內(nèi)蒙古耕地總量動態(tài)平衡與可持續(xù)利用研究

劉志華

耕地問題實(shí)質(zhì)就是糧食問題。面對“21世紀(jì)誰來養(yǎng)活中國人”的發(fā)問，原國家土地管理局1996年提出“靠中國的地養(yǎng)活中國人”——保持耕地總量動態(tài)平衡的戰(zhàn)略。1999年開始實(shí)施的《中華人民共和國土地管理法》，又提出了耕地占補(bǔ)平衡的制度。耕地總量動態(tài)平衡政策自實(shí)施以來，一定程度上遏制了我區(qū)耕地?cái)?shù)量的減少，然而在耕地質(zhì)量保護(hù)方面效果不佳。那么如何理解耕地總量動態(tài)平衡、如何實(shí)現(xiàn)耕地的可持續(xù)利用呢?

一、“耕地總量動態(tài)平衡”與可持續(xù)利用

從“耕地總量動態(tài)平衡”政策和“占用耕地補(bǔ)償制度”中可以看出，國家所提出的耕地總量動態(tài)平衡是指的數(shù)量的平衡和質(zhì)量的平衡，可是實(shí)踐證明，耕地總量動態(tài)平衡政策的實(shí)施導(dǎo)致了新補(bǔ)充的耕地資源質(zhì)量下降。我國實(shí)施耕地總量動態(tài)平衡政策的最終目的是保障糧食的安全，而耕地?cái)?shù)量平衡不能最終保障糧食的安全，只有數(shù)量和質(zhì)量的共同平衡才能真正實(shí)現(xiàn)糧食安全的目標(biāo)。根據(jù)我區(qū)的實(shí)際情況，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口不斷增加而又要保證生態(tài)環(huán)境的形勢下，耕地總量動態(tài)平衡應(yīng)該是在保證耕地?cái)?shù)量基礎(chǔ)上質(zhì)量的提高和生產(chǎn)能力的提高。

耕地的可持續(xù)利用。就是要根據(jù)我國國情、我區(qū)區(qū)情及我區(qū)耕地資源的實(shí)際狀況。在滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的條件下。確定我區(qū)耕地資源的保有量，也就是可持續(xù)發(fā)展下的耕地總量。所以，耕地總量動態(tài)平衡中的“總量”是一個(gè)綜合的概念，必須考慮耕地?cái)?shù)量、耕地質(zhì)量、人均耕地水平、耕地產(chǎn)出水平和人均最低食物水平等因素，使我區(qū)耕地不但能滿足當(dāng)代人，也能滿足子孫后代對生產(chǎn)和生活的需求，并永遠(yuǎn)保持下去。

二、我區(qū)耕地利用現(xiàn)狀及變化趨勢

內(nèi)蒙古自治區(qū)位于中國北部邊疆，蒙古高原的東南邊緣。內(nèi)蒙古的自然環(huán)境條件相對較差，氣溫偏低，年降水量較少，尤其中西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境極端脆弱。全區(qū)農(nóng)作物一年一熟，復(fù)種指數(shù)90％，有的地區(qū)只有80％，耕地利用率低。我區(qū)的耕地大部分為水澆地和旱地，根據(jù)土地評價(jià)和現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力調(diào)查，在耕地中穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)農(nóng)田占耕地總面積的25％左右，其余均為中低產(chǎn)田。

在1992年的全國土地大調(diào)查中我區(qū)的耕地為845萬公頃，占總土地的7.3％，1996年的土地變更調(diào)查中我區(qū)耕地為820萬公頃，隨著城市化進(jìn)程的加快和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及退耕還林還草政策的實(shí)施，我區(qū)耕地?cái)?shù)量繼續(xù)下降，到2004年，我區(qū)耕地面積減少到最低點(diǎn)，只有698萬公頃。由于政策調(diào)整，自2005年開始，我區(qū)的耕地又有所增加。建設(shè)占用、結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)退耕，使我區(qū)在10多年的時(shí)間里耕地減少了約100萬公頃。2004年一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明。我區(qū)人均耕地0.34公頃。排全國第1位；人均糧食為572公斤，排在全國3位；谷物單產(chǎn)為4489公斤每公頃，排在全國的第18位。

1992年，我區(qū)的未利用土地為1600萬公頃。到1996年我區(qū)的未利用土地減少到1587萬公頃，在2001年后，隨著我區(qū)耕地退化、沙化和水土流失以及地類的調(diào)整，我區(qū)的未利用土地比1996年又有增加。雖然我區(qū)未利用土地相對較多。但由于我區(qū)的氣候、水資源、土壤、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)等因素的影響，對未利用土地開發(fā)的難度較大，而且如果強(qiáng)行開發(fā)，很容易導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的破壞。所以我區(qū)暫不適宜大規(guī)模的開發(fā)未利用土地。如果要增加耕地面積，就要走開源、節(jié)流的道路，或者采取提高耕地質(zhì)量，增加生產(chǎn)能力的途徑。

三、我區(qū)耕地利用中存在的問題

(一)耕地資源的數(shù)量不大，總量和人均量持續(xù)下降

1996年的土地大調(diào)查中。我區(qū)耕地為845公頃，人均耕地0.383公頃，隨著工業(yè)化和城市化快速發(fā)展、生態(tài)退耕政策的實(shí)施，我區(qū)的耕地減少了約百萬公頃，人口增加了近百萬，我區(qū)的耕地總量和人均量都在持續(xù)下降，形成了人地矛盾。

(二)占補(bǔ)平衡中。以劣補(bǔ)優(yōu)，造成耕地質(zhì)量下降

從耕地占補(bǔ)平衡角度來看，我區(qū)建設(shè)占用耕地多在近郊區(qū)，在城鄉(xiāng)接合部。大量的優(yōu)質(zhì)耕地和菜地被占用。而補(bǔ)充耕地一般在遠(yuǎn)郊或山區(qū)，交通不便利；補(bǔ)充耕地大多是以前沒有從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地或是產(chǎn)出率較低而被棄耕的土地，其土壤肥力、耕作層厚度、土壤熟化程度不及被占用土地。其原因是耕地占補(bǔ)平衡的考核，尤其是質(zhì)量平衡考核評價(jià)體系的不完善。

(三)耕地利用中存在重用輕養(yǎng)的傾向

由于生產(chǎn)者自身素質(zhì)和環(huán)境的制約，不合理的耕作制度。粗放式的耕作方式，效益的片面追求，導(dǎo)致忽視耕地用、養(yǎng)結(jié)合，只重視利用，而不注重培肥地力，結(jié)果使大部分耕地有機(jī)質(zhì)含量減少，耕地肥力不斷下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展后勁日漸不足。耕地的再生產(chǎn)能力下降。

(四)開墾耕地造成生態(tài)環(huán)境惡化

大量的草地和林地被開墾，使地表植被退化，荒漠化加??；新開墾耕地將導(dǎo)致地下水過量開采，土壤含水量減少，植被衰退，土地沙化，農(nóng)作物減產(chǎn)；同時(shí)，還可能會使地下水的水質(zhì)下降，不僅造成農(nóng)田污染，也直接威脅用水安全。

(五)我區(qū)耕地后備資源生態(tài)環(huán)境脆弱

我區(qū)的耕地后備資源相對來說較豐富，但存在干旱缺水、鹽堿、風(fēng)沙、低溫嚴(yán)寒等限制因素，生態(tài)環(huán)境脆弱。在東部地區(qū)耕地后備資源中，灘涂、葦?shù)?、濕地占有較大比例，它們對保護(hù)生物多樣性具有重要意義。同樣屬于生態(tài)敏感區(qū)。

四、我區(qū)實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡及可持續(xù)利用的途徑

(一)控制人口增長，緩解人地糧矛盾

我區(qū)總面積為118.3萬平方公里，在全國排第3位，耕地總面積和人均耕地面積均排在全國前列，但由于我區(qū)為少數(shù)民族聚居區(qū)，受人口增長慣性和民族人口政策的影響，人口一直在持續(xù)增長。并且在今后的一段時(shí)期內(nèi)。人口還將斷續(xù)增長下去。雖然我區(qū)現(xiàn)有耕地資源和耕地后備資源相對較豐富，但我區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，干旱缺水，后備耕地資源的開發(fā)將受到一定的限制。我區(qū)耕地利用率低。中低產(chǎn)田比重大。耕地產(chǎn)出率低，若要保證我區(qū)人均糧食產(chǎn)量不減少，一是要增加耕地的產(chǎn)出水平，另外就是控制人口增長，而增加耕地的產(chǎn)出水平，需要耕地?cái)?shù)量的增加、質(zhì)量的提高及科技的投入，在目前我區(qū)的環(huán)境條件下。不宜大量開墾后備耕地資源。但提高耕地質(zhì)量和科技水平也不是短時(shí)期內(nèi)能完成的工作。這需要大量的資金、時(shí)間、人才的投入，這些我區(qū)發(fā)展?fàn)顩r暫時(shí)還不能滿足。為此，貫徹計(jì)劃生育這一基本國策，嚴(yán)格控制人口的增長，可以說是我區(qū)緩解人地糧矛盾的根本措施，也是實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用戰(zhàn)略最基本的措施。這也是我區(qū)可持續(xù)發(fā)展的需要。

(二)建立完善有效的耕地保護(hù)制度體系。保持耕地總量動態(tài)平衡

我國實(shí)行的土地利用規(guī)劃制度有力地促進(jìn)了耕地保護(hù)和土地資源的集約、合理利用。促進(jìn)了社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。但是土地規(guī)劃工作在實(shí)踐中出現(xiàn)了一些問題，為此，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)土地利用規(guī)劃管理，并嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。目前，我區(qū)應(yīng)大力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，各地政府和有關(guān)部門要計(jì)劃使用

耕地，盡可能用非耕地和次等耕地：城鎮(zhèn)擴(kuò)建要盡量少占優(yōu)質(zhì)耕地。通過土地節(jié)約集約利用。促進(jìn)城市發(fā)展從外延式擴(kuò)張向內(nèi)涵式挖潛轉(zhuǎn)變，以此達(dá)到控制建設(shè)占用耕地的目的。

以詳查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，制定基本農(nóng)田保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃，對生產(chǎn)條件好、產(chǎn)量高的良田實(shí)施永久性保護(hù)。同時(shí)要嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于基本農(nóng)田保護(hù)的一系列制度，建立耕地?fù)p失補(bǔ)償制度。農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整盡量不占用基本農(nóng)田。

耕地占補(bǔ)平衡中不能僅以耕地?cái)?shù)量作為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，耕地質(zhì)量及耕地生產(chǎn)能力同樣應(yīng)作為耕地總量動態(tài)平衡的評價(jià)依據(jù)。我區(qū)要根據(jù)影響耕地質(zhì)量的自然因素、區(qū)位因素及其他因素，加快建立我區(qū)的耕地質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，為耕地質(zhì)量評價(jià)提供依據(jù)。耕地占補(bǔ)平衡中，新補(bǔ)充的耕地達(dá)不到原有耕地的數(shù)量或質(zhì)量的，要進(jìn)行高額補(bǔ)償，把其作為開墾新耕地和改善中低產(chǎn)田的?？罨穑岣吒氐漠a(chǎn)出能力。

要實(shí)現(xiàn)我區(qū)土地資源的可持續(xù)利用，關(guān)鍵的工作應(yīng)該是從宣傳教育人手，改變我區(qū)居民的土地觀念，使土地資源可持續(xù)利用的戰(zhàn)略思想影響到每一個(gè)人，使全民形成“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的價(jià)值觀念。

(三)在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的前提下，適當(dāng)開墾耕地

我區(qū)的后備耕地資源相對豐富，但生態(tài)環(huán)境脆弱，目前不應(yīng)大量開發(fā)耕地后備資源，而應(yīng)以改善生態(tài)環(huán)境為重，逐步治理水土流失和土地“三化”，進(jìn)行土地復(fù)墾和整理以及改造中低產(chǎn)田，保持土地的可持續(xù)利用。

(四)加速人口城鎮(zhèn)化，提高耕地經(jīng)營規(guī)模

加快城鎮(zhèn)化建設(shè)。采取拆村并莊、擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模、人口向城市集中等措施，提高人口的空間集聚水平。有利于集約利用土地、合理布局、減少重復(fù)建設(shè)。還要整理廢路、廢宅基地、農(nóng)田平整、田塊合并：復(fù)墾廢磚瓦窯等以增加耕地面積，并達(dá)到土地連結(jié)成片。

目前的土地家庭承包制使耕地的經(jīng)營規(guī)模過小，既不利于農(nóng)業(yè)效益的提高，也不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化、產(chǎn)業(yè)化的實(shí)現(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)田的規(guī)模經(jīng)營。就要進(jìn)行制度創(chuàng)新，允許耕地的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，以達(dá)到農(nóng)田的規(guī)模經(jīng)營，發(fā)揮土地經(jīng)營的規(guī)模效益。提高耕地的利用效率和生產(chǎn)能力。

(五)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高耕地質(zhì)量

我區(qū)耕地的保護(hù)，不僅要保證一定的耕地面積，更重要的是提高耕地質(zhì)量和產(chǎn)出水平。所以要增強(qiáng)耕地的抗災(zāi)能力，防止水土流失，耕地沙化等；加大農(nóng)業(yè)投入力度，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

我區(qū)中、低產(chǎn)田約占耕地面積的3／4，因此各地要重視中、低產(chǎn)田改造，針對不同的中、低產(chǎn)田各地要找準(zhǔn)癥因，從而采取不同的工程、生物、農(nóng)業(yè)技術(shù)相結(jié)合的措施。要改善水利設(shè)施，大力推廣節(jié)水灌溉，改良土壤質(zhì)量，培肥土壤，提高其保水保肥保墑能力。以提高耕地質(zhì)量，增加糧食單產(chǎn)，保證糧食安全。

穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)。讓土地的承包期足夠長，農(nóng)民才愿意對土地進(jìn)行投資，才會考慮如何能達(dá)到持久利用土地而又不破壞土地，只有這樣，耕地的質(zhì)量保護(hù)和耕地的可持續(xù)利用才會變成現(xiàn)實(shí)的行動。

(六)依靠科技進(jìn)步，提高農(nóng)業(yè)資源利用效率

我區(qū)由于自然條件的限制，耕地利用率和農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出率均較低，農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)投入的積極性不高。使本來就不肥沃的耕地的生產(chǎn)能力下降。所以必須對耕地土壤進(jìn)行有計(jì)劃的定向培育，改良土壤，防止土壤沙化、退化，提高耕地的肥力。

科學(xué)技術(shù)的發(fā)展可以提高農(nóng)業(yè)資源利用率，但我區(qū)現(xiàn)在的科技投入水平相對較低，科技進(jìn)步對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高的潛力仍然很大。因此，應(yīng)在種子、栽培、農(nóng)藥、灌溉、農(nóng)機(jī)、水土保持、土壤改良、植保等方面加大科技投入，不斷創(chuàng)新，提高糧食作物的單產(chǎn)，改善耕地質(zhì)量，保障耕地的生產(chǎn)能力。

保護(hù)耕地是我國必須長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策。我區(qū)也必須采取相應(yīng)的措施，保護(hù)耕地，保護(hù)基本農(nóng)田，以真正做到保障糧食安全，實(shí)現(xiàn)用我們自己的地養(yǎng)活我們自己。