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    治安管理領(lǐng)域行政強(qiáng)制措施辨析

    2009-07-31 01:54:30左文祥
    經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2009年5期
    關(guān)鍵詞:行政處罰

    左文祥

    摘要:通常所言的“行政強(qiáng)制措施”在行政法學(xué)體系中指的是“行政強(qiáng)制”,是與“行政處罰”“行政許可”“行政征收”等居于同一層面上的具體行政行為。以其適用目的為標(biāo)準(zhǔn),可將行政強(qiáng)制措施分為即時(shí)性強(qiáng)制措施和執(zhí)行性強(qiáng)制措施。以其調(diào)整的內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn),可將行政強(qiáng)制措施分為人身方面的強(qiáng)制措施、財(cái)產(chǎn)方面的強(qiáng)制措施和對(duì)經(jīng)營活動(dòng)(行為)方面的強(qiáng)制措施。

    關(guān)鍵詞:行政強(qiáng)制措施;行政處罰;濫用現(xiàn)狀

    中圖分類號(hào):DF34文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)05-0221-02

    一、目前公安實(shí)踐領(lǐng)域中對(duì)行政強(qiáng)制措施的認(rèn)識(shí)存在的問題

    (一)學(xué)理上對(duì)行政強(qiáng)制措施含義的理解

    通常所言的“行政強(qiáng)制措施”在行政法學(xué)體系中指的是“行政強(qiáng)制”,是與“行政處罰”、“行政許可”、“行政征收”等居于同一層面上的具體行政行為。

    1、行政強(qiáng)制措施的含義和特征。行政強(qiáng)制措施是指行政主體為了保障行政管理的順利進(jìn)行,通過依法采取強(qiáng)制手段迫使拒不履行行政義務(wù)的相對(duì)人履行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同的狀態(tài);或者出于維護(hù)社會(huì)秩序、公共安全以及公民人身、財(cái)產(chǎn)安全的需要,對(duì)相對(duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)采取緊急的即時(shí)性強(qiáng)制措施的具體行政行為的總稱。

    (1)行政強(qiáng)制措施的主體是作為行政主體的行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織。適用行政強(qiáng)制措施的主體,應(yīng)有嚴(yán)格的條件限制,都必須由法律、法規(guī)予以明確規(guī)定。行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織在其本身沒有直接采取行政強(qiáng)制措施權(quán)力的情況下,它們可以依法申請(qǐng)人民法院實(shí)施強(qiáng)制。

    (2)行政強(qiáng)制措施的對(duì)象是拒不履行行政法義務(wù)的行政相對(duì)人或危及社會(huì)秩序、公共安全以及公民人身、財(cái)產(chǎn)安全的行政相對(duì)人。行政強(qiáng)制措施并非適用所有違反行政法律規(guī)范的相對(duì)人,但相對(duì)人必須是違反了特定的法律、法規(guī),符合適用行政強(qiáng)制措施的條件。

    (3)行政強(qiáng)制措施的目的是保障法定義務(wù)的徹底實(shí)現(xiàn)或維護(hù)社會(huì)秩序、公共安全以及公民人身、財(cái)產(chǎn)安全。其目的多在于控制,一般不具有懲罰性。

    (4)行政強(qiáng)制措施的法律性質(zhì)是一種具有可訴性的具體行政行為。行政強(qiáng)制措施屬單方行政行為,由行政主體單方面作出,無需相對(duì)方同意。但相對(duì)方不服行政強(qiáng)制措施,可以依法向人民法院提起訴訟。

    (二)公安行政強(qiáng)制措施的理論分類:

    公安行政管理涉及治安秩序管理、出入境管理、戶政管理、消防管理等方面的業(yè)務(wù)內(nèi)容,這些管理業(yè)務(wù)都涉及行政強(qiáng)制,但本文重點(diǎn)談治安秩序管理中的行政強(qiáng)制措施。

    1、以其適用目的為標(biāo)準(zhǔn),可將行政強(qiáng)制措施分為即時(shí)性強(qiáng)制措施和執(zhí)行性強(qiáng)制措施。即時(shí)性強(qiáng)制措施簡單地說就是在緊急的情況下法律賦予特定行政機(jī)關(guān)的一種緊急處置權(quán)。其目的在于預(yù)防某些情況的發(fā)生或者制止某種危害行為。即時(shí)性強(qiáng)制措施的主要特征是具有緊迫性,行政處理和執(zhí)行同步,相對(duì)方必須無條件執(zhí)行,即先執(zhí)行后爭訟,這一特征區(qū)別于行政強(qiáng)制執(zhí)行。即時(shí)性強(qiáng)制措施包括強(qiáng)制帶離現(xiàn)場、盤查、約束、扣留、收容審查,使用警械和武器等。

    執(zhí)行性強(qiáng)制措施,是指行政主體為了保證法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政主體本身作出的行政決定所確定的行政相對(duì)方的義務(wù)的實(shí)現(xiàn),采取一定的強(qiáng)制措施,迫使拒不履行相應(yīng)義務(wù)的相對(duì)方履行義務(wù)或通過其他法定方式使相應(yīng)義務(wù)得以實(shí)現(xiàn)。執(zhí)行性強(qiáng)制措施包括查封、扣押、凍結(jié)、劃撥、扣繳、抵繳等直接強(qiáng)制執(zhí)行措施和代履行、執(zhí)行罰等間接強(qiáng)制執(zhí)行措施。

    直接強(qiáng)制,是指在采用代執(zhí)行、執(zhí)行罰等間接手段不能達(dá)到執(zhí)行目的,或無法采用間接手段時(shí),執(zhí)行主體可依法對(duì)義務(wù)人的人身或財(cái)產(chǎn)直接實(shí)施強(qiáng)制,迫使其履行義務(wù)或?qū)崿F(xiàn)與履行義務(wù)相同狀態(tài)的強(qiáng)制執(zhí)行方法。直接強(qiáng)制是一種實(shí)力較強(qiáng)的強(qiáng)制方式,因此其運(yùn)用在不違背現(xiàn)行立法規(guī)定之外,還必須堅(jiān)持一定的合理度。

    代履行,又叫代執(zhí)行,是指義務(wù)人不履行法律、法規(guī)等規(guī)定的或者行政行為所確定的可代替作為義務(wù),由行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)或第三人代為履行,并向義務(wù)人征收必要費(fèi)用的行政強(qiáng)制執(zhí)行方法。

    執(zhí)行罰是指有關(guān)行政主體在相對(duì)人逾期拒不履行法定義務(wù)時(shí),對(duì)相對(duì)人處以財(cái)產(chǎn)上新的制裁,以迫使相對(duì)人自覺履行法定義務(wù)的行政強(qiáng)制執(zhí)行方式。執(zhí)行罰是多數(shù)國家均采用的一種強(qiáng)制執(zhí)行手段。

    2、以其調(diào)整的內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn),可將行政強(qiáng)制措施分為人身方面的強(qiáng)制措施、財(cái)產(chǎn)方面的強(qiáng)制措施和對(duì)經(jīng)營活動(dòng)(行為)方面的強(qiáng)制措施。

    對(duì)人身方面的強(qiáng)制措施包括:責(zé)令嚴(yán)加管教、責(zé)令嚴(yán)加看管和治療、約束、責(zé)令不得進(jìn)入體育場館觀看同類比賽、強(qiáng)制帶離現(xiàn)場、責(zé)令停止活動(dòng)立即疏散、收容教育、收容審查、強(qiáng)制戒毒、強(qiáng)制性教育措施(勞動(dòng)教養(yǎng))、強(qiáng)制傳喚等。對(duì)財(cái)產(chǎn)方面的強(qiáng)制措施包括:查封、凍結(jié)、扣押、劃撥、扣繳、收繳、追繳、強(qiáng)制鏟除等。對(duì)經(jīng)營活動(dòng)方面的強(qiáng)制措施包括:責(zé)令改正、取締。

    (三)法理上對(duì)行政強(qiáng)制措施的定位

    具體行政行為的種類繁多,理論上的歸納一般包括如下:行政征收、行政許可、行政確認(rèn)、行政監(jiān)督、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決。

    行政強(qiáng)制措施在一定情況下是獨(dú)立的具體行政行為,如預(yù)防性、制止性的行政強(qiáng)制措施大多數(shù)如此。但在多數(shù)情況下,行政強(qiáng)制措施是從屬性的具體行政行為,如執(zhí)行性的行政強(qiáng)制措施大多數(shù)是從屬性的具體行政行為。另外,個(gè)別的行政強(qiáng)制措施既可以是獨(dú)立的具體行政行為,也可能成為從屬性的具體行政行為,如盤問、收審等。

    有學(xué)者認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行不屬于行政強(qiáng)制的范疇,而應(yīng)屬于司法強(qiáng)制。也有有學(xué)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,實(shí)質(zhì)上是行政權(quán)的延伸,故應(yīng)歸人行政強(qiáng)制的范疇。

    (四)實(shí)踐中對(duì)行政強(qiáng)制措施的認(rèn)識(shí)誤區(qū)

    通過調(diào)查發(fā)現(xiàn),實(shí)踐中很多人搞不清什么是行政強(qiáng)制措施,行政處罰與行政強(qiáng)制措施不分。實(shí)際上,行政處罰與行政強(qiáng)制措施的區(qū)別主要體現(xiàn)這些方面:

    1、性質(zhì)不同。行政處罰是對(duì)行政違法行為的事后制裁,是一種最終的處理結(jié)果,非經(jīng)法定程序任何人不得改變。而行政強(qiáng)制措施是行政執(zhí)法過程中的重要手段和保障,它既不是最終的處理行為,也不是制裁,適用過程中只要達(dá)到行政目的,行政強(qiáng)制措施即可解除。

    2、目的不同。行政處罰的主要目的是為了懲戒行政違法行為,使行為人承擔(dān)一定的法律責(zé)任,以教育其遵守法律。行政強(qiáng)制措施的目的是為了預(yù)防或制止違法行為的發(fā)生或繼續(xù),以及促使被強(qiáng)制人履行法定義務(wù)。

    3、法律后果不同。行政處罰是為了最終制裁相對(duì)方的違法行為,因而在處罰內(nèi)容上主要表現(xiàn)為課以或增加相對(duì)方的義務(wù)。行政強(qiáng)制措施的適用是為了保障行政執(zhí)法的目的得以實(shí)現(xiàn),其本身不給相對(duì)方課以或增加義務(wù)。

    4、適用的頻率不同。行政處罰適用一事不再罰的原則,即一事一罰或一次性處罰,不能對(duì)同一事多次進(jìn)行處罰。行政強(qiáng)制措施可以適用一次,特殊情況下也可以對(duì)同一相對(duì)方持續(xù)適用,直至達(dá)到行政目的。

    5、訴訟結(jié)果不完全相同。行政強(qiáng)制措施是羈束的行政行

    為,訴訟中對(duì)違法或適用不當(dāng)?shù)模嗣穹ㄔ褐荒芘袥Q撤消。部分行政處罰行為是自由裁量的行政行為,對(duì)其中顯失公正的,人民法院可以判決變更。

    此外,二者實(shí)施的對(duì)象也不盡相同。行政處罰的對(duì)象是違法的行為人,而行政強(qiáng)制措施的對(duì)象不一定是違法的。

    二、公安實(shí)踐中運(yùn)用行政強(qiáng)制措施存在的濫用現(xiàn)狀問題分析

    (一)濫用現(xiàn)狀問題之———程序問題。這一問題的主要表現(xiàn)是不嚴(yán)格依照法定程序?qū)嵤┬姓?qiáng)制措施,或者實(shí)施行政強(qiáng)制措施不規(guī)范、任意實(shí)施。造成此類問題的主要原因有二,一是立法滯后,立法不健全,關(guān)于行政強(qiáng)制措施的法律依據(jù)過于分散。二是程序意識(shí)差,權(quán)力意識(shí)太強(qiáng)。

    行政強(qiáng)制措施的一般程序,是指實(shí)施各類行政強(qiáng)制措施都應(yīng)遵循的程序規(guī)定。如行政主體實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)給予相對(duì)人陳述和申辯的機(jī)會(huì);除當(dāng)場采取行政強(qiáng)制措施外,事前須經(jīng)行政主體負(fù)責(zé)人批準(zhǔn),然后,由兩名以上行政執(zhí)法人員實(shí)施等等。在對(duì)財(cái)物實(shí)施查封、扣押時(shí),行政人必須出示執(zhí)法身份證件,并當(dāng)場交付當(dāng)事人查封、扣押決定書。當(dāng)場實(shí)施查封、扣押的,應(yīng)當(dāng)當(dāng)場交付當(dāng)事人查封、扣押清單,并應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)補(bǔ)辦查封、扣押決定書,送達(dá)當(dāng)事人。行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人的財(cái)物已被其他國家機(jī)關(guān)依法查封的,不得重復(fù)查封。

    凍結(jié)存款應(yīng)當(dāng)由特別法規(guī)定的行政主體作出決定,并且不得委托其他行政機(jī)關(guān)或者組織作出該決定。行政主體凍結(jié)存款應(yīng)當(dāng)書面通知金融機(jī)構(gòu)。

    (二)濫用現(xiàn)狀問題之二——比例原則的問題?,F(xiàn)代行政法面臨的一個(gè)核心問題是如何將國家權(quán)力(包括警察權(quán))的行使保持在適度、必要的限度之內(nèi),特別是在法律不得不給執(zhí)法者留有相當(dāng)?shù)淖杂煽臻g之時(shí),如何才能保證強(qiáng)制權(quán)的行使是適度的,不會(huì)為目的而不擇手段,不會(huì)采取總成本高于總利益的行為。在大陸法中,這項(xiàng)任務(wù)是通過對(duì)手段與目的之間關(guān)系的衡量來實(shí)現(xiàn)的,也就是借助比例原則來進(jìn)行有效的控制。

    比例原則源于19世紀(jì)德國的警察法學(xué),其最初的含義是指警察權(quán)力的行使只有在必要時(shí)才能限制人民的權(quán)利,也即警察在對(duì)人民做出任何不利之處分時(shí),都必須以侵犯人民權(quán)利最小的方式為之。所以,比例原則在行政法學(xué)上又被稱為“最小侵害原則”。于是,行政法意義上的比例原則,是指行政權(quán)力的行使除了有法律依據(jù)這一前提外,還必須選擇對(duì)人民侵害最小的方式來進(jìn)行。比例原則在臺(tái)灣地區(qū)行政法中,無論廣度還是深度都已達(dá)到了相當(dāng)?shù)某潭?,已?jīng)較多的見諸于行政法的規(guī)定。

    (三)濫用現(xiàn)狀問題之三——混用問題。這一問題體現(xiàn)在沒收與收繳不分、收繳與追繳不分、傳喚與盤查混用等問題上。實(shí)際上這些強(qiáng)制措施在性質(zhì)、適用對(duì)象、表現(xiàn)形式等方面并不相同。

    責(zé)任編輯杜娟

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