論我國(guó)公務(wù)員的地域回避制度

蔡　菁

摘要：地域回避制度適應(yīng)了中國(guó)古代封建倫理社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，在中國(guó)古代文官制度史上已有近兩千年的歷史。通過對(duì)其成因、歷史演變及現(xiàn)實(shí)狀況的分析思考，結(jié)合古今中外的對(duì)比與當(dāng)前中國(guó)社會(huì)背景與現(xiàn)實(shí)，試圖探明一條地域回避制度在中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期縣域治理中的各種路徑選擇。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；地域回避；歷史變遷；現(xiàn)實(shí)分析

中圖分類號(hào)：D915.13

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198(2009)09-0121-02

1引言

在我國(guó)的制度設(shè)計(jì)中，針對(duì)公務(wù)員的選用規(guī)范設(shè)計(jì)了回避制度。所謂回避制度，就是為保證有權(quán)機(jī)關(guān)公正、嚴(yán)格執(zhí)法，當(dāng)相關(guān)工作人員在行使職權(quán)過程中因其與所處理的行政事務(wù)有一定利害關(guān)系時(shí)，根據(jù)法律規(guī)定的范圍和程序，使其回避的一種法律制度。在我國(guó)公務(wù)員法中確立了任職回避、地域回避和公務(wù)回避三種不同但聯(lián)系緊密的回避制度。本文將重點(diǎn)探討地域回避。首先，地域回避在中國(guó)從古存在至今，有其深刻的歷史與現(xiàn)實(shí)原因。其次，從國(guó)內(nèi)外對(duì)比來看，任職回避與公務(wù)回避在國(guó)內(nèi)外的制度設(shè)計(jì)中均存在，而地域回避卻是中國(guó)獨(dú)有的制度設(shè)計(jì)，僅存在于中國(guó)。再次，從制度覆蓋對(duì)象來看，任職回避與職務(wù)回避針對(duì)的對(duì)象涉及從中央到地方的各個(gè)層級(jí)，而地域回避僅針對(duì)的是縣級(jí)及縣級(jí)政權(quán)以下的層級(jí)。

在公務(wù)員管理法律規(guī)范中，地域回避是指擔(dān)任一定職務(wù)的公務(wù)員，為了公正履行職務(wù)，不得在親屬比較集中的原籍地、出生地、成長(zhǎng)地任職?！吨腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法》第六十九條規(guī)定：“公務(wù)員擔(dān)任鄉(xiāng)級(jí)機(jī)關(guān)、縣級(jí)機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行地域回避，法律另有規(guī)定的除外?！痹僬?，“法律另有規(guī)定的除外”這一規(guī)定主要是指民族自治地方是公務(wù)員地區(qū)回避的特殊情況，民族區(qū)域自治地方的公務(wù)員由少數(shù)民族干部來?yè)?dān)任，符合我國(guó)憲法有關(guān)少數(shù)民族聚集地區(qū)實(shí)行區(qū)域自治的精神及民族特色，不適用地域回避。

2地域回避制度的歷史變遷

地域回避制度最早在漢朝開始施行，到漢武帝時(shí)，已經(jīng)形成習(xí)慣法規(guī)，即刺史不用本州人，郡國(guó)守相不用本郡人，縣令長(zhǎng)不用本縣和本部人。東漢時(shí)對(duì)地方長(zhǎng)官的籍貫限制更加嚴(yán)格，不僅地方官不許用本地人，還頒布了“三互法”，這是迄今所見的中國(guó)古代規(guī)定行政官員任職回避的第一個(gè)成文法規(guī)，標(biāo)志著任官回避制度的正式創(chuàng)立，其規(guī)定了“婚姻之家及兩州人不得交互為官”目的就是防止地方官互相勾結(jié)庇護(hù)。

隋朝規(guī)定地方官“盡用他郡人”，其中包括縣丞、縣尉以上官員都應(yīng)回避原籍。唐代宗永泰六年下詔規(guī)定：“不許百姓任本貫州、縣及本貫鄰縣官”。

宋朝也實(shí)行了嚴(yán)格的避籍制。避籍是外任官員不得在原籍任職。各路屬官不準(zhǔn)委派原籍和家住在本路的官員充任。其中主管坑治官員須回避原籍和居住州縣。而且有田產(chǎn)的府縣區(qū)域也必須回避。在司法過程中，京朝官不準(zhǔn)被派回鄉(xiāng)里主持審訊工作。

元朝早在至元五年(1268年)已提出了避籍問題，但規(guī)定不很嚴(yán)格。自元二十八年始對(duì)這一制度逐步有所完善。明代地域回避把全國(guó)分為三個(gè)大區(qū)，為使官吏回避本籍，洪武年間規(guī)定“南北更調(diào)之制，南人北官，北人南官。其后官制漸定，自學(xué)官外，不得官本省”，并限制在出生地為官，否則必須改授。

我國(guó)的地區(qū)回避制度到清朝時(shí)發(fā)展得較為成熟。清政府建立了一整套比較完整的地區(qū)回避制度。涵蓋了京官地區(qū)回避，外官地區(qū)回避，候選官地區(qū)回避，寄籍人員地區(qū)回避，武官地區(qū)回避等內(nèi)容。此外，由于河員和鹽官是事關(guān)清朝經(jīng)濟(jì)命脈的兩大行政系統(tǒng)，所以務(wù)必實(shí)行地區(qū)回避。其中，在雍正十三年以前，地區(qū)回避的對(duì)象只限于知縣以上。到了雍正十三年，又規(guī)定：“各省佐貳雜職，駐扎地方在原籍五百里以內(nèi)者，亦令回避。”從而使防范的對(duì)象大大增加。而且清朝對(duì)于各級(jí)官員有無違反地區(qū)回避的審查也作了較細(xì)致的規(guī)定，實(shí)施也比較嚴(yán)密細(xì)致認(rèn)真。

歷史中的地域回避制度的產(chǎn)生，具有一定的合理性，在防止地方割據(jù)、鞏固皇權(quán)、整頓吏治等方面起著積極的作用。同時(shí)，地域回避有其無法超越的歷史局限性。中國(guó)古代社會(huì)地方勢(shì)力割據(jù)、吏治腐敗的根源在于國(guó)家權(quán)力的配置上?；首鍓艛鄧?guó)家權(quán)力，隨意分封官職，往往打破了這種地域回避的限制；同時(shí)，統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部各種政治勢(shì)力的角逐，一時(shí)得勢(shì)的派別總是黨同伐異，從而使這一制度的權(quán)威性受到極大沖擊。因而地域回避無法在根源上消除權(quán)力運(yùn)行中的問題。

3當(dāng)代社會(huì)中施行公務(wù)員地域回避制度的效應(yīng)

能否做到公正和廉潔，關(guān)系到政府的形象和威望，關(guān)系到人民對(duì)政府的信任。現(xiàn)今的公務(wù)員地域回避制度在權(quán)力運(yùn)行中仍然發(fā)揮著重要功能，但也存在一定問題?？陀^地解讀公務(wù)員地域回避制度的效應(yīng)，有助于全面理解公務(wù)員地域回避制度，更好地分析其在轉(zhuǎn)型中國(guó)縣域治理中的走向。公務(wù)員地域回避制度是依據(jù)中國(guó)傳統(tǒng)文化而做的一項(xiàng)制度安排，在干部人事管理中，體現(xiàn)了一定的積極意義，主要表現(xiàn)在：

(1)有利于克服傳統(tǒng)社會(huì)中的人情關(guān)系的束縛。我國(guó)的傳統(tǒng)人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)主要覆蓋在縣鄉(xiāng)范圍，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣鄉(xiāng)的主要領(lǐng)導(dǎo)異地任職，有助于他們克服已有的人情關(guān)系束縛，順利開展工作。同時(shí)，實(shí)行地域回避，避免了公職人員和自己的許多親屬在一起，為任職回避和公務(wù)回避創(chuàng)造了一個(gè)良好的環(huán)境，從而使三者均得到較好實(shí)施，保證回避制度的作用充分發(fā)揮。

(2)有助于地方領(lǐng)導(dǎo)觀念的轉(zhuǎn)變。地方干部固然熟悉本地風(fēng)俗人情，但長(zhǎng)期在本地工作，易受到已有思維方式的束縛，不了解外地的信息。引入外地領(lǐng)導(dǎo)則能更好地帶來新的工作作風(fēng)與思維方式，便于擴(kuò)展視野，對(duì)于所在地的政策執(zhí)行也是種外在的糾正力量。

(3)一定程度上遏止腐敗，從揭露的官員腐敗典型案例分析，其中為親友牟利是腐敗的表現(xiàn)之一。干部異地任職，一定程度上可以割斷領(lǐng)導(dǎo)干部與親友的空間距離，有效地防止建立關(guān)系網(wǎng)、形成裙帶風(fēng)及其它不健康的官場(chǎng)潛規(guī)則。

公務(wù)員地域回避制度在產(chǎn)生正的效應(yīng)同時(shí)，也產(chǎn)生負(fù)的效應(yīng)，主要表現(xiàn)在：

(1)地域回避導(dǎo)致地方官員變動(dòng)太快，在一定程度上導(dǎo)致地方官任職不穩(wěn)定，產(chǎn)生通常所說的“短期行為”。地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，當(dāng)前許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)一地任期僅僅在兩年左右，甚至更短，致使許多干部急于求成、求穩(wěn)，改革創(chuàng)新動(dòng)力不足。

(2)異地任職導(dǎo)致許多干部由于不了解地方特定風(fēng)土習(xí)俗而難以開展工作。異地任職的領(lǐng)導(dǎo)往往將本地的經(jīng)驗(yàn)移植到任職地，由于“水土不服”，工作難以展開，甚至引發(fā)干群、上下級(jí)之間的緊張關(guān)系。

(3)縣鄉(xiāng)的地域回避導(dǎo)致許多“走讀干部”的出現(xiàn)。由于現(xiàn)在交通方便，出于干部任職的期限制、家庭生活的便利考慮，異地任職干部大多不愿在任職地重新安家，而實(shí)行“走讀”，從而不能很好地了解民情，傳達(dá)民意，往往只注重于聽匯報(bào)、看數(shù)據(jù)，從而導(dǎo)致脫離群眾、脫離實(shí)際。

4結(jié)合中國(guó)現(xiàn)實(shí)，對(duì)地域回避制度的分析思考

通過對(duì)地域回避制度的歷史與現(xiàn)實(shí)社會(huì)環(huán)境分析，我們有必要對(duì)這一制度進(jìn)行深刻的分析思考。

(1)與當(dāng)代西方發(fā)達(dá)國(guó)家基層自治地區(qū)的相關(guān)制度規(guī)定對(duì)比，各國(guó)對(duì)公務(wù)員回避制度的規(guī)定都是職務(wù)回避和公務(wù)回避，而不涉及地區(qū)回避，甚至有著截然相反的規(guī)定。在美德英法等國(guó)的規(guī)定中，其地方行政首長(zhǎng)的候選人基本上必須是在本地居住滿一定期限的公民。這種制度規(guī)定是因?yàn)?，在西方民主政治?guó)家，一切公職人員都向選民負(fù)責(zé)，選票決定了官員的去留，沒有一個(gè)可以把他們隨意任免調(diào)遣的制度，官員必須代表選區(qū)內(nèi)絕大部分居民的利益，必須根據(jù)選區(qū)內(nèi)多數(shù)選民的利益作出決策。

(2)地域回避制度在一定程度上與選舉制度相悖。我國(guó)現(xiàn)行的選舉法規(guī)規(guī)定縣、鄉(xiāng)的主要領(lǐng)導(dǎo)由人民代表選舉產(chǎn)生，而依據(jù)地域回避的規(guī)定，縣鄉(xiāng)的主要領(lǐng)導(dǎo)要實(shí)行地域回避，這就導(dǎo)致按照選舉程序確立的候選人超出本地選民及人大代表的了解范圍，代表們不得不在“無知”的前提下作出的選擇，從而在一定程度上導(dǎo)致選舉之前候選人與選民之間難以建立信任關(guān)系。從而選民實(shí)質(zhì)意義上的選舉權(quán)被無形中剝奪。同時(shí)，這種行政官員與民眾之間的不信任，也使政府部門制定的方針、政策可能難以得以切實(shí)貫徹和執(zhí)行。

(3)我國(guó)的地域回避制度是建立在傳統(tǒng)的人情關(guān)系社會(huì)基礎(chǔ)上的，目前我國(guó)正處于從人情關(guān)系社會(huì)向法治社會(huì)的轉(zhuǎn)型。制度的社會(huì)環(huán)境是制度生存與發(fā)展的客觀條件，決定了人們所能夠進(jìn)行選擇的空間。制度總是被一定社會(huì)環(huán)境中的人所使用，隨著社會(huì)環(huán)境的變遷，制度必須進(jìn)行適應(yīng)性的變革，并逐漸以新的制度替代原有的制度。我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員管理制度一直保存地域回避制度正是基于“熟人社會(huì)”這個(gè)社會(huì)基礎(chǔ)的判斷而做出的選擇。法治社會(huì)是一個(gè)“陌生人”社會(huì)，陌生人社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)器是法律，轉(zhuǎn)型中國(guó)要更注重法制的完善與執(zhí)行，通過權(quán)力運(yùn)行的公開、監(jiān)督制度來預(yù)防公務(wù)員因親情關(guān)系而可能發(fā)生的腐敗。5結(jié)語

地域回避制度是我國(guó)特定歷史時(shí)期的制度安排，在歷史上曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用。從目前中國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況分析，從中央到地方，地域回避這一制度設(shè)計(jì)仍有其存在的社會(huì)環(huán)境及群眾認(rèn)可度。但在很多地方，違背地域回避制度規(guī)定的現(xiàn)象仍然存在。當(dāng)然我們并非認(rèn)為完全實(shí)行了地域回避就能徹底抑制腐敗。作為一種值得研究與反省的制度，要使其真正發(fā)揮作用，還必須同時(shí)依賴全社會(huì)法制的健全、官吏乃至全民自身道德素質(zhì)的提高和強(qiáng)大的輿論監(jiān)督等。在中國(guó)的縣域治理中，地域回避有其深厚的歷史土壤。當(dāng)前處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)是一個(gè)“半熟人半陌生人”的社會(huì)，地域回避在當(dāng)前依然有其存在的其合理性。然而隨著民主與法制的健全及制度的不斷發(fā)展與完善，地域回避也面臨著它在新時(shí)期的路徑選擇。隨著改革開放的不斷深入，社會(huì)交往與人員流動(dòng)的通暢與增多，在一個(gè)開放、民主、法制的中國(guó)社會(huì)，地域回避制度原有的功能隨著權(quán)力運(yùn)行方式轉(zhuǎn)變和權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的完善，會(huì)逐漸喪失其存在的社會(huì)基礎(chǔ)，從利用本土資源角度出發(fā)，在權(quán)力監(jiān)督機(jī)制完善的前提下，應(yīng)該鼓勵(lì)公務(wù)員任職本土化。