寧陜:“省直管縣”的前世今生

今年3月1日起,陜西榆林神木縣在全縣范圍內(nèi)實施全民免費醫(yī)療,此舉引起了社會各界的廣泛關(guān)注,一時成為輿論熱捧的對象。

緊接著“神木試驗”的,就是媒體5月份廣為報道的《國家級貧困縣寧陜擬推12年義務(wù)教育》。此被人稱為“寧陜現(xiàn)象”。

寧陜縣是僻處陜南山區(qū)的國家級貧困縣,2008年地方財政收入只有1500多萬元,7.4萬的人口中農(nóng)業(yè)人口就有6.4萬,農(nóng)民人均純收入到2008年僅為2431元。寧陜縣只有一所普通高中,在校生高峰時期達到1600名,按照每個學(xué)生每年全部教育成本2500元計算,要實現(xiàn)高中全部免費,寧陜縣財政每年需要拿出400多萬來補貼。如果按照2008年寧陜縣地方財政收入來計算,400萬的投入意味著僅高中教育投入就將占到寧陜縣年地方財政收入的26%。

是什么讓寧陜敢于如此作為?最直接的動力,是從2007年以來,陜西省在該縣施行的省直管縣財政管理體制改革。

從“難受”到“從容不迫”

寧陜縣域面積3678平方公里,森林覆蓋率達90%,很長一個時期,當?shù)卦蛄侄?“寧陜是一個林業(yè)大縣,過去的核心收入就是砍伐木頭”,陜西省財政廳預(yù)算處副處長李明懷對情況十分了解。

然而,上世紀末以來的森林禁伐,卻讓這個資源富縣迅速轉(zhuǎn)為經(jīng)濟窮縣。此后的幾年里,寧陜苦苦探尋著新的強縣富民之路。而從整個西部來看,寧陜是國家南水北調(diào)中線工程的涵養(yǎng)區(qū),對改善周邊地區(qū)和漢江上游生態(tài)發(fā)揮著“一葉巨肺”的特殊調(diào)節(jié)作用。正因如此,寧陜的發(fā)展路徑受到相當?shù)木窒?一些見效快、帶動大的礦產(chǎn)開發(fā)項目被排除在發(fā)展計劃之外。

在這種情況下,財政的拮據(jù)可想而知。2003年就已擔任寧陜縣財政局長的胡加順對改革前的這段歷程記憶猶新,“以前,一到年底是我最難受的時候,一年里累積的各種欠賬都到了償付的時候,我們挖空心思向上級要錢,鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門則整天追著讓撥錢。”

由于縣財政過于拮據(jù),“寧陜縣財政經(jīng)常只有貸款把拖欠的工資先發(fā)出去,其余的,只有根據(jù)財政狀況,區(qū)分輕重緩急分別解決。根本談不上什么民生財政、公共財政,連吃飯財政都算不上?！睂庩兛h財政局副局長謝四新對這段時期的回憶亦有同感。

事情的改變發(fā)生在2007年?！笆≈惫芸h在我們陜西是2007年首次啟動的,進行這項改革對省里的壓力非常大,我們首批選擇了15個貧困縣進行試點,按照‘六到縣、‘五不變的統(tǒng)一部署,推動省直管縣?！笔∝斦d預(yù)算處處長夏曉中回憶道。

按照試點辦法,從2007年開始,寧陜縣財政由市管變?yōu)槭≈惫?安康市不再參與寧陜稅收收入分享,不再集中寧陜新增財力,實行補助結(jié)算到縣、資金調(diào)度到縣、政策傾斜到縣、政策傳達和業(yè)務(wù)指導(dǎo)到縣;寧陜縣財政年度預(yù)決算報表和月報、旬報等報表直接報省財政部門,各行業(yè)各系統(tǒng)的專項資金申請,直接向省直有關(guān)主管部門和省財政廳申報;和安康市的有關(guān)結(jié)算通過省財政進行;省財政直接確定寧陜的資金留解比例,預(yù)算執(zhí)行中的資金調(diào)度,由省財政直接撥付給寧陜。胡加順介紹:年初,省財政把資金計劃安排到縣,隨后按時如數(shù)撥付,這樣,讓縣上領(lǐng)導(dǎo)始終心中有數(shù),從而可以有條不紊地統(tǒng)籌安排各項社會事業(yè)和重點建設(shè)項目。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2006年,寧陜縣國內(nèi)生產(chǎn)總值50750萬元,地方財政收入875萬元,財政總收入2281萬元,上級轉(zhuǎn)移支付補助收入8379萬元,地方可用財力11101萬元;而到了2008年,全縣國內(nèi)生產(chǎn)總值82490萬元,地方財政收入1524萬元,財政總收入3841萬元,上級轉(zhuǎn)移支付補助收入15955萬元,地方可用財力24037萬元。也就是說,省直管兩年后,寧陜縣獲得的上級轉(zhuǎn)移支付補助增長了90%,可用財力增長了116%。

“很明顯,省管縣后,寧陜的地方財政收入和財力規(guī)模立馬上了一個大臺階?？梢哉f,這對寧陜的大發(fā)展是有著十分巨大作用的。”李明懷說到。空前增長的財政直投和資金撥付的大幅提速,讓寧陜各個領(lǐng)域都沐浴著公共財政惠民的陽光……

“只有跳起來才能摘桃子”

省直管縣的核心目的就是推動縣域經(jīng)濟的發(fā)展。為了克服地方“等、靠、要”思想,推動縣區(qū)財政自主理財、自我發(fā)展的意識,陜西省財政廳于今年出臺了《2009年省對縣區(qū)財政激勵約束考核辦法》,從財政、經(jīng)濟、社會多方面進行綜合考核,體現(xiàn)縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的工作實績,調(diào)動縣區(qū)發(fā)展經(jīng)濟、增加收入的積極性。

“考核的指標主要有12項,其中財政類指標6項:地方稅收收入增長;地方財政收入上臺階;重點支出保障程度;財政支出預(yù)算完成進度;消化財政累計赤字;控制財政供養(yǎng)人員增長。經(jīng)濟社會發(fā)展類指標6項:人均地區(qū)生產(chǎn)總值、節(jié)能減排、環(huán)境保護與治理、城鄉(xiāng)居民收入、產(chǎn)糧油大縣、貧困縣脫貧。我們對各項主要指標的考核均設(shè)置了詳細的標準與額度,這有效地刺激了地方抓收入、強管理、促發(fā)展的積極性?！崩蠲鲬严蛴浾呓榻B說。

寧陜,正是在此背景下,掀起了抓發(fā)展的高潮。2007年就任寧陜縣縣長的鄒成燕告訴記者,“由于省里出臺了財政激勵辦法,此前一直醞釀的生態(tài)立縣、旅游立縣的戰(zhàn)略,步入了快車道?！?/p>

據(jù)寧陜縣財政局資料顯示,近年來,縣財政加大資金投入力度改善投資開發(fā)硬環(huán)境。大力實施“通達工程”,全縣公路交通四通八達,“兩縱六橫”的公路網(wǎng)基本形成,公路總里程累計達1245公里,公路通村率達97%。累計投入近1.2億元實施了5輪縣城“五個一工程”,對縣城進行綠化、美化、凈化和靚化,縣城面積由1.9平方公里增加到3.1平方公里。先后投資數(shù)百萬元對皇冠重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要街道道路、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施實施改造,著力打造一批生態(tài)休閑旅游集鎮(zhèn)。

寧陜投入旅游產(chǎn)業(yè)的扶持資金比省直管體制改革前增長了近5倍,讓生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)走上了突破發(fā)展的軌道。景點景區(qū)建設(shè)步伐加快,接待服務(wù)水平不斷提升,生態(tài)旅游迅猛發(fā)展。以這些資金為引導(dǎo),寧陜近年來已引入12家企業(yè),陸續(xù)有近40億的境外資金投入旅游開發(fā)。

“西安海榮集團投資的皇冠朝陽溝旅游開發(fā)項目,已由最初的總投資5億元增加到了10億元。這個項目目前主要做會議接待,下一步將逐步加大開拓市場的力度?！被使阪?zhèn)政府的工作人員告訴記者。

數(shù)據(jù)顯示,2009年前8個月,寧陜?nèi)h接待旅客42萬元人次、創(chuàng)旅游綜合收入1.4億元。

旅游產(chǎn)業(yè)建設(shè)的帶動,有力地推動了縣域經(jīng)濟發(fā)展。目前,全縣國內(nèi)生產(chǎn)總值已持續(xù)3年保持了22%以上的高增速。

“我們可以把寧陜省直管前后的這種變化稱之為‘寧陜現(xiàn)象。毫無疑問,由于省財政廳實施了正確的財政激勵約束機制,促使直管縣‘跳起來摘桃子,推動了縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展?！蔽溆懒x總結(jié)說。

寧陜的這些變化,代表著陜西財政的變化,亦昭示著陜西財政的自身變革取得了豐碩的成果。