地方政府機(jī)構(gòu)改革觀察

賀海峰

評(píng)析本輪地方政府機(jī)構(gòu)改革，必須站在中國(guó)行政管理體制改革的整體布局中，站在地方政府職能轉(zhuǎn)變與治理能力提升的宏闊背景下。

短短半年多時(shí)間，除四川因地震災(zāi)情適當(dāng)推遲外，全國(guó)30個(gè)省級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革方案次第浮出水面。本輪地方政府機(jī)構(gòu)改革在職能優(yōu)化、機(jī)構(gòu)設(shè)置、利益重組等方面的突破與創(chuàng)新，于字里行間清晰可見。

厘清權(quán)力的邊界

本輪地方政府機(jī)構(gòu)改革啟幕，應(yīng)追溯到2008年8月中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)召開“地方政府機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會(huì)議”。彼時(shí)，新一輪中國(guó)行政體制改革在中央層面剛剛進(jìn)入收官階段，改革的核心就在于如何將職能交叉扯皮推諉的沉疴通過大部制化解，并最終通過決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既制約又協(xié)調(diào)地體現(xiàn)出來。

改革開放以來，與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革相適應(yīng)，我國(guó)早在1983年、1994年、1999年、2003年，分別推動(dòng)過4次地方政府機(jī)構(gòu)改革。由于沒有經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，不少省市一度彷徨于“拆屋建廟”還是“裝潢修整”的紛爭(zhēng)中，盡管在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁撤人員等方面不乏碩果，然而系統(tǒng)性、連續(xù)性終究顯得不足。

本輪地方政府機(jī)構(gòu)改革鋒芒直指上述痼疾，以加快轉(zhuǎn)變政府職能、理順部門職責(zé)關(guān)系、整合有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)為抓手，“把政府不該管的事項(xiàng)交出去，把該由政府管理的事項(xiàng)定清楚”。國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)馬凱的話更是一針見血：轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化責(zé)任和嚴(yán)控編制，并稱“適時(shí)跟進(jìn)十分必要和迫切”。

為此，中央下發(fā)《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》，允許各省市因地而異，不搞一刀切，著力整合優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，在實(shí)行大部制方面進(jìn)行更積極的探索。但要求各地要以大部制思維來推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，在整體上與中央政府機(jī)構(gòu)改革保持一致。

值得注意的是，這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的許多做法，吸取了地方機(jī)構(gòu)改革探索中的許多經(jīng)驗(yàn)。上世紀(jì)90年代以來，一些地方政府基于自身的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，進(jìn)行了一些帶有“大部門體制”性質(zhì)的機(jī)構(gòu)改革，主要有“海南經(jīng)驗(yàn)”、“深圳經(jīng)驗(yàn)”、“浦東經(jīng)驗(yàn)”、“成都經(jīng)驗(yàn)”、“隨州經(jīng)驗(yàn)”等。

本輪改革對(duì)機(jī)構(gòu)具體設(shè)置名稱、排序、形式等，不統(tǒng)一要求上下對(duì)口，在條件具備的地方，可加大機(jī)構(gòu)整合力度，撤并一些職能相近、相同的部門，允許一個(gè)部門同上級(jí)幾個(gè)部門對(duì)口。改革中，多數(shù)地方參照國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)框架對(duì)本地省級(jí)政府進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，組建工業(yè)和信息化廳(經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì))、人力資源和社會(huì)保障廳、交通運(yùn)輸廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、環(huán)境保護(hù)廳等，將省級(jí)食品藥品監(jiān)督管理局由政府直屬機(jī)構(gòu)改由省級(jí)衛(wèi)生廳管理。

據(jù)悉，在這輪政府機(jī)構(gòu)改革中，盡管地方在大部制問題上獲得了較大自主權(quán)，可是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，也有嚴(yán)格的量化指標(biāo)規(guī)定，直轄市不超過45個(gè)，大省不超過40個(gè)，大城市不超過40個(gè)，中等城市不超過30個(gè)。

地方版大部制

地方版“大廳局”模式，無疑是本輪地方政府機(jī)構(gòu)改革的一大看點(diǎn)。

中央編辦副主任吳知論說：“中央的精神是既堅(jiān)持原則性，又強(qiáng)調(diào)靈活性；與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革相比，有同，也有不同，一切從實(shí)際出發(fā)?！庇嘘P(guān)專家認(rèn)為，這是歷次地方政府機(jī)構(gòu)改革中，給地方自主權(quán)最大的一次。故而，每個(gè)省份都在結(jié)合本地的發(fā)展戰(zhàn)略，積極探索建立符合本地特色的“大廳局模式”，包括大農(nóng)業(yè)、大水務(wù)、大交通、大文化等，允許—個(gè)部門對(duì)口上級(jí)幾個(gè)部門。通過大部門體制盡量做到“一件事情一個(gè)部門負(fù)責(zé)”。

例如，在大刀闊斧推進(jìn)大部門制改革的重慶，先行推進(jìn)的“大農(nóng)業(yè)”、“大交通”、“大文化”等改革已頗有成果。作為該市啟動(dòng)大部門制改革的試點(diǎn)，重慶市農(nóng)委于2008年8月8日掛牌成立，由原農(nóng)業(yè)局、農(nóng)機(jī)局、農(nóng)辦與農(nóng)綜辦整合而成，形成“大農(nóng)業(yè)”管理格局。這項(xiàng)調(diào)整，使市政府直屬機(jī)構(gòu)減少1個(gè)、直屬局級(jí)事業(yè)機(jī)構(gòu)減少1個(gè)、處級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)減少16個(gè)。整合前，該市涉農(nóng)資金分散在這4個(gè)部門，資源配置成了“撒胡椒面”；整合后，就可以“握緊成拳”。截至2008年底，重慶市農(nóng)委整合了近40億元涉農(nóng)資金，統(tǒng)籌安排，集中用于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)發(fā)展。在2008年全市執(zhí)政為民考核中，農(nóng)委名列前茅，充分顯示了大部門的優(yōu)勢(shì)。

這一輪改革中，海南省立足本省實(shí)際，將省旅游局更名為省旅游發(fā)展委員會(huì)，并由省政府直屬機(jī)構(gòu)調(diào)整為組成部門，部門排序也靠前。主要承擔(dān)以下幾方面職能：突出節(jié)慶、文化和會(huì)展等相關(guān)職能；重視規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)；加強(qiáng)人才培訓(xùn)教育；加強(qiáng)旅游監(jiān)管職能等。煤炭大省山西，以原煤炭工業(yè)局為基礎(chǔ)，整合了該局職責(zé)和省經(jīng)委等有關(guān)部門涉及煤炭工業(yè)方面的職能，組建煤炭工業(yè)廳；廣東將掛靠省政府辦公廳的原省金融服務(wù)辦，更名為省金融工作辦，調(diào)整為省政府直屬機(jī)構(gòu)；天津則組建市政府直屬機(jī)構(gòu)口岸服務(wù)辦，加強(qiáng)口岸協(xié)調(diào)服務(wù)。

北京市則設(shè)立了社會(huì)建設(shè)工作辦公室，作為政府組成部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)全市社會(huì)建設(shè)工作和加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織管理與服務(wù)、社會(huì)工作者和志愿者隊(duì)伍建設(shè)等。該機(jī)構(gòu)的成立，表明北京市社會(huì)建設(shè)在體制機(jī)制創(chuàng)新上邁出了關(guān)鍵—步。

浙江則將省政府研究室改為單獨(dú)設(shè)置，升格為省政府直屬機(jī)構(gòu)；陜西也將省政府研究室調(diào)整為省政府直屬機(jī)構(gòu)，掛省發(fā)展研究中心牌子；河南組建省政府研究室，為省政府直屬機(jī)構(gòu)，將省政府辦公廳研究室整體劃入省政府研究室，同時(shí)撤銷省政府發(fā)展研究中心加掛的省政府研究室牌子。這表明地方政府更加看重智庫的功能。讓其在決策中更好發(fā)揮參謀助手的作用。

遼寧成立了服務(wù)業(yè)委員會(huì)，將商業(yè)廳的職責(zé)、發(fā)改委涉及服務(wù)業(yè)發(fā)展的相關(guān)職責(zé)整合劃入服務(wù)業(yè)委員會(huì)，為全省服務(wù)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)助力。

萬里長(zhǎng)征第一步

能否破除部門利益的牢籠，是改革成敗的關(guān)鍵。地方政府機(jī)構(gòu)改革與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)大部制改革相比，將會(huì)更加直接和深刻地觸動(dòng)既得利益者的利益，同時(shí)地方職能部門盤根錯(cuò)節(jié)的關(guān)系，也將會(huì)加大改革的阻力。重慶市政府—位長(zhǎng)期從事政府改革研究的廳級(jí)官員表示，向社會(huì)中介組織、行會(huì)組織放權(quán)，就意味著下放處罰權(quán)，如吊銷工商執(zhí)照等。顯然，在這些職能真正下放后，原有部門的利益將要進(jìn)行重新分配，無論將其并入哪個(gè)部門，都異常困難。在他看來，政府放權(quán)的改革最有前景，但實(shí)施起來很有難度。畢竟現(xiàn)有的政府部門想放權(quán)的不多，最終如何改革要看部門間如何妥協(xié)。

因此，行政管理體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不可能單兵突進(jìn)，也不能期待畢其功于—役。同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和改革的深化，也會(huì)產(chǎn)生許多新的問題，需要通過進(jìn)一步的行政管理體制改革來解決。比如，根據(jù)國(guó)務(wù)院推進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見，省直管縣是其中最重要的改革舉措之一。這次省直管縣不只是從財(cái)政方面的直管，而且明確提出行政上的直管。

按照中央部署，今后5年要加快政府職能轉(zhuǎn)變，深化政府機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè)，為深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，到2020年，建立比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制?？梢?，地方大部制、省管縣等改革的不斷突破，必將為進(jìn)一步推動(dòng)更高層面的行政體制改革積累經(jīng)驗(yàn)、積蓄力量，最終形成上下聯(lián)動(dòng)的生動(dòng)局面。