略論代表機(jī)關(guān)的預(yù)算否決

張獻(xiàn)勇

代表機(jī)關(guān)預(yù)算否決是代表機(jī)關(guān)制約、監(jiān)督政府的一個(gè)利器，但這一利器應(yīng)在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使。

引例：

1.饒陽(yáng)縣人大否決1995年預(yù)算[1]

1995年3月，河北省饒陽(yáng)縣十一屆人大三次會(huì)議召開。會(huì)議在審議1995年政府預(yù)算時(shí)，由于預(yù)算草案安排不能保證公教人員全部工資發(fā)放，預(yù)算打了赤字，在3月8日的大會(huì)表決時(shí)未能通過(guò)?？h政府認(rèn)為，如果要全部發(fā)放公教人員的工資，縣財(cái)政將出現(xiàn)很大的缺口，感到無(wú)計(jì)可施，預(yù)算草案再次提交常委會(huì)時(shí)，僅作了少量文字修改。4月22日，常委會(huì)根據(jù)人大的授權(quán)，再次否決了政府的預(yù)算草案。最后，縣政府對(duì)預(yù)算反復(fù)測(cè)算，重新編制，采取了增收節(jié)支措施，不僅保證了公教人員工資發(fā)放，保證了農(nóng)科等重點(diǎn)支出，而且做到收支平衡，略有結(jié)余。這次預(yù)算在當(dāng)年5月底獲得人大常委會(huì)通過(guò)。

2.沅陵縣人大否決2002年預(yù)算報(bào)告[2]

2002年1月11日，湖南省沅陵縣十三屆人大六次會(huì)議就沅陵縣財(cái)政局長(zhǎng)所作的2001年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和2002年財(cái)政預(yù)算草案報(bào)告以無(wú)記名投票方式進(jìn)行表決。應(yīng)到代表255名，出席會(huì)議代表186名。表決結(jié)果：同意票120張，不同意票53張，棄權(quán)票5張，另有8票未收回，離過(guò)半數(shù)選票尚差8票?？h2001年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和2002年財(cái)政預(yù)算草案報(bào)告未獲得通過(guò)。主席團(tuán)會(huì)議后提請(qǐng)與會(huì)人大代表以舉手表決方式表決通過(guò)了《關(guān)于授權(quán)沅陵縣人大常委會(huì)在閉會(huì)期間對(duì)沅陵縣2001年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和2002年財(cái)政預(yù)算草案報(bào)告進(jìn)行再審的決議（草案）》。經(jīng)縣人大常委會(huì)再審，5月16日，縣十三屆人大七次會(huì)議以舉手表決方式通過(guò)了修改后的縣2001年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和2002年財(cái)政預(yù)算草案報(bào)告。

3. 武漢市人大否決一2003年建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算[3]

2003年1月武漢市十一屆人大一次會(huì)議召開。計(jì)劃預(yù)算審查委員會(huì)在審查基本建設(shè)專項(xiàng)資金中的“市旅游咨詢投訴中心”項(xiàng)目時(shí)認(rèn)為，該項(xiàng)目明顯以建辦公樓為主，與中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神不符。1月9日，計(jì)劃預(yù)算審查委員會(huì)委員們對(duì)含有要求該項(xiàng)目予以調(diào)整的審查報(bào)告進(jìn)行表決，17位委員不約而同地舉起了手，全票通過(guò)。兩天后，大會(huì)主席團(tuán)通過(guò)了對(duì)該項(xiàng)目予以調(diào)整的審查報(bào)告[4]。

上述三個(gè)引例表明，我國(guó)憲法文本中賦予代表機(jī)關(guān)的預(yù)算審批權(quán)因?yàn)榇頇C(jī)關(guān)否決了政府預(yù)算開始被激活，代表機(jī)關(guān)“橡皮圖章”的形象由此亦將逐漸改觀。但是，面對(duì)有些突如其來(lái)的預(yù)算否決事例的發(fā)生，我們卻缺少相應(yīng)的法律制度資源，相關(guān)學(xué)術(shù)研究成果更是幾乎沒(méi)有。有鑒于此，本文擬就代表機(jī)關(guān)預(yù)算否決的幾個(gè)問(wèn)題做一探討。

一、代表機(jī)關(guān)預(yù)算否決的界定

“國(guó)家的收入及支出，每年以預(yù)算的形式向國(guó)會(huì)提出，并由國(guó)會(huì)審議決定，這是近代國(guó)家通行的重大原則。”[5]此即代表機(jī)關(guān)的預(yù)算審批權(quán)。代表機(jī)關(guān)對(duì)政府提交的預(yù)算案行使審批權(quán)的結(jié)果存在三種可能：一是批準(zhǔn)；二是修正后批準(zhǔn)；三是否決。代表機(jī)關(guān)的預(yù)算否決，就是代表機(jī)關(guān)（西方國(guó)家統(tǒng)稱議會(huì)，我國(guó)即為人大）依照法定程序拒絕批準(zhǔn)政府預(yù)算的情形。

代表機(jī)關(guān)的預(yù)算否決，不同于代表機(jī)關(guān)的預(yù)算不議定。預(yù)算不議定，是指預(yù)算已提交代表機(jī)關(guān)審議，但代表機(jī)關(guān)由于某種原因未能在應(yīng)當(dāng)議決的期限內(nèi)批準(zhǔn)或否決。如2006年6月，菲律賓國(guó)會(huì)參眾兩院就政府提出的2006年預(yù)算發(fā)生嚴(yán)重分歧，雙方爭(zhēng)持不下，導(dǎo)致2006年預(yù)算案作廢。政府沒(méi)有機(jī)會(huì)重新提出新預(yù)算案，被迫重新啟用2005年的舊預(yù)算案[6]。 我國(guó)也曾發(fā)生過(guò)預(yù)算不議定的例子。2006年1月6日，湖南省麻陽(yáng)苗族自治縣四屆人大三次會(huì)議在審議財(cái)政預(yù)算報(bào)告時(shí)，面對(duì)人大代表們對(duì)政府用“壓減專項(xiàng)支出”的辦法來(lái)“實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡”的強(qiáng)烈反映，大會(huì)主席團(tuán)決定暫緩審批2006年縣財(cái)政預(yù)算，責(zé)成縣政府按照代表審議意見(jiàn)進(jìn)行修改后，提交縣人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。在1月9日大會(huì)最后表決時(shí)，代表們一致同意了大會(huì)主席團(tuán)的這一決定[7]。

代表機(jī)關(guān)的預(yù)算否決，不同于行政機(jī)關(guān)對(duì)代表機(jī)關(guān)議決預(yù)算的否決。在美國(guó)這樣的總統(tǒng)制國(guó)家，按照分權(quán)制衡的理念和設(shè)計(jì)，對(duì)于代表機(jī)關(guān)通過(guò)的預(yù)算，總統(tǒng)可以行使否決權(quán)。如2007年11月13日，美國(guó)總統(tǒng)布什以超過(guò)申報(bào)預(yù)算數(shù)字220億美元、國(guó)會(huì)在財(cái)政開支方面缺乏責(zé)任感為由，否決了國(guó)會(huì)提交總統(tǒng)簽署的一項(xiàng)總額為6060億美元的醫(yī)療保健和教育撥款法案[8]。

代表機(jī)關(guān)的預(yù)算否決不同于代表機(jī)關(guān)的決算否決。決算是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的反映。在西方國(guó)家，預(yù)算和決算的批準(zhǔn)權(quán)都由議會(huì)行使。在我國(guó)，按照憲法的規(guī)定，預(yù)算的審批權(quán)由人大行使，而決算的審批權(quán)則由人大常委會(huì)行使。據(jù)筆者掌握的資料，我國(guó)代表機(jī)關(guān)決算否決近年也已出現(xiàn)三例。第一例發(fā)生在2005年，新疆維吾爾自治區(qū)昌吉市六屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議否決了昌吉市人民政府關(guān)于2004年財(cái)政決算和2005年上半年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，理由是昌吉市政府財(cái)政支出超過(guò)了人大批準(zhǔn)的財(cái)政預(yù)算，預(yù)算執(zhí)行中有違反《預(yù)算法》的行為[9]。第二例在2006年，重慶市巫山縣十四屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議，在聽取和審議縣政府《關(guān)于2005年財(cái)政決算情況報(bào)告》后認(rèn)為：縣政府無(wú)視財(cái)政預(yù)算法律法規(guī)，擅自分配政府統(tǒng)籌調(diào)劑504萬(wàn)元，因而會(huì)議不予批準(zhǔn)巫山縣2005年財(cái)政決算的決議[10]。第三例在2008年，在湖南省會(huì)同縣十五屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議上，該縣人民政府提請(qǐng)會(huì)議審查的《關(guān)于2007年財(cái)政決算和2008年上半年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告》未獲會(huì)議批準(zhǔn)[11]。

二、代表機(jī)關(guān)預(yù)算否決的類型

按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以對(duì)代表機(jī)關(guān)預(yù)算否決作不同的類型劃分。

（一）整體否決與項(xiàng)目否決

這是根據(jù)否決對(duì)象是整個(gè)預(yù)算案還是個(gè)別項(xiàng)目而進(jìn)行的分類。整體否決，指代表機(jī)關(guān)將整個(gè)預(yù)算案予以否決；項(xiàng)目否決，指代表機(jī)關(guān)僅否決預(yù)算案中的個(gè)別項(xiàng)目。這種分類與代表機(jī)關(guān)審議和表決預(yù)算案的方式是緊密聯(lián)系的。整體否決的例子，如2006年5月21日，阿富汗議會(huì)否決了政府提交的2006~2007財(cái)政年度預(yù)算，議員們批評(píng)政府一味聽命于國(guó)際貨幣基金組織等援助機(jī)構(gòu)，并稱如果不提高政府公務(wù)員工資，議會(huì)就不會(huì)通過(guò)政府預(yù)算[12]。本文引例3武漢市人大在2003年單項(xiàng)否決“市旅游咨詢投訴中心”項(xiàng)目則是一個(gè)項(xiàng)目否決的例子。

（二）原案否決、修正案否決與補(bǔ)充預(yù)算案否決

這是根據(jù)否決對(duì)象是預(yù)算案原案、修正案還是補(bǔ)充預(yù)算案而進(jìn)行的分類。預(yù)算案原案，是由政府最初提交代表機(jī)關(guān)審議的預(yù)算案；修正案是在審議預(yù)算案原案時(shí)由議員或其他法定主體對(duì)預(yù)算案原案提出的修正案；補(bǔ)充預(yù)算案是指經(jīng)代表機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的預(yù)算案在執(zhí)行過(guò)程中由政府提出的補(bǔ)充預(yù)算案，在我國(guó)稱為預(yù)算調(diào)整方案。修正案否決的例子如：2007年3月26日，加拿大反對(duì)黨聯(lián)邦自由黨提出的預(yù)算修正案在眾議院以174票對(duì)109票遭到否決，此前另一反對(duì)黨新民主黨提出的預(yù)算修正案同樣被否決[13]。在我國(guó)，對(duì)預(yù)算調(diào)整方案的審批權(quán)是由人大常委會(huì)行使的。人大常委會(huì)否決預(yù)算調(diào)整方案情形也已有發(fā)生：2003年7月，湖南省漣源市十四屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議上，常委會(huì)組成人員在審議市政府關(guān)于調(diào)整2003年財(cái)政收支預(yù)算的匯報(bào)時(shí)，批評(píng)稅收成本過(guò)高、資金分配不合理、基金監(jiān)管不力，票決未能過(guò)關(guān)[14]。

（三）收入預(yù)算否決與支出預(yù)算否決

按照預(yù)算組成內(nèi)容的不同，預(yù)算可以分為收入預(yù)算和支出預(yù)算。收入預(yù)算反映著政府預(yù)期集中、支配的財(cái)力規(guī)模和來(lái)源。支出預(yù)算反映著政府對(duì)所集中的財(cái)力預(yù)期分配使用的方向和構(gòu)成。如果被代表機(jī)關(guān)否決的是收入預(yù)算，稱為收入預(yù)算否決；如果被代表機(jī)關(guān)否決的是支出預(yù)算，稱為支出預(yù)算否決。收入預(yù)算否決的一個(gè)例子是，2004年9月8日，墨西哥總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提交的2005年預(yù)算案中提出對(duì)食品增收增值稅以提高預(yù)算收入，但次日國(guó)會(huì)通過(guò)議案，否決對(duì)食品征收增值稅的提議，轉(zhuǎn)而建議政府增加石油收入，并適當(dāng)調(diào)節(jié)預(yù)算赤字[15]。

（四）一讀否決、二讀否決與三讀否決

這是根據(jù)否決發(fā)生的不同階段所做的分類。在代表機(jī)關(guān)審批預(yù)算采取三讀程序的國(guó)家，預(yù)算否決可能在一讀、二讀、三讀各個(gè)階段發(fā)生，即一讀否決、二讀否決和三讀否決。如2004年12月1日，以色列議會(huì)以69票對(duì)43票的結(jié)果一讀否決了政府提出的2005財(cái)政年度預(yù)算案[16]。

（五）下議院否決與上議院否決

這是根據(jù)否決發(fā)生在兩院制代表機(jī)關(guān)的哪一院所做的分類。在實(shí)行代表機(jī)關(guān)兩院制的國(guó)家，下院優(yōu)先審議預(yù)算是一個(gè)比較通行的原則。如果預(yù)算在下議院被否決，即意味著預(yù)算被整個(gè)代表機(jī)關(guān)否決。如果預(yù)算在下議院獲得通過(guò)，但在上議院遭到否決，一些國(guó)家規(guī)定下議院可以絕對(duì)多數(shù)推翻上議院的否決。下議院否決的例子如：1999年9月28日，俄羅斯國(guó)家杜馬以212票對(duì)105票否決了政府關(guān)于2000年的預(yù)算草案，稱該草案給予聯(lián)邦政府太多資金，但給軍隊(duì)資金太少[17]。上議院否決的例子如：2007年12月10日，西班牙參議院否決了2008年預(yù)算草案，但12月20日，西班牙眾議院推翻了參議院的否決[18]。

（六）正式否決與視同否決

這是根據(jù)否決是由代表機(jī)關(guān)表決作出還是由憲法直接作出規(guī)定所做的分類。為了促使代表機(jī)關(guān)及時(shí)對(duì)預(yù)算案進(jìn)行審議和表決，以免影響政府施政，一些國(guó)家在憲法中明確規(guī)定代表機(jī)關(guān)不在法定期限內(nèi)議決預(yù)算，即視同預(yù)算被否決。如烏拉圭憲法第二百一十七條規(guī)定，“各議院收到預(yù)算案或有關(guān)預(yù)算實(shí)施的法案后，必須在45天之內(nèi)通過(guò)此預(yù)算案或法案。如果議院在上述期限內(nèi)未作出表決，可認(rèn)為這一草案或這些草案已被否決?！?/p>

三、代表機(jī)關(guān)預(yù)算否決的后果

預(yù)算不僅是政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，而且體現(xiàn)政府的施政方針。預(yù)算被代表機(jī)關(guān)否決，意味著政府的施政方針沒(méi)有獲得代表機(jī)關(guān)承認(rèn)，根據(jù)責(zé)任政府原理，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任。一般來(lái)看，預(yù)算案遭到否決，在議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家，造成的嚴(yán)重后果可能是，政府要么辭職，要么提請(qǐng)國(guó)家元首解散議會(huì)；在總統(tǒng)制國(guó)家，也會(huì)影響政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至可能導(dǎo)致政府因無(wú)經(jīng)費(fèi)而被迫關(guān)門。如2006年7月1日，美國(guó)新澤西州州長(zhǎng)喬恩?科贊因?yàn)轭A(yù)算案沒(méi)有在議會(huì)通過(guò)，發(fā)布了關(guān)閉州政府的行政命令，4.5萬(wàn)名政府雇員放起了長(zhǎng)假。這是美國(guó)州政府第一次因?yàn)轭A(yù)算糾紛而關(guān)門歇業(yè)。在這項(xiàng)預(yù)算案中，科贊建議將州內(nèi)的營(yíng)業(yè)稅率提高1個(gè)百分點(diǎn)，來(lái)彌補(bǔ)州政府45億美元的財(cái)政赤字，但是遭到了州眾議院的強(qiáng)烈反對(duì)[19]。

從議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家的實(shí)踐看，代表機(jī)關(guān)預(yù)算否決的后果并不僅限于政府辭職或議會(huì)解散，還可能是其他后果。

（一）政府辭職。如法蘭西第三共和國(guó)時(shí)期的1877年5月16日，總統(tǒng)麥克馬洪免去政府總理西門的職務(wù)，任命布羅格利組織政府。當(dāng)時(shí)大多數(shù)眾議員擁護(hù)西門，反對(duì)布羅格利。7月25日，麥克馬洪經(jīng)參議院同意，下令解散眾議院。但選舉結(jié)果，反對(duì)派仍占多數(shù)。布羅格利雖然辭職，但麥克馬洪仍不顧眾議院的意見(jiàn)，任命羅捷貝組織政府。議會(huì)就拒絕通過(guò)預(yù)算案，使羅捷貝政府又告辭職，麥克馬洪終于不得不同意眾議院的意見(jiàn)[20]。再如2004年10月28日，以埃姆西斯為總理的拉脫維亞內(nèi)閣因議會(huì)否決了政府提出的2005年預(yù)算草案而提出集體辭職。根據(jù)拉脫維亞議會(huì)的有關(guān)規(guī)定，一旦議會(huì)在一讀或二讀表決時(shí)否決政府提出的預(yù)算案，即被視為議會(huì)對(duì)政府的不信任案表決獲得通過(guò)，內(nèi)閣應(yīng)因此而辭職。埃姆西斯政府成為拉脫維亞第一個(gè)因預(yù)算草案被否決而下臺(tái)的政府[21]。

（二）議會(huì)解散。如普魯士1862年3月，因?yàn)橄伦h院拒絕接受三年兵役制和增加軍費(fèi)的政府方案，于是威廉一世宣布解散議會(huì)[22]。又如2004年，格魯吉亞修改了憲法。按照修改后的憲法規(guī)定，如果議會(huì)連續(xù)3次未通過(guò)國(guó)家財(cái)政預(yù)算案，總統(tǒng)可解散議會(huì)[23]。

（三）政府辭職并議會(huì)解散。如1994年7月10日，尼泊爾大會(huì)黨柯伊拉臘首相向議會(huì)提出1994~1995年財(cái)政預(yù)算案，由于大會(huì)黨最高領(lǐng)袖此前已退出大會(huì)黨和追隨他的大會(huì)黨36名議員投了棄權(quán)票，使該預(yù)算以86票對(duì)74票被否決。這使本應(yīng)按憲法執(zhí)政5年，至1996年5月才屆滿的柯伊拉臘首相，不得不提前18個(gè)月宣布辭職。第二天得到國(guó)王的批準(zhǔn)，解散議會(huì)，并于11月15日舉行尼泊爾歷史上的第三次大選，從而結(jié)束了大會(huì)黨這一屆政府的工作[24]。

（四）部長(zhǎng)職務(wù)被解除。如以色列2004年以沙龍總理為首的聯(lián)合政府提出的2005財(cái)政年度預(yù)算被議會(huì)一讀否決后，利庫(kù)德集團(tuán)的沙龍?jiān)谕镀焙蠹磳⒎磳?duì)預(yù)算案的革新黨幾位內(nèi)閣部長(zhǎng)解除職務(wù)[25]。

（五）執(zhí)政聯(lián)盟分裂。如1990年8月，因提出國(guó)民養(yǎng)老金的預(yù)算提議未被采納，芬蘭基本芬蘭人黨退出了聯(lián)合政府[26]。（六）兩院權(quán)力的重新配置。如英國(guó)議會(huì)上議院在1909年否決了財(cái)政大臣大衛(wèi)?勞埃德?喬治提出并已由下議院通過(guò)的政府預(yù)算，由此引發(fā)了一場(chǎng)憲法危機(jī)，議會(huì)兩院相爭(zhēng)的結(jié)果促成了1911年議會(huì)法案的產(chǎn)生。它規(guī)定，凡下議院通過(guò)的財(cái)政案，在閉會(huì)前一個(gè)月提交給上議院，而上議院于一個(gè)月內(nèi)未加修正和通過(guò)者，該法案可以直接呈請(qǐng)國(guó)王的批準(zhǔn)，成為法令[27]。

四、代表機(jī)關(guān)預(yù)算否決的補(bǔ)救

代表機(jī)關(guān)預(yù)算否決的后果不同，補(bǔ)救措施會(huì)有所不同。如果政府辭職，則需要由新成立的政府提交新的預(yù)算案；如果代表機(jī)關(guān)被解散，大選后原政府所屬政黨或政黨聯(lián)盟在代表機(jī)關(guān)中仍占據(jù)多數(shù)席位而繼續(xù)執(zhí)政，則可以將原預(yù)算案或?qū)ζ溆枰孕薷暮笙蛐碌拇頇C(jī)關(guān)提出；如果原政府所屬政黨或政黨聯(lián)盟失去執(zhí)政地位，則由新的政府向新的代表機(jī)關(guān)提出新的預(yù)算案。如果未發(fā)生政府辭職或議會(huì)解散的后果，一般由政府對(duì)預(yù)算案作出修改后再次向代表機(jī)關(guān)提出。

代表機(jī)關(guān)預(yù)算否決發(fā)生的時(shí)間不同，補(bǔ)救措施也會(huì)有所不同。如果預(yù)算否決發(fā)生后，新的財(cái)政年度尚未開始，政府仍執(zhí)行當(dāng)年度預(yù)算。如果預(yù)算否決發(fā)生后，新的財(cái)政年度行將或已經(jīng)開始，而政府施政又必須有經(jīng)費(fèi)來(lái)源，為保證施政的連續(xù)性，各國(guó)憲法規(guī)定了不同的補(bǔ)救措施，包括臨時(shí)預(yù)算制、執(zhí)行上年度預(yù)算制、十二分之一預(yù)算制、預(yù)算案生效制等。其中，預(yù)算案生效制尤不利于代表機(jī)關(guān)對(duì)政府的控制，因?yàn)闊o(wú)論代表機(jī)關(guān)批準(zhǔn)與否，政府的預(yù)算案都將獲得執(zhí)行效力，可能會(huì)使政府蔑視議會(huì)。如果憲法和法律未規(guī)定補(bǔ)救措施，而政府徑將代表機(jī)關(guān)否決的預(yù)算予以實(shí)行，在普魯士時(shí)期被稱為“沒(méi)有預(yù)算法的行政”。1862年9月23日，普魯士議會(huì)眾議院否決了政府為軍事改組安排的600萬(wàn)塔勒的臨時(shí)預(yù)算。9月24日出任普魯士大臣會(huì)議主席的俾斯麥隨即將1862年總預(yù)算亦從眾議院撤出，借此威脅議會(huì)：“他們?nèi)舴駴Q軍事預(yù)算，就是否決預(yù)算法，并導(dǎo)致不要國(guó)家預(yù)算計(jì)劃而統(tǒng)治?！北娮h院不為威脅所動(dòng)搖。10月3日，眾議院通過(guò)1862年總預(yù)算，但刪除了其中的軍事開支。俾斯麥以通過(guò)實(shí)施軍事改革方案可實(shí)現(xiàn)普魯士的強(qiáng)盛為由，在沒(méi)有憲法根據(jù)的情況下，強(qiáng)行執(zhí)行其預(yù)算法案擬訂的稅收和開支，實(shí)行不要預(yù)算法的理政[28]。

五、關(guān)于我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)預(yù)算否決的思考

我國(guó)憲法明確規(guī)定了人民代表大會(huì)的預(yù)算審批權(quán)，預(yù)算基本法《預(yù)算法》對(duì)憲法的規(guī)定予以了具體化，但卻未就代表機(jī)關(guān)預(yù)算否決問(wèn)題作出明確規(guī)定，這不能不說(shuō)是一個(gè)重大缺憾。而從地方預(yù)算立法來(lái)看，我國(guó)雖已有29個(gè)省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)制定了預(yù)算審查監(jiān)督的地方性法規(guī)，其中規(guī)定了人大預(yù)算否決的地方性法規(guī)只有1部，即《海南省各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)審查監(jiān)督預(yù)算條例》。該條例第十六條規(guī)定，“人民代表大會(huì)對(duì)本級(jí)預(yù)算草案可以作出批準(zhǔn)、原則批準(zhǔn)的決定。預(yù)算草案未獲本級(jí)人民代表大會(huì)通過(guò)的，由本級(jí)人民代表大會(huì)根據(jù)具體情況作出相應(yīng)的決定。作出原則批準(zhǔn)決定的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)責(zé)成政府就預(yù)算草案的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改，并在一個(gè)月內(nèi)將修改內(nèi)容報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)審查決定?！边@一規(guī)定仍然非常籠統(tǒng)。同時(shí)，由法律位階較低的地方性法規(guī)來(lái)對(duì)預(yù)算審批權(quán)這一憲法權(quán)力范疇中的預(yù)算否決問(wèn)題作出規(guī)范，有害于權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威和憲法的尊嚴(yán)。

我國(guó)預(yù)算法中未就代表機(jī)關(guān)預(yù)算否決問(wèn)題作出明確規(guī)定的原因主要是，“我國(guó)向來(lái)強(qiáng)調(diào)人大和政府的議行合一，強(qiáng)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，再加上人大代表參政議政的獨(dú)立性和主動(dòng)性都不是很高，因此《預(yù)算法》起草和審議的過(guò)程中沒(méi)有考慮預(yù)算可能被否決，也是情理之中的事。隨著全國(guó)民眾民主和法治意識(shí)的提高，隨著人大代表參政能力的增強(qiáng)，也隨著由于預(yù)算編制的明細(xì)化而使預(yù)算的重要性越來(lái)越清楚地為人們所認(rèn)識(shí)，預(yù)算草案遭到否決是完全可能發(fā)生的。”[29]事實(shí)上，在我國(guó)地方人大，已經(jīng)發(fā)生了引例中的饒陽(yáng)縣人大否決1995年預(yù)算、沅陵縣人大否決2002年預(yù)算報(bào)告、武漢市人大否決一2003年建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算等權(quán)力機(jī)關(guān)預(yù)算否決的事例。而在全國(guó)人大，從近年全體會(huì)議表決預(yù)算報(bào)告的情況看，反對(duì)票和棄權(quán)票亦呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。2006年，表決《關(guān)于2005年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2006年中央和地方預(yù)算的決議草案》，贊成2731票，反對(duì)95票，棄權(quán)55票，反對(duì)和棄權(quán)合計(jì)150票；2007年，表決《關(guān)于2006年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2007年中央和地方預(yù)算的決議草案》，贊成2532票，反對(duì)220票，棄權(quán)131票，反對(duì)和棄權(quán)合計(jì)351票；2008年，表決《關(guān)于2007年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2008年中央和地方預(yù)算的決議草案》，贊成2462票，反對(duì)362票，棄權(quán)102票，反對(duì)和棄權(quán)合計(jì)463票。

代表機(jī)關(guān)預(yù)算否決是代表機(jī)關(guān)制約監(jiān)督政府的一個(gè)利器，但這一利器應(yīng)在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使，并且不宜經(jīng)常使用。否則，容易造成政府的不穩(wěn)定，最終損害廣大納稅人的利益。這就需要在設(shè)計(jì)制度時(shí)，在代表機(jī)關(guān)對(duì)政府的制約監(jiān)督與保障政府施政連續(xù)性之間尋求恰當(dāng)?shù)钠胶?。為此，筆者建議，在修訂《預(yù)算法》時(shí)，實(shí)行預(yù)算草案整體審批與分項(xiàng)審批相結(jié)合的方式。人大先對(duì)整個(gè)預(yù)算草案進(jìn)行審議和表決，如果被否決，應(yīng)當(dāng)責(zé)成行政機(jī)關(guān)在某一規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行修改，由人大對(duì)修改后的預(yù)算草案再次審批；如果人大再次否決的，按照行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的憲法精神，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)辭職。當(dāng)然，我國(guó)人民代表大會(huì)制度的性質(zhì)決定，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)并不享有西方國(guó)家那樣解散代表機(jī)關(guān)的權(quán)力。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于修改后的預(yù)算草案，審批機(jī)關(guān)仍然只能是人民代表大會(huì)，而不能是人大常委會(huì)。因?yàn)?，批?zhǔn)預(yù)算是憲法明文授予人大的權(quán)力，人大無(wú)權(quán)轉(zhuǎn)授其常委會(huì)行使，引例1轉(zhuǎn)授常委會(huì)行使的做法是違憲的。如果整個(gè)預(yù)算草案獲得通過(guò)，再對(duì)預(yù)算草案中的重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行審議和表決，如某一重點(diǎn)項(xiàng)目被否決，則并不必然引起行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)辭職的后果，自愿辭職的例外。行政首長(zhǎng)辭職的，應(yīng)當(dāng)規(guī)定新選出的首長(zhǎng)在某一規(guī)定時(shí)間內(nèi)向權(quán)力機(jī)關(guān)提交新的預(yù)算草案。新的財(cái)政年度開始，而預(yù)算草案尚未獲得批準(zhǔn)的，按上一財(cái)政年度預(yù)算安排支出。

注釋：

[1]王志廣、周士杰：《河北省饒陽(yáng)縣人大及其常委會(huì)嚴(yán)格依法審批財(cái)政預(yù)算》，載《人大工作通訊》1995年第20期。

[2]田必耀：《解讀沅陵縣人大否決財(cái)政預(yù)算報(bào)告》，載《人大建設(shè)》2003年第2期。

[3]《武漢市第十一屆人大：監(jiān)督在民意中前行》，人民網(wǎng)?中國(guó)人大新聞網(wǎng)：http://npc.people.com.cn/GB/14528/5183616.html.

[4]彭勁：《武漢市第十一屆人大：監(jiān)督在民意中前行》，人民網(wǎng)，http://npc.people.com.cn/GB/14528/5183616.html.

[5]【日】蘆部信喜：《憲法》（第三版），北京大學(xué)出版社2006年版，第315頁(yè)。

[6]《菲06年國(guó)家預(yù)算案“流產(chǎn)”被迫啟用05年舊預(yù)算額》，新華網(wǎng)馬尼拉6月9日電，新浪網(wǎng)轉(zhuǎn)，http://news.sina.com.cn/w/2006-06-09/16549164672s.shtml.

[7]《湖南麻陽(yáng)：“卡殼”預(yù)算終獲人大常委會(huì)通過(guò)》，載《人民之聲報(bào)》2006年4月17日。

[8]《布什簽署08財(cái)年國(guó)防撥款法案》，新華網(wǎng)華盛頓11月13日電，新浪網(wǎng)轉(zhuǎn)，http://news.sina.com.cn/w/2007-11-14/050614301047. shtml.

[9]《新疆自治區(qū)昌吉市人大常委會(huì)否決政府財(cái)政報(bào)告》，中國(guó)網(wǎng)，http://news.china.com/zh_cn/domestic/945/20050902/12622231.html.

[10]《2005年財(cái)政決算被人大否決》，人民代表網(wǎng)，http://www.rmdbb.cn/main/ArticleShow.asp?ArtID=22160.

[11]梁暉等：《湖南會(huì)同縣：財(cái)政決算報(bào)告未獲人大批準(zhǔn)》，中國(guó)選舉與治理網(wǎng)，http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=131600.

[12]《阿富汗政府預(yù)算遭議會(huì)否決》，新華網(wǎng)喀布爾5月22日電，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2006-05/22/content_4585777.htm.

[13]《自由黨修訂財(cái)政預(yù)算遭否決》，明報(bào)新聞網(wǎng)，http://www.mingpaovan.com/htm/News/20070327/vac5.htm.

[14]盧鴻福：《讓軟監(jiān)督硬起來(lái)——漣源市人大常委會(huì)對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告實(shí)行監(jiān)督“一條龍”紀(jì)實(shí)》，載《法治與社會(huì)》2004年第12期。

[15]《墨西哥國(guó)會(huì)否決對(duì)食品征收增值稅的提議》，中華會(huì)計(jì)網(wǎng)校，http://www.chinaacc.com/new/253/263/2006/1/ad9

222585735171600217748.htm.

[16][25]《以色列議會(huì)一讀否決沙龍政府提出的預(yù)算案》，新華社耶路撒冷12月1日電，中國(guó)網(wǎng)轉(zhuǎn)，http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/ftzhd/718550.htm.

[17]《俄議會(huì)否決2000年預(yù)算草案》，載《人民日?qǐng)?bào)》1999年9月29日。

[18]《西財(cái)政分配出錯(cuò)令人啼笑皆非，國(guó)會(huì)通過(guò)08年國(guó)家預(yù)算》，歐浪網(wǎng)，http://www.eulam.com/html/200712/21/45966.html.

[19]《美國(guó)：預(yù)算未獲議會(huì)通過(guò)，新澤西州長(zhǎng)關(guān)閉州政府》，央視國(guó)際網(wǎng)，http://www.cctv.com/program/jjxxlb/20060704/101902.shtml.

[20]吳大英等：《比較立法制度》，群眾出版社1992年版，第290~291頁(yè)。

[21]《2005年預(yù)算草案遭否決 拉脫維亞埃姆西斯政府下臺(tái)》，人民網(wǎng)，163網(wǎng)轉(zhuǎn)，http://news.163.com/41028/9/13QA33KC0001121Q.html.

[22][28]蔣勁松：《論普魯士憲法沖突和憲法危機(jī)》，收入張慶福主編：《憲政論叢（第四卷）》，法律出版社2004年版，第308~321頁(yè)。

[23]《薩卡什維利修憲似為增設(shè)總理一職，實(shí)為攬權(quán)舉措》，載《中國(guó)青年報(bào)》2004年2月9日。

[24]趙佳楹：《尼泊爾共產(chǎn)黨在大選中獲勝》，載《外交學(xué)院學(xué)報(bào)》1995年第1期。

[26]《芬蘭》，南方網(wǎng)，ttp://www.southcn.com/news/international/zhuanti/europe/jianjie/200506020878.htm.

[27]高岱：《英國(guó)政黨政治的新起點(diǎn)：第一次世界大戰(zhàn)與英國(guó)自由黨的沒(méi)落》，北京大學(xué)出版社2005年版，第31~35頁(yè)。

[29]劉劍文、熊偉：《中國(guó)預(yù)算法的發(fā)展與完善芻議》，載《行政法學(xué)研究》2001年第4期。

（作者系山東工商學(xué)院法學(xué)院副教授、法學(xué)博士）