易產生消費者的“搭便車”行為，難以排斥不付費的消費，經營性收入極低，慈善便是他們尋求經費來源的另一主要渠道，還有圖書館、公立學校、修建道路、自來水供給、運動會等等的捐贈，也是慈善事業(yè)的主要客體，對這些客體的發(fā)展援助具有社會福利的功能。

(二)慈善事業(yè)在社會保障中的作用

1彌補社會保障制度覆蓋面不足，促進社會公平

我國的基本社會保障是在遵循“低水平、廣覆蓋”的原則下進行建設的，這就意味這只能照顧大多數人的利益，而一小部分人的需要則得不到滿足。2004年末，全國農村絕對貧困人口還有2610萬人，有4977萬低收入人口僅能勉強解決溫飽問題。另外，目前中國還有2000萬納入城鎮(zhèn)低保的困難人口，有6000萬殘疾人口，1億多老人，30多萬孤兒，15萬流浪兒童，以及各種突發(fā)災害事件中大量的受災人口。相比之下，慈善事業(yè)援助對象的受益范圍是較小的，一般僅包括社會弱者與不幸者，可以針對性的幫助困難群體。

另一方面，由于多方面原因，我國社會保障的覆蓋面并沒有達到理想的水平，甚至是遠遠不足。到目前為止，享受社會養(yǎng)老保險的只有1.6億人，公費醫(yī)療制度還覆蓋了部分事業(yè)單位職工和公務員，而失業(yè)保險只能覆蓋8000萬人左右?？梢哉f，多數城鎮(zhèn)職工未能享有社會保險，而廣大農民則基本上未被納入社會保障體系之內。所以，幫助這些特殊群體，緩解和解決各種社會問題，僅靠現(xiàn)有的制度安排和政府力量是遠遠不夠的，而通過吸納民間資源來提供物質幫助的慈善事業(yè)恰好可以彌補正規(guī)制度安排的不足。

2完善社會保障制度體系

社會保障是國家依法對社會成員的基本生活給予保障的安全制度，而慈善事業(yè)是民間社會團體所組織的社會行動，是志愿性的公益性事業(yè)。社會保障(第二次分配)和慈善事業(yè)(第三次分配)，作為收入分配的手段，都是對社會資源的一種合理、有效的配置。

目前，我國社會保障體系面臨雙重壓力，一方面要擴大社會保障覆蓋面，另一方面又要減輕國家負擔。在社會各階層間收入差距不斷擴大的情況下，社會救助顯得力不從心，慈善事業(yè)正好解決這一問題，一方面使更多的人得到最低限度的生活需要，另一方面實現(xiàn)階層之間良性互助，拓展我國社會保障體系的空間范圍。

3整體上提高資源利用效率

慈善事業(yè)通過慈善組織將民間的人力、物力、財力等資源聚集起來，重新組合分配到最需要的地方，用來安老助孤、救弱濟貧、賑災安危等，實際上就是一個社會福利資源重新分配的過程。這就實現(xiàn)了資源的高效利用，從而在整體上提高了社會保障體系的效率。另一方面，慈善組織獨立于政府系統(tǒng)之外，擺脫了官僚體系的束縛，運作效率有提高的空間可能。慈善機構內部管理體制的健全也為慈善資源的有效分配創(chuàng)造了條件。如，慈善機構內設有專門的資金管理機構和監(jiān)事機構：資金管理機構對慈善資金進行運營和核算，但同時不得從事投資經營活動；監(jiān)事機構要對資金的募集、管理、使用、增值等活動進行全方位的監(jiān)督，向捐贈人說明捐款的用途和監(jiān)督辦法，協(xié)助審計部門進行年度審計和專項審計。

4塑造互助文化，促進社保體系發(fā)展

慈善事業(yè)是人們奉獻愛心的事業(yè)，能夠在全社會大力弘揚慈善公益價值觀，強化社會責任感，激發(fā)社會熱情，爭取社會各界支持，從而不斷擴大慈善事業(yè)的社會影響面和慈善意識覆蓋面，在全社會范圍內形成一種特殊的凝聚力。它為每一位社會成員搭建了回報社會的平臺，讓社會弱勢群體感受到社會的關愛。一旦這種文化在社會中形成并不斷深入傳播，所帶來的社會價值將是巨大的。這會促進整個社會的道德水平的提升，進而推動慈善事業(yè)的發(fā)展，形成良性循環(huán)，而整個社會保障體系亦會受益于此。

二、我國慈善事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及問題

(一)我國慈善事業(yè)發(fā)展概況

現(xiàn)階段，慈善行為已經受到人們的廣泛關注，也有越來越多的企業(yè)和個人參與到社會慈善捐助中來，捐獻比例和金額日益擴大。但與國外相比，無論單個企業(yè)捐獻金額還是捐獻企業(yè)在總體企業(yè)中的比重，都有較大差距。2007年度中國慈善捐贈情況分析報告統(tǒng)計顯示，2007年我國慈善捐助總額223.16億元，相當于當年GDP的0.09％，其中個人捐贈32億元，不到捐助總數的15％。與此形成鮮明對比的是，2006年美國慈善捐助高達295012億美元，為當年GDP的2.117％，其中個人捐助222819億美元，占捐助總數的75％。另外，我國內地工商登記的企業(yè)有捐獻記錄的不到1％，與美國有相當大的差距。中華慈善總會以往所得捐贈中，70％來自國外和港臺地區(qū)，內地富人的捐贈不到

15％。由此可見，我國慈善事業(yè)還有很大的發(fā)展空間。

(二)我國慈善事業(yè)的不足

1慈善活動形式單一，社會保障的補充性功能缺失

慈善事業(yè)是社會穩(wěn)定和發(fā)展的重要保障條件，在維護社會安全和穩(wěn)定方面有重要作用。各國慈善事業(yè)捐助款主要范圍有：資助貧民，贊助教育和公共衛(wèi)生事業(yè)，扶助養(yǎng)老院、孤兒院、殘疾人康復以及社會體育和文化事業(yè)，這些基本上都屬于社會保障的范圍。我國，慈善事業(yè)一般只以物質性的直接捐贈為主，即直接的捐款捐物活動，如為希望工程籌款，發(fā)生災害后為災民籌款等。然而卻缺乏像義工、志愿者等以精神關懷為主的多元形式。在志愿者服務方面，我國參與率僅為全國人口的3％，大約是美國的十五分之一。這說明我國慈善事業(yè)遠遠不能適應我國社會發(fā)展的需要。

2定位不清，行政干預性強

我國慈善組織的設立起源于官辦民間組織，是政府自上而下發(fā)起的社團組織。他們有政府的支持，擁有社團身份、公共籌資許可、可以尋求商業(yè)資助。這些由政府主導的民間組織先天不足，缺乏獨立性，對政府依賴性強，生存在很大程度上依靠財政和政策的支持和傾斜；效率不高，內部管理體制僵化，領導人的產生和工作人員的聘用機制很多沿用舊的事業(yè)單位機制等弊病普遍存在。隨著改革的不斷深化，這些弊病也逐漸暴露出來。

3組織機構數量少，缺乏良好的社會公信力

在我國，除了扶貧、賑災、助學等傳統(tǒng)的慈善項目以外，進行環(huán)境保護、文化保護、精神文明建設等非營利組織很少。2004年，全國大約有395家慈善(總、協(xié))會，慈善組織與人口相比，大約是325萬人有1家慈善組織。中國公眾與慈善組織接觸面少、接觸頻率低，在日常生活中基本上感受不到慈善組織的影響，形成不了廣泛的社會動員，導致中國公民參與慈善活動的意識薄弱。另一方面，中國目前慈善組織的賬目基本上是不對外公開的。財務制度不透明，會導致資金運用效率不高，若再加上監(jiān)督制約機制缺失，很容易引起內部腐敗行為的發(fā)生，使得慈善組織和機構缺乏良好的社會公信力。

4慈善機構募捐和動員社會資源的能力弱

截至2004年底，中國慈善機構獲得的捐款總額約為50億元，僅相當于當年GDP的0.05％，而美國同類數字為2.17％，英國為0.88％，加拿大為0.77％。去年新鮮出爐的《胡潤慈善排行榜》前一百位慈善家的總捐款額為39.6億元，僅占去年GDP的0.02％。另外，在這些捐款中，有80％來自海外的捐贈，內地僅占了20％。中華慈善總會的統(tǒng)計數字還顯示，在中國，占有社會財富80％的富豪們，對社會的慈善捐贈卻遠遠不到20％。一份慈善公益組織的調查則顯示，國內登記在冊的企業(yè)超過1000萬家，有過捐贈紀錄的不超過10萬家，即99％的企業(yè)從來沒有參與過捐贈。

三、在現(xiàn)代社會保障制度下促進慈善事業(yè)發(fā)展

作為整個社會架構中的重要要素，慈善事業(yè)所發(fā)揮的作用是多重且意義深刻的。從宏觀上看，有助于提高社會保障體系的完整性、協(xié)調性與層次性。只有建立完整的社會保障體系，只有具備滿足不同社會成員不同社會保障需求的多層次性，社會保障體系才能真正全面地解決各種需要。所以大力發(fā)展慈善事業(yè)，健全社會保障體系，是構建社會主義和諧社會的要求。

(一)認清慈善事業(yè)在社保制度中的定位

長期以來，慈善事業(yè)在我國一直沒有恰當的定位，只是作為社會保障體系中政府救助的補充，實質性作用不大。加上慈善組織自身的先天不足，使其更不能與政府主導的救助、福利活動相提并論，發(fā)展緩慢。

實際上，慈善事業(yè)兼具社會救助和社會福利的功能，是社會保障的重要組成部分。它應該是緩解政府壓力，促進社會福利事業(yè)發(fā)展的重要手段。一方面，通過其對文化、教育、體育等公共事業(yè)的支持，提高國民福利水平，另一方面，作為政府救助的補充，慈善事業(yè)能幫助部分弱勢群體擺脫困境，緩解政府救助壓力?？梢?，慈善事業(yè)不僅能有效的對處于困境而無力自行擺脫危難的社會脆弱群體提供更多的援助，還能直接弘揚社會道德，提高全民福利，從而能推動社會目標的實現(xiàn)。

(二)針對慈善事業(yè)現(xiàn)存問題進行改革

1開展多元化的慈善內容

我國慈善行為的表現(xiàn)形式較為單一，如，大多數企業(yè)以捐贈現(xiàn)金、捐贈本企業(yè)產品或其他形式的產品、提供人力資源服務或建設公共設施等形式參與慈善事業(yè)，而對環(huán)保、體育文化等公共事業(yè)投入較少。政府應制定相關引導政策，促進慈善資金向有關部門和領域傾斜。

慈善組織也應拋棄以前那種只把捐款視為慈善活動的傳統(tǒng)觀念，而應根據不同階層的需求創(chuàng)新性地提供不同層次、不同形式的服務，如進行志愿服務，大力吸納義工，開展各種關懷弱勢群體的活動。慈善組織可以借鑒香港的經驗，開展其他一些貼近市民生活的豐富多彩的慈善恬動。

另外，政府和慈善組織在倡導國民投身慈善方面，可以與電視臺建立合作關系，經常開展一些大型的慈善活動，而且可以邀請眾多明星前來助陣，利用市民的追星效應使活動收到更好的效果。

2放松對慈善組織的管制，重塑政府與慈善組織的關系

慈善事業(yè)依附于政府機關運作，受到政府及其主管部門的直接干預較多，難免有濃厚的行政強制色彩，缺乏慈善本該有的自愿性、獨立性和自發(fā)性。民間的慈善組織也必須有主管單位才能合法注冊，使得這些非營利組織像營利組織一樣納同樣的稅，無疑制約了人們從事慈善事業(yè)的積極性。

所以，傳統(tǒng)的政府大包大攬的全能型模式須徹底改變，把民間慈善組織視為合作伙伴，讓其有更多的自主性，一起為社會的福利事業(yè)而共同努力。這就需要政府放棄對慈善組織的直接管理，而是采用指導與扶持的方法；在適當的時候可以給予財政資助，并且設立服務質量與績效監(jiān)測系統(tǒng)，監(jiān)督與督促慈善組織完成政府分配的責任。這樣會使民間的慈善組織擁有更多的自主權和創(chuàng)造性，開展豐富多彩的慈善活動，提高工作效率和質量。

3加強慈善資金監(jiān)管，完善監(jiān)督程序，提高慈善組織公信度

我國慈善組織公信度不高，善款管理工作不夠透明，社會尚缺乏誠信。人們對捐贈疑慮重重，受授雙方的觀念和心態(tài)都有待進一步正?；?，有關部分應當制定出一套嚴密法定監(jiān)督程序：

第一，完善各項法規(guī)和組織制度，促進慈善資金公開化、透明化。各級慈善組織都要設立資金監(jiān)管機構，由各方代表參加，保證資金真正用于慈善事業(yè)。資金的使用方向、效果，應當定期通過媒體向社會公布，使公民看到自己的捐助所發(fā)揮的作用，從而具有成就感和自豪感，進一步激發(fā)人們參與慈善活動的積極性。

第二，政府可以通過審核慈善組織年度工作業(yè)績等方法對慈善組織予以監(jiān)督，對以慈善之名進行不法活動，或以權力謀取善款的不法之徒給予嚴懲。政府還要推動內地輿論環(huán)境的高度自由與活潑，賦予媒體更大的監(jiān)督權，定期報道慈善組織的業(yè)績，及時揭露某些慈善組織的不良行為。

第三，慈善組織應建立自律機制，可以考慮仿照公司的

模式設立董事會與理事會，并實行分治。另外，慈善組織之間在相互競爭的同時，也可以經常相互交流學習、分享管理經驗，并且訂立行業(yè)規(guī)范。

4針對目前慈善募捐和動員社會資源能力弱的問題，采取相關措施：

(1)加強慈善事業(yè)宣傳，興建慈善文化

我國進入市場體制以后，社會競爭導致慈善觀念淡化，社會責任感和利他精神嚴重缺失，人們對慈善事業(yè)表現(xiàn)冷漠。因此，應當加強對慈善事業(yè)的宣傳，興辦慈善文化活動，表彰為慈善事業(yè)做出突出貢獻者，促進企業(yè)建立慈善戰(zhàn)略，激發(fā)國民集體主義情感，為慈善事業(yè)的發(fā)展奠定扎實的心理基礎。

(2)政府加強引導，促進企業(yè)捐贈

企業(yè)是慈善捐贈的主要來源。企業(yè)現(xiàn)階段一般是聯(lián)合完成慈善項目。通過《福布斯(中國)2006跨國公司慈善捐贈排名》我們可以發(fā)現(xiàn)，大多數跨國公司在中國的慈善行為都是通過與高校、基金會和其它非營利組織的合作完成的。政府應加強相關引導，監(jiān)督，規(guī)范非盈利機構，為企業(yè)創(chuàng)造合作機會，促進企業(yè)捐贈。

(3)完善稅法中關于企業(yè)與個人捐獻慈善的優(yōu)惠政策

①提高公益、救濟性捐贈稅前扣除的額度，增加捐贈者的免稅收益。現(xiàn)行稅法對捐贈的稅收優(yōu)惠仍然比較有限?？梢赃m當考慮擴大捐贈的稅收優(yōu)惠范圍，比如增大允許稅前扣除的比例、允許大額慈善捐贈向以后年度結轉扣除等等，以提高捐贈者的免稅收益，鼓勵他們慈善捐贈的積極性。

②減化稅收優(yōu)惠審批手續(xù)，降低捐贈的稅收成本。雖然財政部、國家稅務總局有關文件規(guī)定，凡向中華慈善總會等5家慈善組織進行捐贈的，“準予在交納企業(yè)所得稅和個人所得稅前全部扣除”，但由于免稅程序相當復雜，整個辦理過程大概需要經過10道程序，辦理時間至少需要兩個月，因而在很大程度上抑制了民間捐贈的熱情和積極性。減化允許扣除捐贈的免稅手續(xù)，可以降低納稅人的稅收成本，起到激勵捐贈的作用。

⑧開征新稅種，提高富有者不進行慈善捐贈的代價。主要是考慮在適當的時候開征遺產稅和贈與稅，通過征稅政策改變富有階層財富轉移的方向，鼓勵對外進行慈善捐贈，而不是將財富留給其子孫后代。

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[責任編輯李允光]