我國高校黨政權(quán)力協(xié)調(diào)問題探究

杜　艷

摘要：文章提出解決好高校黨政權(quán)力協(xié)調(diào)問題意義重大，但目前我國高校出現(xiàn)了一些諸如黨政權(quán)力越位、錯(cuò)位、缺位等不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，這就需要分析其原因所在，提出針對(duì)性的對(duì)策建議解決問題。

關(guān)鍵詞：黨政權(quán)力協(xié)調(diào)；黨委校長；集體領(lǐng)導(dǎo)力

中圖分類號(hào)：G647文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-1145(2009)06-0055-03

《中華人民共和國高等教育法》和《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》明確規(guī)定，高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。根據(jù)這一規(guī)定，高校黨委為首的政治權(quán)力和以校長為首的行政權(quán)力之間既是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，又是決定和執(zhí)行的關(guān)系，也是一種特殊的分工和協(xié)作的關(guān)系，既不同于同一組織內(nèi)部不同部門間的專業(yè)分工和協(xié)調(diào)配合的關(guān)系，也不同于同一組織內(nèi)部不同層次間集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系。協(xié)調(diào)黨政權(quán)力是落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的核心，是深化高校內(nèi)部管理體制改革的關(guān)鍵，是高校持續(xù)健康發(fā)展的保證。解決好高校黨政權(quán)力協(xié)調(diào)問題意義重大。

一、我國高校黨政權(quán)力不協(xié)調(diào)的表現(xiàn)

在現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制下，我國高校黨政權(quán)力關(guān)系總體還是比較協(xié)調(diào)的，能夠保持體制有效運(yùn)作。但是黨政權(quán)力不協(xié)調(diào)現(xiàn)象也很凸顯，主要表現(xiàn)為：

(一)權(quán)力越位

1、黨委大權(quán)獨(dú)攬，以黨代政：黨委應(yīng)主要負(fù)責(zé)宏觀決策、側(cè)面監(jiān)督、政治思想引導(dǎo)等，但大學(xué)以黨委為首的政治權(quán)力蓋過行政權(quán)力，權(quán)力集中于黨委甚至集中于黨委書記，以黨代政的現(xiàn)象也一定程度存在。而以黨代政的后果是嚴(yán)重的，其一，妨礙校行政獨(dú)立有效地履行法定職能；其二，導(dǎo)致黨委對(duì)學(xué)校改革和發(fā)展的重大問題深入研究不夠，決策民主化、科學(xué)化水平不高；其三，削弱了黨委的監(jiān)督職能，使得黨委對(duì)校行政的監(jiān)督形同自體監(jiān)督，使得權(quán)力失范進(jìn)而權(quán)力濫用成為可能。另外由于黨委獨(dú)攬大權(quán)又實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)制，則容易衍生集體領(lǐng)導(dǎo)制的弊端，其一，形成“責(zé)任分散效應(yīng)”；其二，應(yīng)驗(yàn)“帕金森定律”會(huì)議繁多，但議而不決、決而不行、行而無果；其三，黨委決議對(duì)政治效益和社會(huì)影響的考慮多過成本效益，容易造成成本效益比失衡；其四，對(duì)外界環(huán)境適應(yīng)性差靈活度低，領(lǐng)導(dǎo)效率不高，“并不是所有的事情都可以用更加民主的辦法來改進(jìn)”。

2、校長專權(quán)治校，以政代黨：隨著現(xiàn)代大學(xué)的“巨型化”，組織機(jī)構(gòu)的復(fù)雜化，時(shí)代環(huán)境變化的快速化，大學(xué)校長的權(quán)力獲得了明顯的強(qiáng)化，大學(xué)校長使用手中的權(quán)力不再完全是阿什比描述的那么“含蓄”，而越來越像企業(yè)CEO那樣直截了當(dāng)。于是“校長治?！崩砟盍餍?，出現(xiàn)黨委職能萎縮，校長專權(quán)治校，以政代黨的現(xiàn)象。校長專權(quán)治校，虛化黨委帶來一些不利之處：第一，可能背離社會(huì)主義方向，出現(xiàn)“八九學(xué)潮”之類的極端現(xiàn)象；第二，重心在行政管理，追求速效與效果，可能淡化學(xué)術(shù)研究，輕視學(xué)術(shù)人才，行政官僚本位盛行；第三，行政領(lǐng)導(dǎo)層為取悅上級(jí)有可能盲目進(jìn)行短期行為，損害教職工和學(xué)生群體的切身利益；第四，缺乏必要監(jiān)督的行政領(lǐng)導(dǎo)層可能進(jìn)行權(quán)力尋租，滋生腐??；第五，權(quán)力集中于校長，有可能因校長個(gè)人能力有限或權(quán)力異化而導(dǎo)致決策失誤，影響學(xué)校事業(yè)發(fā)展。

3、黨政權(quán)力均衡，共管共治：更多高校黨委領(lǐng)導(dǎo)班子和校長為首的行政領(lǐng)導(dǎo)班子權(quán)力沒有高下之分，兩者“勢(shì)均力敵”，黨政班子對(duì)于一些能夠獲取更多資源取得較好且可以量化顯性化效果的事可能搶著管，共同決策甚至共同執(zhí)行的情況常常發(fā)生。這種黨委和行政重疊議事，共同決策、共同實(shí)施、共同監(jiān)督評(píng)估的多頭指揮管理方式的弊端也顯而易見：一是違背了決策、執(zhí)行和監(jiān)督分離的科學(xué)管理原則，造成資源浪費(fèi)，管理效率低下；二是有時(shí)黨政決策沖突又互不相讓，造成下層職能部門的兩難境地，辦事人員往往無所適從；三是造成“公章旅行”的怪現(xiàn)象發(fā)生，同時(shí)辦事程序復(fù)雜化，執(zhí)行主體及責(zé)任等模糊化。

(二)權(quán)力缺位

公共組織也是一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”，擁有自身利益訴求，渴望實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，再者所有事都需要由個(gè)體操作完成，所以與權(quán)力越位相比，有些可能傷及自身所在群體利益、對(duì)自身利益群體無損也無利、遇到的阻力比較大、短期內(nèi)無法看到顯性成效的事宜，不管是黨委還是行政都沒有管理處理的積極性主動(dòng)性，必然是極力推拖不辦。如此導(dǎo)致的直接后果是一些相關(guān)的部門或個(gè)體利益受損，問題長時(shí)間得不到解決，或者事情最后得到了解決但也付出了時(shí)間、精力、財(cái)力等的慘重代價(jià)。當(dāng)然如此權(quán)力缺位的間接無形后果便是學(xué)校名譽(yù)聲望受損，影響學(xué)校事業(yè)發(fā)展壯大。

(三)權(quán)力錯(cuò)位

高校黨委的存在是國家為了加強(qiáng)對(duì)高校的政治思想控制而實(shí)行的一種中國特色的領(lǐng)導(dǎo)體制，它的職責(zé)主要在于管黨。管大事，管干部，而校長為首的行政領(lǐng)導(dǎo)班子主要是利用自身在管理方面的專業(yè)特長進(jìn)行行政管理，負(fù)責(zé)學(xué)校經(jīng)費(fèi)籌集、人才引進(jìn)、對(duì)外交流等。然而現(xiàn)實(shí)中，高校常常是黨委班子管著行政班子應(yīng)該管的事，行政班子又管著黨委班子應(yīng)該管的事。這樣一來，便是“外行管內(nèi)行”，管理效果可想可知：不該管的因?qū)I(yè)知識(shí)的缺乏沒管好，該管的因有限的精力被分散也沒管好，降低了管理的專業(yè)化、科學(xué)化水平和工作效率。

二、高校黨政權(quán)力不協(xié)調(diào)的原因

我國高校黨政權(quán)力的不協(xié)調(diào)有著深層次的原因，客觀深人地分析高校黨政權(quán)力不協(xié)調(diào)的原因是正確解決該問題的基礎(chǔ)和前提。

(一)制度設(shè)計(jì)安排缺失，黨政權(quán)責(zé)利規(guī)定模糊

制度是學(xué)校一切工作的“靈魂”，哪里制度穩(wěn)定，哪里便一切穩(wěn)定；哪里制度動(dòng)搖，哪里便一切動(dòng)搖；哪里制度松垮，哪里便一切松垮和混亂。制度是處理利益關(guān)系的規(guī)則體系，而權(quán)力是對(duì)利益狀況的影響能力?？梢姡贫仁怯绊扅h政權(quán)力協(xié)調(diào)的一個(gè)重要因素。

從管理學(xué)的原理來看，“在同一部門只存在一種統(tǒng)一的指揮系統(tǒng)，且命令的發(fā)送應(yīng)具有單一性口徑，這樣才能保證政令的暢通”。權(quán)力核心越多，或權(quán)力結(jié)構(gòu)越是復(fù)雜，越容易造成職責(zé)不明和權(quán)力越界現(xiàn)象。我國高校的黨委書記和校長都由上級(jí)部門任命，在大學(xué)這個(gè)“松散結(jié)合系統(tǒng)”中存在并非嚴(yán)格科層等級(jí)體制的“雙首長制”，兩者地位不分高下，權(quán)力拉鋸回合。《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》和《中華人民共和國高等教育法》都對(duì)黨委職責(zé)作出了規(guī)定，但文字表述不一樣，且“教學(xué)、科研、行政管理等工作中的重大問題和基本管理制度等重大事項(xiàng)”內(nèi)涵不清楚，定性不定量，可操作性低?！陡叩冉逃ā芬?guī)定，“高等學(xué)校的校長全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作，行使下列職權(quán)：……”這是總括性的描述，所列六項(xiàng)也不能涵蓋本學(xué)校的全部行政管理工作，同時(shí)又和“教學(xué)、科研、行政管理等工作中的重大問題、基本制度等重大事項(xiàng)”的黨委職責(zé)有重疊之處，很難厘清黨政職責(zé)權(quán)限。另外，《高等教育法》缺乏對(duì)法律責(zé)任的規(guī)制。高校的管理責(zé)任，至少涉及決策、行政、教學(xué)與學(xué)術(shù)、監(jiān)督評(píng)估責(zé)任四個(gè)方面。這些責(zé)任。完全由校長負(fù)責(zé)，顯然不恰當(dāng)。根據(jù)目前的法律規(guī)定，黨委領(lǐng)導(dǎo)但黨委負(fù)什么責(zé)任沒有規(guī)定，校

長負(fù)責(zé)但校長無法負(fù)決策、學(xué)術(shù)和監(jiān)督責(zé)任。再者，利益規(guī)定也不清楚。權(quán)力和利益關(guān)系密切，“權(quán)力是一個(gè)人為取得將來的具體利益的現(xiàn)有手段?！笔袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的起點(diǎn)和原動(dòng)力是人們對(duì)利益的追求。高校黨政領(lǐng)導(dǎo)自身也追求個(gè)人與部門利益，當(dāng)他們對(duì)利益追求發(fā)生沖突、想實(shí)現(xiàn)更多利益、自己的付出所得與別人付出所得相比產(chǎn)生被剝奪感時(shí)，權(quán)力就會(huì)發(fā)生沖突，就必然會(huì)通過掘取更大權(quán)力獲取更多利益。權(quán)力之爭(zhēng)本質(zhì)是利益之爭(zhēng)。

(二)黨政單邊治校，大學(xué)內(nèi)外監(jiān)督虛位

目前我國高校權(quán)力結(jié)構(gòu)不盡合理，黨委或行政權(quán)力居于支配地位，單邊治校，學(xué)術(shù)權(quán)力和社會(huì)力量受到排擠，監(jiān)督虛位。我國高校黨委書記、校長都由國家教育行政部門指定，書記、校長主要對(duì)上級(jí)任命部門負(fù)責(zé)，但上級(jí)政府只能靠制度政策來宏觀管理高校，而制度政策自身缺陷，政府對(duì)黨政權(quán)力起不了微觀監(jiān)督作用；在校內(nèi)實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，但黨委沒有選舉或罷免校長的權(quán)力，不能通過相應(yīng)激勵(lì)懲罰機(jī)制對(duì)校長進(jìn)行有效監(jiān)督，校長不必對(duì)黨委負(fù)責(zé)，也沒有權(quán)力監(jiān)督黨委；其次，政治權(quán)力、行政權(quán)力凌駕于學(xué)術(shù)權(quán)力之上，教師和學(xué)生的主體地位不能凸顯，對(duì)人才和知識(shí)不夠尊重，且黨委、校長擁有人事任免獎(jiǎng)懲權(quán)和學(xué)生管理權(quán)，教師學(xué)生大多數(shù)情況下只能被動(dòng)執(zhí)行上層命令，從這個(gè)意義上說，教師學(xué)生擔(dān)負(fù)不了監(jiān)督職責(zé)；再次，高校發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步息息相關(guān)，但這種關(guān)系宏觀而間接，盡管學(xué)生家長和一些校友是直接利益相關(guān)者，但力量相對(duì)薄弱分散，無法形成強(qiáng)有力的組織監(jiān)督高校管理。由此看來，大學(xué)內(nèi)外監(jiān)督黨政主體的力量薄弱，決策權(quán)、行政權(quán)明顯高于監(jiān)督權(quán)，忽視了監(jiān)督權(quán)與決策權(quán)、行政權(quán)的平等性、獨(dú)立性和相互制約性，使監(jiān)督權(quán)形同虛設(shè)。當(dāng)權(quán)力沒有約束或約束力量很小時(shí)，權(quán)力必然出現(xiàn)不協(xié)調(diào)。

三、協(xié)調(diào)高校黨政權(quán)力的對(duì)策建議

從導(dǎo)致問題的原因著手，筆者提出以下兩點(diǎn)解決高校黨政權(quán)力不協(xié)調(diào)問題的對(duì)策建議：

(一)努力完善相關(guān)制度，明確高校黨政權(quán)責(zé)利

制度可以賦予權(quán)力也可以約束權(quán)力，會(huì)使權(quán)力更具有穩(wěn)定性、權(quán)威性，科學(xué)有效、合理合法的制度對(duì)協(xié)調(diào)黨政權(quán)力意義重大。鑒于此，相關(guān)部門應(yīng)盡快完善相關(guān)法律條例，盡可能消除權(quán)力不正當(dāng)行使的制度漏洞。其中關(guān)鍵是清晰化黨政職責(zé)：“公立大學(xué)運(yùn)行的環(huán)境具有極強(qiáng)的政治性……常常以為自己的職責(zé)主要是向各種政治支持者負(fù)責(zé)，而不僅僅局限于大學(xué)本身的利益”。根據(jù)“黨要管黨，從嚴(yán)治黨”精神，高校黨委領(lǐng)導(dǎo)的核心是政治領(lǐng)導(dǎo)，主要表現(xiàn)為把握高校的思想政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，即把好方向，抓好大事，好思想，用好干部。以“黨委領(lǐng)導(dǎo)”為代表的政治權(quán)力必須重新回歸到“政治領(lǐng)導(dǎo)”、“把握方向”的正確軌道，使校長的行政領(lǐng)導(dǎo)作用得到發(fā)揮，支持并確保校長獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使行政管理職權(quán)。高校行政權(quán)力是為了保證學(xué)術(shù)活動(dòng)健康、順利進(jìn)行，保障大學(xué)管理高效運(yùn)轉(zhuǎn)的。校長及各級(jí)行政機(jī)構(gòu)主要職責(zé)是貫徹落實(shí)黨委決定，組織實(shí)施高校中大量的教學(xué)、科研和行政管理工作。作為大學(xué)的校長，用好行政權(quán)力是非常重要的，他主要負(fù)責(zé)全面的行政工作，組織一個(gè)有效的管理系統(tǒng)；調(diào)動(dòng)和用好行政干部和專家、學(xué)者，提出高校總的學(xué)術(shù)政策；制定學(xué)校管理規(guī)章制度；為學(xué)校發(fā)展出主意，領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)人員制定和修訂學(xué)校發(fā)展規(guī)劃；管理學(xué)生事務(wù)等。

(二)積極倡導(dǎo)“共同治?！保l(fā)揮各方監(jiān)督作用

“高等教育越卷入社會(huì)事務(wù)中，就越有必要用政治觀點(diǎn)來看待它，就像戰(zhàn)爭(zhēng)意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣。高等教育也相當(dāng)重要，不能完全留給教授們決定?！苯逃玛P(guān)人民大眾切身利益，任何力量都不可能對(duì)它熟視無睹。只要有利學(xué)校事業(yè)發(fā)展，有利公眾利益，以何種權(quán)力形式來主導(dǎo)學(xué)校生活，都是次要的?，F(xiàn)代大學(xué)是一個(gè)與政府、社會(huì)聯(lián)系緊密、發(fā)揮著越來越重要的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多種功能的社會(huì)軸心結(jié)構(gòu)，哪個(gè)主體也沒有絕對(duì)獨(dú)立的自治權(quán)，而是各種力量“共同治?！?。大學(xué)是一個(gè)典型利益相關(guān)者組織，大學(xué)內(nèi)部有不同的相關(guān)利益者，而且每個(gè)利益相關(guān)者有多種利益要求?！袄嫦嚓P(guān)者是環(huán)境中受組織決策和政策影響的任何有關(guān)者”?！跋嚓P(guān)利益集團(tuán)是道德代理，其擁有的權(quán)力和利益必須予與考慮”?！肮餐涡！敝更h政主體、政府、民間組織、企業(yè)、公民個(gè)人等社會(huì)多元要素自愿平等協(xié)作，充分利用各自資源、知識(shí)、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)，合作治理高校，發(fā)揮出“整體大于部分之和”的最大化治理效能。高校不僅要關(guān)注政治權(quán)力、行政權(quán)力，而且更要關(guān)注學(xué)術(shù)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力。長期以來我國高校決策班子中，缺乏政府官員、企業(yè)家、普通教授、學(xué)生家長，民主黨派成員和其他社會(huì)賢達(dá)等代表，違背決策民主性和決策成員的多元性要求。對(duì)外缺乏與社會(huì)的廣泛聯(lián)系，對(duì)內(nèi)缺乏與教職工和學(xué)生的廣泛聯(lián)系，學(xué)術(shù)、社會(huì)力量的制約作用較為有限。“國家、市場(chǎng)和學(xué)校往往構(gòu)成權(quán)力三角，在此三角中任何兩種權(quán)力之間都存在此消彼長的關(guān)系”。適當(dāng)引進(jìn)市場(chǎng)力量，政府、社會(huì)各界及高校自身形成“三足鼎立”的權(quán)力中心，在法律

層面規(guī)約和保障校外人士的基本權(quán)益或直接使他們擁有參與和監(jiān)督學(xué)校事務(wù)的權(quán)力，既有利于擴(kuò)大教育資源渠道，改善教育投資環(huán)境，也有利于提高高校辦學(xué)效益。