生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是民族地區(qū)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展的重要支撐

葛少蕓　馬占元

一、甘肅民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主體架構(gòu)漸趨形成

根據(jù)“生態(tài)功能服務(wù)付費(fèi)”理論，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際上就是要求社會(huì)各階層對(duì)生態(tài)環(huán)境承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的一項(xiàng)制度。它要求政府在向社會(huì)提供公共服務(wù)、企業(yè)在追求利潤(rùn)最大化、個(gè)人在追求自身發(fā)展空間的過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)人類(lèi)在發(fā)展自身的同時(shí)，要通過(guò)補(bǔ)償?shù)男问?，確保生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，明確指出了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建主體，即國(guó)家、區(qū)域和產(chǎn)業(yè)。這一規(guī)定為我們勾勒出了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制補(bǔ)償主體的基本框架。

根據(jù)國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要所設(shè)定的內(nèi)容，由國(guó)家發(fā)改委正式批準(zhǔn)的甘南藏族自治州黃河重要水源補(bǔ)給生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)項(xiàng)目，于2007年12月20日正式啟動(dòng)。這是甘南有史以來(lái)規(guī)模最大的生態(tài)補(bǔ)償工程，預(yù)算總投資44.51億元，主要建設(shè)內(nèi)容包括生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程、農(nóng)牧民生活生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護(hù)支撐體系建設(shè)等。此項(xiàng)主要由國(guó)家通過(guò)公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償，體現(xiàn)了國(guó)家作為全民利益的集中代表而在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的主導(dǎo)性地位和最重要的義務(wù)主體。

實(shí)踐中，國(guó)家早已在包括民族地區(qū)在內(nèi)的許多地區(qū)啟動(dòng)了諸多生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，如天然林保護(hù)工程、退耕還林還草工程、防沙治沙工程、自然保護(hù)區(qū)工程、三北防護(hù)林工程、“三化”草地治理工程、濕地資源恢復(fù)和保護(hù)工程，等等。這些項(xiàng)目本身也都是對(duì)民族地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償形式，并充分彰顯了政府不容置疑的主導(dǎo)作用。

鑒于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)具有地域性和跨域性的特點(diǎn)，以及資源產(chǎn)權(quán)的難以界定等原因，政府在組織和協(xié)調(diào)區(qū)域間合理的利益轉(zhuǎn)移方面，同樣發(fā)揮著無(wú)可替代的作用。

從2007年12月1日起，甘肅省率先在全國(guó)試行征收草原植被恢復(fù)費(fèi)制度。規(guī)定對(duì)在省境內(nèi)草原上從事地質(zhì)勘察、修路、探礦、影視拍攝等活動(dòng)，以及采挖野生植物的企業(yè)或個(gè)人，將收取植被恢復(fù)費(fèi)。這意味著企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人將為履行生態(tài)環(huán)境社會(huì)責(zé)任承擔(dān)所必需的成本。今后，根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償客體的特點(diǎn)和要求，諸如此類(lèi)的生態(tài)補(bǔ)償制度和明細(xì)化規(guī)定，都應(yīng)該逐步得到建立和完善。

二、充分把握民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償契機(jī)，以科學(xué)發(fā)展理念實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理與改善民生同步

甘肅少數(shù)民族總?cè)丝陔m只占全省總?cè)丝诘?.3%，但民族自治地方國(guó)土面積卻占全省總面積的40%。全省民族自治地方草原面積占全省草原面積的63%；有林地面積占全省有林地面積的近一半。全省天然林資源主要集中在民族地區(qū)，其中甘南州占全省的30%，森林蓄積量占全省的45%。民族地區(qū)水電資源理論蘊(yùn)藏量占全省水電資源總量的62%。

根據(jù)《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》，主要分布在青藏高原和祁連山麓的甘肅民族地區(qū)，許多區(qū)域被列為國(guó)家的重要生態(tài)功能區(qū)，其水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)等生態(tài)調(diào)節(jié)功能，維系著區(qū)域或全國(guó)的生態(tài)安全。這一主體功能的科學(xué)定位，決定了甘肅民族地區(qū)有提供生態(tài)服務(wù)功能的重要義務(wù)和應(yīng)當(dāng)獲得生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋厝粰?quán)利。但是，民族地區(qū)大多地處高寒陰濕山區(qū)和荒漠戈壁地區(qū)，多變而極端的氣候、高海拔、土壤瘠薄、植物生長(zhǎng)緩慢以及日益發(fā)展的氣候暖干化趨勢(shì)，再加諸多人文因素的影響，使其又是極其脆弱的生態(tài)區(qū)域，極易受到破壞并且很難恢復(fù)。由于資源承載能力較弱，生存環(huán)境惡劣，生存空間狹窄，加之為了保護(hù)生態(tài)功能區(qū)而喪失了部分發(fā)展機(jī)會(huì)和自身利益，因而民族地區(qū)目前貧困面較大。全省21個(gè)民族縣（市）中，有14個(gè)是國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣。2006年民族地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值只占全省的5.6%，地方財(cái)政收入僅占全省的4.2%。在全省86個(gè)縣（市）綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力排序中，有15個(gè)民族縣排在50位以后，排在最后的6個(gè)縣全是民族縣。在全國(guó)30個(gè)民族自治州中，臨夏州、甘南州綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力排在最末兩位。

研究資料和大量實(shí)踐表明，貧困是招致生態(tài)惡化的首要原因，而生態(tài)環(huán)境惡化又是造成貧困的主要根源。為此，必須充分把握生態(tài)補(bǔ)償契機(jī)，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展理念，這是促使生態(tài)治理與改善民生協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路。

（一）大力發(fā)展資源優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)

根據(jù)民族地區(qū)資源特點(diǎn)和產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)，科學(xué)地構(gòu)建起生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐點(diǎn)。在草原牧區(qū)，要在落實(shí)和完善草原家庭承包的基礎(chǔ)上，普遍推行保護(hù)草原和提高草原生產(chǎn)力的適用技術(shù)配套系統(tǒng)，主要是：人工草地建設(shè)，草原圍欄，劃區(qū)輪牧，禁牧、休牧制度，草原水利設(shè)施建設(shè)，病蟲(chóng)害和毒害草的防治等。與此同時(shí)，應(yīng)積極推廣以提高家畜生產(chǎn)轉(zhuǎn)化效率為核心的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式。例如，占甘南州牲畜總數(shù)90%以上的藏綿羊和藏牦牛，它們能適應(yīng)當(dāng)?shù)馗吆畤?yán)酷的生存環(huán)境，在生長(zhǎng)性能方面又具有較好的彈跳力和爆發(fā)力?，F(xiàn)有的技術(shù)路線完全可以實(shí)現(xiàn)肉羔羊當(dāng)年育成出欄、藏牦牛商品牛兩年育成出欄的目標(biāo)。這不僅大量節(jié)約了飼草料資源，減輕了對(duì)草原生態(tài)的壓力，還能大大提高產(chǎn)品質(zhì)量，顯著增加經(jīng)濟(jì)效益。在其他農(nóng)區(qū)或農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)，要在發(fā)展生態(tài)農(nóng)牧業(yè)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮農(nóng)牧結(jié)合、農(nóng)牧互補(bǔ)的優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)肉牛、肉羊育肥產(chǎn)業(yè)，并與牧區(qū)緊密結(jié)合，走“牧區(qū)繁殖，農(nóng)區(qū)育肥”的易地育肥路子。

要做大做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)，并發(fā)展與之相應(yīng)的產(chǎn)品加工業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)品附加值。高寒陰濕山區(qū)的綠色食品、中藥材、油料、蠶豆、水產(chǎn)、山珍等；其他農(nóng)牧區(qū)的油菜、蠶豆、馬鈴薯、蔬菜、水果、花卉、食用菌、水產(chǎn)、中藥材、牛羊肉、皮革、羊毛等，都是極具特色的產(chǎn)品，具有廣闊的發(fā)展和提升空間。

（二）積極示范并推廣“六化”家庭牧場(chǎng)

近年來(lái)，在廣大牧區(qū)發(fā)展起來(lái)的“六化”家庭牧場(chǎng)，即牲畜良種化、圈舍暖棚化、草場(chǎng)圍欄化、飼草料基地化、防疫規(guī)范化、牧民定居化，已成為保護(hù)草原生態(tài)和加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要平臺(tái)，并具有組織成本低、適應(yīng)市場(chǎng)波動(dòng)變化能力強(qiáng)，還有可能向規(guī)?；?jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)型提升等優(yōu)勢(shì)。據(jù)報(bào)道，甘南州的碌曲縣，已有不同規(guī)模的家庭牧場(chǎng)2434戶，占牧戶總數(shù)的75%。有條件的牧區(qū)都應(yīng)得到發(fā)展。

（三）重視林業(yè)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，不斷發(fā)展壯大林業(yè)產(chǎn)業(yè)

鑒于天然林的重要生態(tài)功能，要在“天保”工程取得初步成績(jī)的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取繼續(xù)實(shí)施第二期天保工程。通過(guò)嚴(yán)格封護(hù)，保護(hù)好天然林的生境條件、物種資源，并使殘次林盡快恢復(fù)成林。要不斷完善政策，鞏固退耕還林成果，抓緊宜林荒山荒地造林和低產(chǎn)林的改造，提高森林覆蓋率。

要積極推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，不斷發(fā)展壯大林業(yè)產(chǎn)業(yè)。民族地區(qū)發(fā)展花卉、經(jīng)濟(jì)林木、林下經(jīng)濟(jì)、林木種苗、林木林副產(chǎn)品加工等林業(yè)產(chǎn)業(yè)的潛力巨大。應(yīng)合理利用生態(tài)補(bǔ)償資金，予以重點(diǎn)扶持。

（四）不斷提升生態(tài)旅游的產(chǎn)業(yè)地位

充分利用民族地區(qū)獨(dú)特的原生態(tài)自然景觀和人文景觀優(yōu)勢(shì)，積極開(kāi)展森林旅游、草原旅游、濕地旅游、荒漠旅游等，讓它們?cè)诎l(fā)揮自身生態(tài)功能的同時(shí)，又能與發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)相結(jié)合。目前，甘肅民族地區(qū)生態(tài)旅游尚處于起步階段，管理上也無(wú)成型的體系，現(xiàn)行的體制和管理法規(guī)又較滯后，政府、企業(yè)、本地社區(qū)還未形成多方的積極參與和合作，基礎(chǔ)設(shè)施還很不完備，等等，距離生態(tài)旅游的要求還有很大距離，應(yīng)該得到改善。

三、建立生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，支撐民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展

在繼續(xù)明確和規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償主體的情況下，筆者以為，建立生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，從法律關(guān)系視角來(lái)看，還需完善以下其他幾個(gè)方面的核心內(nèi)容。

（一）生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象應(yīng)盡力實(shí)現(xiàn)直接補(bǔ)貼

生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罱K受益者肯定是生態(tài)系統(tǒng)，但生態(tài)系統(tǒng)的最終受益，必須經(jīng)過(guò)中間受益人才能實(shí)現(xiàn)。即生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)貼，只有體現(xiàn)到生態(tài)系統(tǒng)所在地的居民，最終通過(guò)他們對(duì)生態(tài)環(huán)境影響行為的變化，才能體現(xiàn)到生態(tài)系統(tǒng)。此外，在我國(guó)民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償中還有一個(gè)“因環(huán)境保護(hù)和建設(shè)而致財(cái)政收入減少的地方政府”，也是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾獙?duì)象。

值得借鑒的是，西部地區(qū)在退耕還林還草的立法中，對(duì)退耕農(nóng)戶改間接補(bǔ)貼為直接補(bǔ)貼，大大減少了中間環(huán)節(jié)，減少了腐敗，提高了整體效率。民族地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，在補(bǔ)償對(duì)象明確的情況下，也應(yīng)盡力實(shí)現(xiàn)直接補(bǔ)貼，可以具體到一個(gè)縣、鄉(xiāng)或更小的村社和個(gè)人。

（二）生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既要考慮受償?shù)貐^(qū)的生態(tài)貢獻(xiàn)，又要顧及補(bǔ)償者的承受能力

如果按照環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)測(cè)算出來(lái)的“生態(tài)價(jià)值”，那將是一個(gè)天文數(shù)字！而對(duì)“外部性溢出”的數(shù)量化研究，目前僅僅停留在理論層面，形成實(shí)際操作還面臨一系列困難。當(dāng)前，有些研究機(jī)械照搬國(guó)外標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估指標(biāo)選取的任意性、計(jì)算方法的無(wú)序性和重復(fù)計(jì)算問(wèn)題，非市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估的不確定性，理論計(jì)算與實(shí)際應(yīng)用相脫節(jié)，等等，都需要認(rèn)真解決。并要通過(guò)加強(qiáng)科學(xué)研究的力度、特別是生態(tài)功能基礎(chǔ)研究的力度，逐步解決若干亟待解決的理論和方法等問(wèn)題。

（三）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)現(xiàn)形式應(yīng)具有多元化特征

國(guó)內(nèi)外曾創(chuàng)造了名目繁多的生態(tài)補(bǔ)償形式，歸納起來(lái)主要有：資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、智力補(bǔ)償。前兩種可以看做是輸血型的補(bǔ)償形式，后三種是造血型的補(bǔ)償形式。從現(xiàn)實(shí)情況看，輸血型的補(bǔ)償形式自然是很直接、很實(shí)惠的選擇。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制應(yīng)該更加重視造血型的補(bǔ)償形式，因?yàn)檫@可以使受償者充分發(fā)揮其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的潛能，所形成的造血機(jī)能，最后能轉(zhuǎn)化為自我積累和自我發(fā)展的能力。

（四）生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制的法制化問(wèn)題

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立、生態(tài)補(bǔ)償行為的實(shí)施等，都需要通過(guò)法律法規(guī)的剛性約束來(lái)實(shí)現(xiàn)，這是建設(shè)法制社會(huì)的客觀要求。同時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償法制化也是生態(tài)補(bǔ)償本質(zhì)的內(nèi)在要求。因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)，實(shí)際上是在生態(tài)保護(hù)的實(shí)施者和受益者之間重新分配利益的問(wèn)題。根據(jù)博弈理論分析，對(duì)于實(shí)施生態(tài)保護(hù)并且使受益方對(duì)實(shí)施方進(jìn)行補(bǔ)償，只有無(wú)窮次地重復(fù)博弈內(nèi)容，才可以使帕累托改進(jìn)成為納什均衡。這表明，只有建立起長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制，才能保證生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇鷥?nèi)公平、代際公平和自然公平。而建立長(zhǎng)效機(jī)制的根本保證就是法律保證。

我國(guó)迄今還沒(méi)有一部生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕痉苫蛐姓ㄒ?guī)，以對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、基本制度、補(bǔ)償主體、對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式、資金來(lái)源、監(jiān)督管理等作出總體性規(guī)定。已有的生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定都是散見(jiàn)于一些不同層級(jí)的法律、法規(guī)和規(guī)章之中，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定也太過(guò)于原則，缺乏可操作性。因此，盡早實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的國(guó)家層面立法或區(qū)域立法，對(duì)于建立和完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制將是極為重要的。

（作者分別系西北民族大學(xué)法學(xué)院副教授，甘肅省人大常委會(huì)民僑辦副主任）