“飛地”猜想

徐浩程

在八百里皖江上，“飛地”似乎正躍然紙上。但“飛地”最終能否“飛”起來，取決于時(shí)機(jī)與政府的選擇。

5月26日，蘇州新加坡工業(yè)園迎來15周年慶典。在此前后，中國與新加坡合建的另外兩處新“飛地”——蘇通工業(yè)園、南京生態(tài)科技園亦在江蘇沿江先后奠基開工。

作為承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的典范之作，其示范效應(yīng)正在沿江而上逐漸被放大。而這給即將落地的皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)帶來的想象空間是一準(zhǔn)將成為皖江第一塊“飛地”?換言之，如果在皖江北岸劃出一塊區(qū)域來進(jìn)行飛地開發(fā)，這塊“飛地”將花落誰家?

這正是皖江示范區(qū)賦予人們無盡的猜想。參與皖江示范區(qū)規(guī)劃編制的相關(guān)專家向《決策》預(yù)言道：“這將是示范區(qū)今后最大的亮點(diǎn)與熱點(diǎn)，也是示范區(qū)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接方式的一大嘗試?！?/p>

其實(shí)，不用等到“今后”，在八百里皖江上，“飛地”已經(jīng)躍然紙上。

“飛地”的光與影

“安徽正在規(guī)劃建設(shè)皖江示范區(qū)，將選擇一批條件好的區(qū)域先行先試?！?009年4月26日，安徽省省長王三運(yùn)在第四屆中國中部博覽會(huì)高峰論壇上如此談道。

類似的表述曾于半年多前，出現(xiàn)在安徽上報(bào)國務(wù)院關(guān)于設(shè)立皖江示范區(qū)的請(qǐng)示中。文件中寫道，在皖江示范區(qū)的區(qū)域范圍內(nèi)，將“選擇一批區(qū)位、交通、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、配套條件較好的開發(fā)區(qū)先行先試”。

那么，何謂先行先試?湖北的實(shí)踐也許是答案之一。

2008年，盡管要等到5月，湖北才會(huì)召開承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移擴(kuò)大開放工作會(huì)議，但在此前4月，湖北就已經(jīng)在襄樊與宜昌各布局了4，深圳工業(yè)園，作為其承接?xùn)|部沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的先行區(qū)。在建設(shè)方式上，這些園區(qū)完全采取“飛地”模式，由兩地共建。

其實(shí)，安徽省決策層已有過坦率的表不。

2008年10月16日，在安徽華誼煤基多聯(lián)產(chǎn)精細(xì)化工基地項(xiàng)目一期工程開工典禮前，出席典禮儀式的安徽省相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與上海市副市長艾寶俊進(jìn)行了會(huì)談。在會(huì)談中，安徽省相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)就曾直言，“我們可以在沿江劃出一塊地區(qū)，讓你們上海來搞，承接你們的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”。此言給皖江各縣市留下無窮的想象空間。

隨著皖江示范區(qū)從點(diǎn)題走向破題，“其他省領(lǐng)導(dǎo)也有類似的想法?！卑不帐“l(fā)改委相關(guān)官員告訴《決策》。這一想法在擬定中的皖江示范區(qū)規(guī)劃中已經(jīng)得以體現(xiàn)。在最新的規(guī)劃草案中，“‘飛地開發(fā)的篇幅與作用已經(jīng)被強(qiáng)化了?！?月底，參與皖江示范區(qū)規(guī)劃的相關(guān)專家告訴《決策》。

對(duì)于安徽搖動(dòng)的“橄欖枝”，上海等沿海地區(qū)并非無動(dòng)于衷。

在采訪中，安徽省發(fā)改委曾提供給《決策》一份上海市委研究室的調(diào)研報(bào)告。在這份上海市委主要領(lǐng)導(dǎo)批示的調(diào)研報(bào)告中，上海市委研究室在深入研究了上海外高橋保稅區(qū)“飛地”江蘇啟東的案例后，寫道：“進(jìn)一步完善‘外高橋一啟東模式……蘇北地區(qū)、皖江地區(qū)……應(yīng)作為近期合作的重點(diǎn)?！?/p>

在最近出臺(tái)的“長三角指導(dǎo)意見”中，國務(wù)院亦明確提出，要長三角“積極探索互利共贏的財(cái)政政策，有序推動(dòng)異地聯(lián)合興辦開發(fā)區(qū)”。無疑，這就給了各個(gè)地方主動(dòng)出擊的“尚方寶劍”。

不過，正如上海市委研究室在其調(diào)研報(bào)告中所言，“開發(fā)區(qū)異地拓展能否成功，很大程度上取決于合作模式和管理模式能否保證雙方的利益?！本痛耍虾Ｊ形芯渴医ㄗh道，“如能夠與當(dāng)?shù)毓蚕鞧DP和稅收，既體現(xiàn)了上海的服務(wù)水平，又增強(qiáng)了上海的發(fā)展后勁，無疑一舉兩得?！?/p>

顯然，首先須同意GDP與稅收分成，上海等地才有與中西部地區(qū)合建“飛地”的動(dòng)力，這就將選擇的權(quán)力交到了中西部等承接地。

“在這個(gè)問題上要解放思想，不求所‘有，但求所‘在?！卑不帐“l(fā)改委地區(qū)處處長殷君伯的話一語中的。當(dāng)年，正是這八個(gè)字帶領(lǐng)安徽突圍國企改革，此次能否再次引領(lǐng)皖江通過“飛地”建設(shè)，探索出一種區(qū)域合作的新機(jī)制、新模式，值得期待。

跨江聯(lián)動(dòng)的期待

“對(duì)于皖江，‘飛地帶來的將不僅是區(qū)域合作的新體制和新模式，更有可能攪動(dòng)皖江的經(jīng)濟(jì)地理，為實(shí)現(xiàn)皖江南北跨江聯(lián)動(dòng)埋下伏筆?！毕嚓P(guān)專家告訴《決策》，這是“飛地”在皖江更大的想象空間。

皖江“跨江”的意圖由來已久。早在安徽省2006年編制的《沿江城市群“十一五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要》中，就提出了“以沿江聯(lián)動(dòng)、跨江發(fā)展為取向，大力推動(dòng)皖江城市帶建設(shè)”的發(fā)展規(guī)劃。

2008年2月，安徽省省長王三運(yùn)在政府工作報(bào)告中，談到促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)與合作發(fā)展、培育經(jīng)濟(jì)增長極時(shí)亦指出，“以沿江聯(lián)動(dòng)、跨江發(fā)展為取向，大力推動(dòng)皖江城市帶建設(shè)，加快基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，建成在全國具有較強(qiáng)影響力的先進(jìn)制造業(yè)基地和現(xiàn)代化城‘市群?！?/p>

無論是從歷史，還是現(xiàn)狀以及未來發(fā)展趨勢(shì)看，跨江發(fā)展勢(shì)在必行。“但多年來，皖江跨江發(fā)展還沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展?！睂＜也患s而同地直言道。

從整個(gè)長江流域來看，要跨江發(fā)展必須具備兩個(gè)條件。一是有足夠多的過江通道，另—個(gè)是突破行政區(qū)劃，實(shí)施體制創(chuàng)新。展開皖江地圖，從南往北，八百里皖江將在不久的將來實(shí)現(xiàn)8座長江大橋飛架南北的格局。顯然，跨江發(fā)展的障礙已經(jīng)不是過江通道的問題，而是突破行政區(qū)劃的問題。

而且，“過江通道的增加已經(jīng)開始‘倒逼行政區(qū)劃了。”相關(guān)專家告訴《決策》，“大橋的建設(shè)，讓跨江發(fā)展的趨勢(shì)變得十分明顯。譬如，馬鞍山大橋之于馬鞍山與和縣、蕪湖大橋之于蕪湖與無為、銅陵大橋之于銅陵與樅陽，安慶大橋之于安慶與東至等。如果不能跨江發(fā)展形成協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，那么就有可能在這些大橋的兩端形成惡性競(jìng)爭(zhēng)?！?/p>

2009年5月，上海浦東與南匯的合并似乎給皖江行政區(qū)劃調(diào)整帶來了一絲曙光。但將跨江發(fā)展的全部希望寄托在行政區(qū)域調(diào)整上，顯然不太現(xiàn)實(shí)，上海只有兩個(gè)區(qū)行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，而皖江涉及到9市。

如何在現(xiàn)有行政區(qū)劃下，進(jìn)行機(jī)制體制創(chuàng)新以突破行政區(qū)劃，是擺在皖江跨江面前的一道難題。而皖江示范區(qū)“飛地”的建設(shè)，將給這遭難題帶來新的解決思路。

“在與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)‘飛地時(shí)，我們者阿以大膽設(shè)想在沿江劃出一塊地與上海、香港等地合作開發(fā)，甚至將園區(qū)建設(shè)、招商引資等全權(quán)委托給它們30年或者50年。在皖江內(nèi)部，我們?yōu)槭裁床荒苎赜眠@種模式，在皖江兩岸互建‘飛地呢?”合肥工業(yè)大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長劉志迎反問道。

在劉志迎看來，皖江兩岸通過“飛地”聯(lián)動(dòng)發(fā)展，還能改變皖江“南強(qiáng)北弱”的局面。目前，馬鞍山、蕪湖、銅陵等皖江經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的城市均集中在皖江南岸，而北岸城市相對(duì)弱于南岸城市，“通過‘飛地開發(fā)實(shí)現(xiàn)跨江發(fā)展，可防止皖江北岸中段出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)斷裂和空心化，避免主要交通干線和長江岸線等資源的大量浪費(fèi)，增強(qiáng)對(duì)江淮腹地的輻射效果和優(yōu)化傳接空間。”

一個(gè)區(qū)域的猜想

第一塊“飛地”將花落誰家?在規(guī)劃出臺(tái)之前，皖江各

縣市均在施展渾身解數(shù)。

不過，除了正在編制中的皖江示范區(qū)規(guī)劃，安徽似乎尚無官方文件提及“飛地”?！帮w地”之爭(zhēng)就只能潛伏在“先行區(qū)”爭(zhēng)奪中，只有拿到先行區(qū)的先行先試權(quán)，才能在“飛地”建設(shè)中撥得頭籌。

“無為的目標(biāo)就是要爭(zhēng)創(chuàng)皖江示范區(qū)的先行區(qū)和核心區(qū)。任何改革都要有人率先創(chuàng)新，無為就要走在前面?！痹诓稍L中，無為縣委書記周勇顯示了—個(gè)強(qiáng)縣的信心與膽略。要想弄明白周勇為什么在角逐先行區(qū)的競(jìng)賽中有如此的底氣，只需站在蕪湖長江大橋北段，數(shù)數(shù)岸邊密密麻麻的水泥柱與岸上層疊的造船廠，就可清晰地感知到。

同樣有信心的還有宣城。

今年4月，宣城市發(fā)改委撰文稱，“歷史上看宣城與蘇浙滬經(jīng)濟(jì)文化交流由來已久，……宣城包括旌德不僅要打造承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的示范區(qū)，而且要做示范區(qū)當(dāng)中的先行區(qū)。這務(wù)必要形成共識(shí)?！?月，安慶市人大常委會(huì)相關(guān)官員亦在媒體上撰文稱，“爭(zhēng)取安徽省將安慶作為皖江承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)的先行試點(diǎn)城市?！卑矐c更是第—個(gè)向安徽省發(fā)改委遞交示范區(qū)規(guī)劃報(bào)告的地市。

博弈正在進(jìn)行，花落誰家還很難判斷。不過，福建等先行者可以給皖江以借鑒。

2009年年初，海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)上升為國家戰(zhàn)略。此后不久，海西首個(gè)合作項(xiàng)目——平潭兩岸合作試驗(yàn)區(qū)，在福建省常務(wù)會(huì)議上研究并通過。之所以“這次選中平潭縣作為試驗(yàn)區(qū)，主要原因是看中了它的地理優(yōu)勢(shì)，島內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)相對(duì)落后，與當(dāng)年深圳開發(fā)初期相似，便于建設(shè)規(guī)劃，”福建相關(guān)人士分析道，“即使某些措施試錯(cuò)了，對(duì)全局的影響也不會(huì)太大。”

從福建與深圳的選擇可以發(fā)現(xiàn)，無論是“先行區(qū)”還是“飛地”，都需要選擇一個(gè)此前建設(shè)相對(duì)落后，“即使試錯(cuò)了對(duì)全局的影響也不會(huì)太大”的區(qū)域。就此。眾多專家在接受《決策》采訪時(shí)一致認(rèn)為，如果皖江能夠布局“飛地”，皖江北岸不應(yīng)當(dāng)被遺忘。

“皖江有800里岸線，利用的多是南岸，由于過去防洪能力的限制，北岸岸線資源過去幾乎沒有利用起來?！眲⒅居嬖V《決策》，“現(xiàn)在隨著三峽大壩的建成以及防洪能力的提高，北岸岸線資源應(yīng)當(dāng)被充分利用起來?！?/p>

在日前召開的加快皖江城市帶發(fā)展座談會(huì)上，相關(guān)專家一致呼吁，將江北岸線列為下一個(gè)時(shí)期的重點(diǎn)，和縣、無為、樅陽三縣應(yīng)成為核心。

在采訪中，相關(guān)專家與官員亦告訴《決策》，安徽省決策層十分重視北岸的開發(fā)，在示范區(qū)最初的設(shè)計(jì)中，示范區(qū)的核心區(qū)域主要是放置在皖江北岸。

無論“飛地”花落誰家，其首要的責(zé)任還是要?jiǎng)?chuàng)新一套可以被復(fù)制的合作模式，不僅可以讓中西部復(fù)制，也可以籍此在皖江示范區(qū)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)整合。一句話概括，就是發(fā)揮先行先試權(quán)的最大效應(yīng)。