如何維護(hù)“藍(lán)色權(quán)益”

何　平

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》于1994年11月16日正式生效。它是人類歷史上第一部、也是涵蓋最廣泛、內(nèi)容最豐富的海洋法典。這部國(guó)際大法對(duì)國(guó)家在各海洋空間的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行了全面、明確的規(guī)范，為建立合理、公正的國(guó)際海洋新秩序起到了重要的推動(dòng)作用。

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的誕生經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)而曲折的過(guò)程，它主要由聯(lián)合國(guó)分別于1958年、1960年和1973—1982年召開(kāi)的三次海洋法會(huì)議奠定的基本框架為基礎(chǔ)形成的，其中第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議起了關(guān)鍵作用。第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議從1973年12月開(kāi)始到1982年4月結(jié)束，前后歷時(shí)近10年，共召開(kāi)過(guò)11期會(huì)議，先后有160個(gè)國(guó)家、地區(qū)和國(guó)際組織的代表參加，其代表性之廣、涉及問(wèn)題之多、決議內(nèi)容之細(xì)，都是史無(wú)前例的。會(huì)議最終以130票贊成、4票反對(duì)和17票棄權(quán)的投票結(jié)果，通過(guò)了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，建立了至今為止最全面和系統(tǒng)的國(guó)際海洋法大典。1982年12月10日，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在牙買加的蒙特哥貝開(kāi)放供世界各國(guó)簽署，當(dāng)天就有117個(gè)國(guó)家和兩個(gè)實(shí)體簽字。中國(guó)是第一批簽署《公約》的國(guó)家之一。這是聯(lián)合國(guó)歷史上對(duì)一項(xiàng)國(guó)際條約在第一天便予簽署的前所未有的最大數(shù)字。按規(guī)定，《公約》已于第60份批準(zhǔn)書(shū)交存后一年的1994年11月16日開(kāi)始正式生效，成為世界各國(guó)海洋事務(wù)和國(guó)際海洋關(guān)系的指導(dǎo)性文獻(xiàn)。中國(guó)于1996年5月15日批準(zhǔn)該《公約》，是世界上第93個(gè)批準(zhǔn)該“公約”的國(guó)家。這對(duì)于正在深入進(jìn)行改革開(kāi)放的中國(guó)來(lái)說(shuō)，意義深遠(yuǎn)。它使中國(guó)人進(jìn)入了充滿機(jī)會(huì)與挑戰(zhàn)的海洋國(guó)際關(guān)系新領(lǐng)域。

《公約》共分17部分，連同9個(gè)附件共有446條。主要內(nèi)容包括：領(lǐng)海、毗鄰區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、用于國(guó)際航行的海峽、群島國(guó)、島嶼制度、閉?；虬腴]海、內(nèi)陸國(guó)出人海洋的權(quán)益和過(guò)境自由、國(guó)際海底以及海洋科學(xué)研究、海洋環(huán)境保護(hù)與安全、海洋技術(shù)的發(fā)展和轉(zhuǎn)讓等等。其中，有些內(nèi)容是對(duì)舊的法律制度作了進(jìn)一步的修改、完善。例如，對(duì)領(lǐng)海寬度的確定、對(duì)大陸架邊緣的界定等；有些則是新建立起來(lái)的制度，如群島水域、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、國(guó)際海底等等。從當(dāng)代國(guó)際關(guān)系的視角看，該《公約》有許多重要的規(guī)定，例如，允許各國(guó)建立12海里領(lǐng)海和200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)；沿海國(guó)家可對(duì)大陸架的勘探和開(kāi)發(fā)擁有主權(quán)權(quán)利，大陸架包括沿海國(guó)領(lǐng)海以外依其陸地領(lǐng)土的全部自然延伸，從領(lǐng)?；€量起到大陸邊外緣距離不足200海里，則擴(kuò)展到200海里的距離；各國(guó)有義務(wù)防止和控制海洋污染，并對(duì)因違反其所承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)而造成的損失負(fù)責(zé)；所有國(guó)家均享有在公海上航行、科學(xué)研究和捕魚(yú)等六項(xiàng)自由，但不得私自開(kāi)采屬于全人類共同繼承財(cái)產(chǎn)的國(guó)際海底；各國(guó)有義務(wù)通過(guò)和平手段解決它們有關(guān)《公約》的解釋或應(yīng)用方面的爭(zhēng)端；各種爭(zhēng)端均可提交根據(jù)《公約》成立的國(guó)際海洋法法庭，該法庭對(duì)有關(guān)深海海底采礦問(wèn)題的爭(zhēng)端擁有專屬管轄權(quán)等等。

在《公約》生效的一年內(nèi)，已有125個(gè)沿海國(guó)確定了12海里的領(lǐng)海制度，有85個(gè)國(guó)家宣布了200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或漁區(qū)法律制度，82個(gè)國(guó)家建立了大陸架制度。同過(guò)去相比，《公約》起了整合、規(guī)制的重大作用。過(guò)去，由于種種原因，許多國(guó)家的海洋法規(guī)、政策很不統(tǒng)一。例如，各海洋國(guó)家的領(lǐng)海寬度就各不相同。據(jù)20世紀(jì)70年代統(tǒng)計(jì)，在116個(gè)國(guó)家中，宣布領(lǐng)海寬度200海里的有11個(gè)，100海里的有1個(gè)，50海里的有2個(gè)，30海里的有3個(gè)，18海里的有1個(gè)，12海里的有50個(gè)，6海里的有10個(gè)，4海里的有4個(gè)，3海里的有24個(gè)，還有兩個(gè)國(guó)家宣布的是“有彈性的”領(lǐng)海寬度，即3—55海里和6～12海里，另有5個(gè)國(guó)家(包括重要的沿海國(guó)如葡萄牙、尼加拉瓜、菲律賓和韓國(guó)等)沒(méi)有宣布自己的領(lǐng)海范圍。同樣，這116個(gè)國(guó)家對(duì)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)也有不同的規(guī)定：200海里、110海里、近100海里、70海里、50海里、50千米、18海里、15海里、12海里、6海里、3海里等等；有的國(guó)家甚至確立了“有彈性的”標(biāo)準(zhǔn)，如“3～15海里”、“12或2海里”、“12或4海里”?！豆s》為國(guó)際社會(huì)確定了一個(gè)可供遵循的、多數(shù)國(guó)家認(rèn)可的“統(tǒng)一的度量衡”，應(yīng)當(dāng)說(shuō)它有很大的積極作用。

然而，另一方面，就像許多事情都存在利弊兩面一樣，《公約》也給當(dāng)代國(guó)際海洋關(guān)系造成了帶有多種沖突基因的復(fù)雜矛盾。

最直接的后果之一是造成全球范圍內(nèi)所謂的“藍(lán)色圈地運(yùn)動(dòng)”?！豆s》突破了傳統(tǒng)的領(lǐng)海和公海制度，明確大陸架是其領(lǐng)海以外陸地領(lǐng)土的全部自然延伸，還肯定了200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度，將“公?！倍x為“不包括在國(guó)家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、領(lǐng)海或內(nèi)水或群島國(guó)的群島水域內(nèi)的全部海域”。按照《公約》的規(guī)定，有些國(guó)家的海洋國(guó)土面積擴(kuò)大了幾百萬(wàn)平方千米，如美國(guó)、法國(guó)、印度尼西亞、新西蘭、澳大利亞、俄羅斯、日本、中國(guó)等，有的微型小島可獲得其周圍數(shù)千平方千米的管轄海域，很多國(guó)家把控制范圍伸展到以往從未到過(guò)的海域。據(jù)估計(jì)，世界各國(guó)依照《公約》而合法擴(kuò)大的海域占去了原屬公海的1.3億平方千米面積，也就一次性地使地球表面36％的海面變成了沿海國(guó)的管轄區(qū)。

另一個(gè)突出的矛盾是新的各式各樣的海洋邊界爭(zhēng)端增多了。由于《公約》的生效，以及隨之而來(lái)的各國(guó)海洋管轄權(quán)的擴(kuò)大，國(guó)家之間在海上邊界劃分方面的問(wèn)題突出起來(lái)。例如，相向國(guó)家距離不到24海里，便有領(lǐng)海劃界問(wèn)題；如距離不到48海里，則有毗連區(qū)劃界問(wèn)題；距離不到400海里，就有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的劃界問(wèn)題。據(jù)估計(jì)，全世界約有240個(gè)海洋邊界

需要?jiǎng)澏?，再加上現(xiàn)實(shí)的或歷史的一些其它因素，使國(guó)家之間的形勢(shì)變得十分復(fù)雜和棘手。

海洋邊界劃分上的分歧所造成的一個(gè)影響，是全球各地此起彼伏的糾紛。據(jù)報(bào)道，在《公約》生效前后的近兩年內(nèi)，世界各國(guó)的漁業(yè)糾紛驟然增加，其數(shù)量和危急程度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)此前的時(shí)期。尤其值得注意的是，新的沖突與傳統(tǒng)的意識(shí)形態(tài)和社會(huì)制度的分野已無(wú)任何聯(lián)系，沖突各方完全憑據(jù)本國(guó)海洋利益尤其是漁業(yè)利益的需要而互相“叫板”和爭(zhēng)斗。盡管從理論上講，國(guó)際共同體可以依照《公約》的規(guī)定并且通過(guò)聯(lián)合國(guó)海洋法法庭裁決、調(diào)解和處理上述矛盾與沖突，但實(shí)際上問(wèn)題并不那么簡(jiǎn)單。歸根到底，當(dāng)今的世界依然是由各自獨(dú)立的主權(quán)國(guó)家組成的“無(wú)政府社會(huì)”，缺少像國(guó)家內(nèi)部行政和立法那樣的權(quán)威過(guò)程，即使聯(lián)合國(guó)這種最權(quán)威的國(guó)際組織和《公約》這樣比較精細(xì)的國(guó)際法，也不能從根本上改變以國(guó)家實(shí)力和國(guó)家利益為出發(fā)點(diǎn)的國(guó)際關(guān)系。

在這一斗爭(zhēng)過(guò)程中，中國(guó)也同樣面臨著難得的機(jī)遇和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

中國(guó)是世界上的海洋大國(guó)之一，中國(guó)瀕臨世界最大的大洋——太平洋，海岸線長(zhǎng)達(dá)18000多千米，若將島嶼海岸線包括在內(nèi)，則達(dá)32000多千米。作為一個(gè)快速崛起的國(guó)家，我們必須給予《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》這一全球公認(rèn)的“海洋大法”以高度的重視。

首先，我們必須看到，《公約》的基本內(nèi)容有利于擴(kuò)大和維護(hù)中國(guó)的海洋權(quán)益。由于《公約》的生效實(shí)施和中國(guó)政府的正式批準(zhǔn)，中國(guó)可以由大約37萬(wàn)平方千米的內(nèi)水和領(lǐng)海主權(quán)海域，擴(kuò)大到約300萬(wàn)平方千米的管轄區(qū)域，這就從國(guó)際海洋法上確立中國(guó)“藍(lán)色國(guó)土”的法律地位及其建立藍(lán)色文化意識(shí)的必要性。中國(guó)對(duì)沿海大陸架區(qū)域?qū)嵭袑?duì)外招標(biāo)，引進(jìn)外國(guó)企業(yè)和資金技術(shù)從事勘探開(kāi)發(fā)，也是以《公約》所規(guī)定的沿海國(guó)對(duì)大陸架的權(quán)利為根據(jù)。這將大大增加海洋資源和國(guó)家戰(zhàn)略疆域，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期和持續(xù)的快速增長(zhǎng)奠定良好的基礎(chǔ)。

《公約》也向我們提出了新的要求，包括對(duì)某些傳統(tǒng)觀念的挑戰(zhàn)。比如，它對(duì)國(guó)人長(zhǎng)期具有的陸地國(guó)土意識(shí)造成了沖擊，使我們不得不重新認(rèn)識(shí)海洋問(wèn)題的重要性，增強(qiáng)海洋權(quán)益意識(shí)和更新國(guó)土觀念；中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)近年來(lái)雖然有了高速發(fā)展，軍事力量也有了很大提升，但距世界上的海洋強(qiáng)國(guó)還有不小差距；中國(guó)的海洋環(huán)境和海洋生物保護(hù)工作仍然不能很好地適應(yīng)新的國(guó)際形勢(shì)要求，現(xiàn)狀令人堪憂；中國(guó)的海洋執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)仍需大大加強(qiáng)，包括人員素質(zhì)的提高和管理體制的改革。更為重要的是，中國(guó)還需要完善海洋立法工作，加強(qiáng)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的法制建設(shè)，重視海洋國(guó)土的管轄與開(kāi)發(fā)。一方面與聯(lián)合國(guó)海洋法及國(guó)際慣例接軌，另一方面依據(jù)中國(guó)國(guó)情、發(fā)展戰(zhàn)略與鄰國(guó)的海洋關(guān)系，細(xì)致妥善地處理由于《公約》生效而產(chǎn)生的海洋劃界方面的各種新矛盾、新問(wèn)題。