農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施中的問(wèn)題與對(duì)策

寇鳳超

農(nóng)村最低生活保障制度(以下簡(jiǎn)稱(chēng)低保制度)是國(guó)家和社會(huì)對(duì)農(nóng)村家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的家庭，按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)給予救助的制度。建立農(nóng)村低保制度，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措，是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的重中之重，是社會(huì)保障體系中的最后一道“安全網(wǎng)”。2002年黨的十六大提出“有條件的地區(qū)探索建立農(nóng)村低保制度”，黨的十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，2007年中共中央1號(hào)文件(即《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》)對(duì)農(nóng)村最低生活保障問(wèn)題高度重視，并就如何完善這一制度提出了明確要求。國(guó)務(wù)院《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》決定，2007年在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村低保制度迅速在全國(guó)各地實(shí)施成效顯著，截至2008年底，我國(guó)已將4282.3萬(wàn)人納入農(nóng)村低保，還有63.2萬(wàn)農(nóng)村人口享受傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)，686.5萬(wàn)人次享受農(nóng)村臨時(shí)生活救助。但要完善農(nóng)村低保制度，也存在不少問(wèn)題，亟需改進(jìn)。

一、農(nóng)村最低生活保障制度中存在的問(wèn)題分析

(一)保障標(biāo)準(zhǔn)的制定不夠科學(xué)

當(dāng)前，盡管很多地區(qū)就農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)和程序做出了有關(guān)規(guī)定。但是在實(shí)際工作中，許多地方的標(biāo)準(zhǔn)制定是不科學(xué)的，甚至是很隨意的。有些地方基本上是在原先特困戶救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，參照當(dāng)?shù)厣钏胶拓?cái)政負(fù)擔(dān)能力制定的?！耙藻X(qián)定人”的情況比較普遍。這樣就導(dǎo)致農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。僅為城市的30％-40％。事實(shí)上，有些地區(qū)的保障標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低還有認(rèn)識(shí)方面的原因。認(rèn)為農(nóng)民多少可以利用土地自我保障，象征性地給點(diǎn)補(bǔ)助就可以了。以山東省濰坊市為例，城鄉(xiāng)居民的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)就有不少差距。全市城市居民的保障標(biāo)準(zhǔn)是月人均275元。另外還有幫困補(bǔ)貼和多種配套救助措施：而農(nóng)村居民的保障標(biāo)準(zhǔn)是年人均1000元，并且缺乏其他附加救助。在城鄉(xiāng)接合部或部分因征地農(nóng)轉(zhuǎn)居的地區(qū)，往往出現(xiàn)居住在同一個(gè)地區(qū)的居民，有的享受城市低保，有的享受農(nóng)村低保，兩者之間的懸殊差距常常引發(fā)矛盾和沖突，加大實(shí)際工作難度。

(二)保障對(duì)象的識(shí)別較為困難

各地普遍反映在依據(jù)保障標(biāo)準(zhǔn)去識(shí)別、確定保障對(duì)象的過(guò)程中。面臨著許多現(xiàn)實(shí)的難題。一是什么收入應(yīng)計(jì)算為有收入，什么收入可以不予計(jì)算。目前還缺乏統(tǒng)一規(guī)定；二是依據(jù)各地情況，科學(xué)核算農(nóng)業(yè)、副業(yè)收入有困難：三是核算有勞動(dòng)能力的保障對(duì)象的隱形收入有困難：四是確定農(nóng)戶具有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)關(guān)系并且在一起共同生活的全體人員收入難：六是因建房、婚嫁導(dǎo)致生活困難的人員是否列入保障對(duì)象面臨操作困難：七是因計(jì)劃生育被罰款而造成家庭生活困難的人員是否列入保障范圍缺乏法律依據(jù)，不好操作。為了便于識(shí)別保障對(duì)象，一些地方增加了對(duì)申請(qǐng)者實(shí)際生活狀況的考察，“發(fā)明”了一些方便的辦法，例如“進(jìn)村上門(mén)看房子，進(jìn)屋看被子(谷子)，吃飯看盤(pán)子，穿著看身子(家庭用品)，銀行看折子”等等。很多地方還明確指定了一些排除性條件。以上各地在確定保障對(duì)象時(shí)的一些方便做法?；蛘弑憩F(xiàn)出隨意性，或者缺乏必要的法律依據(jù)，甚至帶有政策性、價(jià)值型歧視，與最低生活保障制度的初衷是相悖的。需要加以改進(jìn)，用更加完善、更加合理合法的手段去識(shí)別和確定保障對(duì)象。

(三)保障資金得不到有效落實(shí)

在全國(guó)范圍內(nèi)全面建立農(nóng)村低保，資金短缺是難題。在很多地方，農(nóng)村低保資金實(shí)行分級(jí)負(fù)擔(dān)。由于以下幾個(gè)原因，導(dǎo)致分級(jí)負(fù)擔(dān)落實(shí)有一定困難。一是農(nóng)村低保制度主要是各地根據(jù)自身的實(shí)際情況主動(dòng)建立的，因而其執(zhí)行和落實(shí)缺乏強(qiáng)有力的外部約束。在地方財(cái)政好的時(shí)候，執(zhí)行起來(lái)問(wèn)題不大：一旦財(cái)政狀況不好，就很難得到有效執(zhí)行。二是20世紀(jì)90年代以來(lái)，客觀上社會(huì)資源特別是財(cái)政資源有向上集中的趨勢(shì)，地方財(cái)政狀況持續(xù)吃緊。三是通常情況下。越是財(cái)政緊張的地方。貧困人口往往越多，分擔(dān)低保經(jīng)費(fèi)的任務(wù)就越重，落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障的壓力就越大，結(jié)果就是常常不能落實(shí)，由于分級(jí)負(fù)擔(dān)的資金得不到有效落實(shí)，導(dǎo)致了一些地方農(nóng)村低保進(jìn)展遲緩、陷于停滯。甚至名存實(shí)亡。

(四)保障工作不夠規(guī)范

迄今為止，我國(guó)尚無(wú)專(zhuān)門(mén)規(guī)范農(nóng)村低保工作的全國(guó)性法律法規(guī)，有規(guī)范作用的全國(guó)性文件是民政部1996年印發(fā)的《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見(jiàn)》、國(guó)務(wù)院2007年《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》。各地農(nóng)村低保工作大多是依據(jù)自身制定的有關(guān)政策開(kāi)展的，由此導(dǎo)致兩個(gè)結(jié)果：一方面，農(nóng)村低保工作的整體“合法性”不夠，一些地方抱著“多一事不如少一事”的心理干脆不搞，一些主動(dòng)搞起來(lái)的地方也很難完善，保障工作往往不夠規(guī)范，落實(shí)起來(lái)也面臨很多困難。另一方面，由于缺乏有效的統(tǒng)一指導(dǎo)，各地做法千差萬(wàn)別。參差不齊。在具體工作層面。主要是由于基層力量薄弱、工作程序不細(xì)、工作監(jiān)督不力等原因，導(dǎo)致很多地區(qū)農(nóng)村低保工作不夠規(guī)范。在大多數(shù)地區(qū)，從事農(nóng)村低保工作的基層人員還是從事傳統(tǒng)救濟(jì)工作的人員，其思想觀念和工作能力都不太適應(yīng)農(nóng)村低保的要求，加上基層工作經(jīng)費(fèi)和工作人員不足，導(dǎo)致一些工作人員負(fù)擔(dān)過(guò)重，疲于應(yīng)付，很難把低保工作做細(xì)、做實(shí)。在工作中隨意性大，操作性不強(qiáng)也不規(guī)范，應(yīng)保的難保。能保的漏保的較多。

二、完善農(nóng)村最低生活保障制度的對(duì)策探討

(一)確定科學(xué)規(guī)范的保障標(biāo)準(zhǔn)

鑒于居民儲(chǔ)蓄率普遍偏高的國(guó)情，結(jié)合農(nóng)村低保對(duì)象家庭收入的特點(diǎn)，建議以家庭人均支出計(jì)算貧困線，以家庭人均年收入指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定低保對(duì)象。要特別注意收入的貨幣化問(wèn)題，在以市場(chǎng)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)折算實(shí)物收入時(shí)，應(yīng)充分考慮物價(jià)的變動(dòng)，將名義收入轉(zhuǎn)化為實(shí)際收入。在保障標(biāo)準(zhǔn)上，首先應(yīng)遵循“低標(biāo)準(zhǔn)。廣覆蓋”的原則。這樣既能充分發(fā)揮保障資源的效益，也體現(xiàn)出社會(huì)公平與公正。其次。保障標(biāo)準(zhǔn)要符合低保制度的功能定位。低保制度的功能應(yīng)是滿足農(nóng)村困難群眾最基本的生活需要，其保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)刈罨镜纳钕M(fèi)水平來(lái)確定，不宜包括其他如醫(yī)療、教育等消費(fèi)的需要。再次。保障標(biāo)準(zhǔn)要有層次性和差別性。根據(jù)保障對(duì)象的特征和需求的不同，實(shí)行分類(lèi)救助，標(biāo)準(zhǔn)有別。農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定，還要隨著當(dāng)?shù)厣畋匦杵穬r(jià)格的變化和人民生活水平的提高適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，要?jiǎng)?chuàng)造條件不斷提高保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平。

(二)嚴(yán)格確定保障對(duì)象

一般而言。具有當(dāng)?shù)卣睫r(nóng)業(yè)戶口、共同生活的家庭成員年人均收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的人都可申請(qǐng)享受農(nóng)村低保。與傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度相比，低保制度的保障對(duì)象有所擴(kuò)大，除了“五保戶”、“特困戶”外，還應(yīng)包括下列人員：家庭成員無(wú)勞動(dòng)能力或基本喪失勞動(dòng)能力的無(wú)勞力戶：家庭主要

成員雖在勞動(dòng)年齡段，但因嚴(yán)重殘疾而喪失勞動(dòng)能力，家庭生活困難者；家庭成員在勞動(dòng)年齡段。因長(zhǎng)年有病，基本喪失或大部分喪失勞動(dòng)能力，家庭生活困難者；家庭主要成員因病、災(zāi)死亡。其子女不到勞動(dòng)年齡或是在校學(xué)生，生活特別困難者。確定保障對(duì)象的工作應(yīng)由民政部門(mén)牽頭。財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、殘聯(lián)等部門(mén)以及鎮(zhèn)(街)、村干部配合。對(duì)各低收入戶調(diào)查摸底，初步確定保障對(duì)象，然后由農(nóng)戶申請(qǐng)，鎮(zhèn)(街)張榜公布。力爭(zhēng)達(dá)到一個(gè)不錯(cuò)、一個(gè)不漏，真正讓那些連溫飽都難以維持的農(nóng)村貧困人口在政府的幫助下享受最基本的生存權(quán)。為了防止在確定保障對(duì)象過(guò)程中的懶漢現(xiàn)象及其它問(wèn)題，還應(yīng)特別規(guī)定幾種不能享受最低生活保障的情況，比如：家庭有就業(yè)能力的成員無(wú)正當(dāng)理由拒絕就業(yè)，不自食其力的：家庭擁有閑置的生產(chǎn)性設(shè)施或除住房等基本生活必需品外的非生產(chǎn)性物品，按變現(xiàn)后計(jì)算，人均值為當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)6倍以上的(具體標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況確定)；家庭實(shí)際生活水平明顯高于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的等等。這樣做既能保障貧困人口的生存問(wèn)題，又能防止因保障措施不當(dāng)出現(xiàn)擠兌最低生活保障基金的懶漢現(xiàn)象等問(wèn)題。建議有關(guān)部門(mén)組織人員在調(diào)研的基礎(chǔ)上，制訂一個(gè)操作性較強(qiáng)的界定農(nóng)村低保對(duì)象的相關(guān)細(xì)則。農(nóng)村低保要做到動(dòng)態(tài)管理。使保障對(duì)象有進(jìn)有出。在嚴(yán)格確定保障對(duì)象后，要做到應(yīng)保盡保。

(三)合理籌集并加強(qiáng)對(duì)低保資金的管理

我國(guó)社會(huì)保障體系改革的關(guān)鍵是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，通過(guò)開(kāi)辟新的稅收來(lái)源，實(shí)現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)和發(fā)行特種用途國(guó)債等有效途徑加大對(duì)社會(huì)保障制度建設(shè)的資金投入。在實(shí)際工作中，農(nóng)村最低生活保障資金可由省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)財(cái)政和村集體合理分擔(dān)，社會(huì)捐贈(zèng)和社會(huì)互助等作為補(bǔ)充。至于各級(jí)財(cái)政及村集體的分擔(dān)比例應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際確定。要加大中央和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助力度，各級(jí)政府應(yīng)將農(nóng)村最低生活保障資金列入財(cái)政預(yù)算。此外，農(nóng)村最低生活保障方式亦可靈活多樣，主要方式有三種：一是發(fā)放救濟(jì)金：二是發(fā)給部分救濟(jì)金和實(shí)物，如糧食、油料、衣被等；三是給予政策優(yōu)惠。

管好用好低保資金，是保證農(nóng)村低保工作順利進(jìn)行的重要環(huán)節(jié)。農(nóng)民低保所需資金，應(yīng)由各級(jí)政府納入社會(huì)救濟(jì)專(zhuān)項(xiàng)資金支出項(xiàng)目，專(zhuān)項(xiàng)管理、專(zhuān)款專(zhuān)用，并適當(dāng)向財(cái)政狀況不好的地方傾斜，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付；除了財(cái)政渠道外，要系統(tǒng)研究社會(huì)捐贈(zèng)問(wèn)題，鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人為農(nóng)村低保提供捐贈(zèng)和資助。明確捐贈(zèng)渠道，制定嚴(yán)格的基金管理辦法。同時(shí)要出臺(tái)稅收優(yōu)惠等配套政策，通過(guò)社會(huì)來(lái)改善貧困農(nóng)戶的生活。要借鑒城市低保的做法，建立農(nóng)村低保資金專(zhuān)戶。專(zhuān)賬專(zhuān)人專(zhuān)管；要理順撥款渠道，堅(jiān)持一個(gè)口子向下，即縣市區(qū)財(cái)政專(zhuān)戶按撥款計(jì)劃撥到民政部門(mén)農(nóng)村低保專(zhuān)賬。農(nóng)村低保金的發(fā)放過(guò)程中應(yīng)堅(jiān)持“方便群眾、便于監(jiān)督”的原則。要減少發(fā)放環(huán)節(jié)、加強(qiáng)對(duì)發(fā)放渠道的監(jiān)督和管理，一般應(yīng)按月發(fā)放。實(shí)行“一本通”發(fā)放，防止低保金被克扣和挪用。

(四)認(rèn)真落實(shí)配套措施

農(nóng)村低保是系統(tǒng)工程，需要社會(huì)方方面面的參與。農(nóng)村低保中的政府責(zé)任主要體現(xiàn)在政策法規(guī)的制定、資金承擔(dān)、制度管理和扶植非盈利組織參與四個(gè)方面。建議有關(guān)部門(mén)抓緊制定農(nóng)村居民最低生活保障的政策法規(guī)，使農(nóng)村最低生活保障工作走上有法可依。規(guī)范運(yùn)行，健康發(fā)展的軌道。各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)同財(cái)政、勞動(dòng)保障、工商、稅務(wù)、教育、衛(wèi)生、房管及水、電等部門(mén)的溝通與協(xié)調(diào)，探索實(shí)行住房救助、醫(yī)療救助和教育救助等辦法與措施，使農(nóng)村低保工作真正形成部門(mén)齊抓共管、社會(huì)互助互濟(jì)的良好氛圍。