透明國(guó)際進(jìn)入中國(guó)

胡佳恒

全球最大反腐NGO透明國(guó)際（Transparency International）在中國(guó)大陸遲遲未獲準(zhǔn)“落地”的局面，終將在2009年被打破。身在德國(guó)柏林總部的透明國(guó)際亞太部高級(jí)主任廖燃，在接受《鳳凰周刊》采訪時(shí)透露，透明國(guó)際在大陸設(shè)立分會(huì)一事現(xiàn)已大致敲定，2009年上半年即可望組建。分會(huì)成員主體以其在大陸的聯(lián)絡(luò)處

清華大學(xué)廉政與治理研究中心為核心，初定的人員有35人。

過(guò)去7年，透明國(guó)際一直透過(guò)這所大陸首家擁有高校背景的反腐研究機(jī)構(gòu)，與北京方面溝通合作。據(jù)稱(chēng)，原中央政治局常委、中紀(jì)委書(shū)記吳官正在任時(shí)，即表態(tài)對(duì)透明國(guó)際一定要保持接觸。

透明國(guó)際主席Huguette Labell（中）

“中國(guó)政府對(duì)于反腐工作和透明國(guó)際的心態(tài)是開(kāi)放的。”廖燃自2000年進(jìn)入透明國(guó)際工作以來(lái)，遍訪大陸地方政府與反腐研究機(jī)構(gòu)，傳達(dá)反腐理念幾無(wú)障礙。但構(gòu)想中的透明國(guó)際大陸分會(huì)，卻一直只聞樓梯響，不聞人語(yǔ)聲。坊間揣測(cè)是因該組織每年公布各國(guó)清廉指數(shù)報(bào)告，而中國(guó)大陸在榜單排名不彰，令當(dāng)局不悅所致。

“真正障礙來(lái)自于臺(tái)灣早于大陸方面成立了分會(huì)”，廖燃介紹道，基于政治操作的原因，臺(tái)灣自2001年3月就開(kāi)始著手籌備透明國(guó)際臺(tái)灣分會(huì)，以期通過(guò)此舉擴(kuò)大國(guó)際社會(huì)影響。臺(tái)灣分會(huì)于扁政府當(dāng)政時(shí)期的2005年正式組建，“這才是大陸方面想成立分會(huì)，但一直懸而未決的原因”。

當(dāng)下馬英九上臺(tái)兩岸局勢(shì)緩和，于是透明國(guó)際在大陸成立分支機(jī)構(gòu)的計(jì)劃，才得以排出時(shí)間表。作為年收入7000萬(wàn)歐元的全球最大反腐NGO，透明國(guó)際目前從中國(guó)大陸募得的捐款數(shù)目，僅有20萬(wàn)元人民幣。

中國(guó)進(jìn)步幅度最大

據(jù)上海媒體報(bào)道，2006年6月11日，中共上海市紀(jì)委常委趙增輝曾在反腐系統(tǒng)的會(huì)議中直言，對(duì)于透明國(guó)際，有些官員認(rèn)為“對(duì)這一組織還不能接觸，他們別有用心”，因?yàn)樵谕该鲊?guó)際所編制的清廉指數(shù)報(bào)告中，中國(guó)大陸的分?jǐn)?shù)一直處于低位——清廉指數(shù)給各國(guó)腐敗情況從0分到10分之間記分，2008年中國(guó)獲得3.6分，在180個(gè)國(guó)家和地區(qū)中排名第72位。

“我們把清廉指數(shù)叫做‘民意調(diào)查中的民意調(diào)查，是以全球分布在不同國(guó)家的11個(gè)調(diào)查機(jī)構(gòu)所發(fā)表的13個(gè)調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，透明國(guó)際求出平均值，給180個(gè)國(guó)家和地區(qū)排出名次。數(shù)據(jù)不是我們的，調(diào)查是其他機(jī)構(gòu)作的，比如世界經(jīng)濟(jì)論壇、倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院智庫(kù)等?！绷稳颊f(shuō)，眾多企業(yè)廠商的參加，使諸如世界經(jīng)濟(jì)論壇等每年定期召開(kāi)的國(guó)際會(huì)議，成為理想的數(shù)據(jù)來(lái)源之一。調(diào)查機(jī)構(gòu)在這些代表參會(huì)時(shí)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，詢(xún)問(wèn)他們認(rèn)為去過(guò)的各個(gè)國(guó)家，哪些國(guó)家比較清廉，哪些比較腐敗。

上圖：透明國(guó)際2008年發(fā)布的07年清廉指數(shù)地圖，地區(qū)顏色越重，代表腐敗越嚴(yán)重。

調(diào)查僅建立在親身觀感之上，透明國(guó)際并不以被起訴和被判決的案例數(shù)目為衡量腐敗的度量衡?！斑@只是反映了一國(guó)檢察官或法官辦案的質(zhì)量，及媒體曝光腐敗案件的數(shù)量，并不能真正反映一個(gè)國(guó)家的腐敗程度。因此，我們只能以那些最有機(jī)會(huì)跟腐敗官員打交道人員的經(jīng)驗(yàn)和觀察來(lái)比較?！?/p>

2008年的報(bào)告中，涉及中國(guó)大陸部分的調(diào)查數(shù)據(jù)，即由其中的9家機(jī)構(gòu)提供。這些機(jī)構(gòu)中包括一家香港調(diào)查公司，但并無(wú)大陸調(diào)查機(jī)構(gòu)的身影，透明國(guó)際從這9家機(jī)構(gòu)免費(fèi)獲得有關(guān)腐敗議題的調(diào)查取樣，最終將其過(guò)去2年的有效數(shù)據(jù)匯總至德國(guó)帕騷大學(xué)教授蘭斯多夫（Dr J.Graf Lambsdorff）手中，由他所領(lǐng)導(dǎo)的團(tuán)隊(duì)完成年度清廉指數(shù)的制作。

“如果跟1995年我們剛發(fā)表清廉指數(shù)時(shí)比較，中國(guó)到今年一共進(jìn)步1.4分。這個(gè)幅度在整個(gè)亞太地區(qū)是最大的，包括香港、新加坡都沒(méi)有那么大幅度的進(jìn)步?！绷稳颊f(shuō)，“我們不采取對(duì)抗性辦法，在外界對(duì)中國(guó)事務(wù)有批評(píng)言論時(shí)，透明國(guó)際會(huì)說(shuō)，‘我們有很好的反腐工具，可以幫到你，這是透明國(guó)際同大多數(shù)傳統(tǒng)的非政府組織，專(zhuān)門(mén)挑釁當(dāng)權(quán)者最大不同的地方?！?/p>

隱形管道建言北京

自2000年底，清華大學(xué)廉政與治理中心就主動(dòng)聯(lián)絡(luò)透明國(guó)際，最初的合作肇始于翻譯透明國(guó)際的《國(guó)家廉政體系》一書(shū)。鮮為人知的是，此后透明國(guó)際不斷借道其在華的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，向中國(guó)大陸的反腐工作機(jī)構(gòu)建言。大陸政府部門(mén)出臺(tái)若干反腐決策的背后，是透明國(guó)際若隱若現(xiàn)的身影。而大陸反腐熱情漸次興起的內(nèi)因，正是透明國(guó)際在華建言管道得以順暢表達(dá)的關(guān)鍵所在，比如發(fā)生在2005年的一樁公案。

其時(shí)在天津開(kāi)業(yè)10余年的美國(guó)德普公司爆出腐敗丑聞，被美國(guó)司法部與證券交易委員會(huì)調(diào)查出其在中國(guó)向醫(yī)生行賄160萬(wàn)美金。德普公司后來(lái)向美司法部提供了冗長(zhǎng)的美國(guó)在華分公司名單，德普稱(chēng)，這些公司都涉嫌在大陸進(jìn)行商業(yè)賄賂，希望美司法部介入調(diào)查。

此事波瀾推至美國(guó)高層，險(xiǎn)些成為2005年胡錦濤訪問(wèn)聯(lián)合國(guó)時(shí)與布什的會(huì)談議題。后經(jīng)兩國(guó)外交部協(xié)商才擱置不議。當(dāng)年7月27日，胡錦濤親作批示，要求借鑒國(guó)外的有益做法，完善有關(guān)法規(guī)，加大監(jiān)管力度，懲治腐敗行為。

僅僅兩個(gè)月后，透明國(guó)際的《反商業(yè)賄賂守則》就翻譯完畢，“透明國(guó)際執(zhí)行長(zhǎng)與監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)一起在北京發(fā)布了這個(gè)文件”，廖燃說(shuō)。這一文件通過(guò)商務(wù)部渠道傳達(dá)出去。次年，國(guó)內(nèi)掀起反商業(yè)賄賂高潮。

下圖：《2007全球清廉指數(shù)報(bào)告》

此外，如在規(guī)范公共采購(gòu)方面，建設(shè)部于2003年底開(kāi)始推行廉潔公約，包工項(xiàng)目必須簽訂廉潔責(zé)任書(shū)，這一舉措的智囊支持是清華大學(xué)廉政與治理研究中心，而廉潔公約本身就來(lái)自透明國(guó)際的理念：在北京奧運(yùn)會(huì)籌備過(guò)程中，為了規(guī)范奧組委工作人員的行為，以及防范門(mén)票出售過(guò)程中的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，北京市政府和奧組委專(zhuān)門(mén)成立了監(jiān)察審計(jì)部，并向清華大學(xué)廉政與治理研究中心提出過(guò)咨詢(xún)。

“透明國(guó)際自1993年成立以來(lái)，世界上辦了那么多奧運(yùn)會(huì)，還沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的奧組委在反腐事務(wù)上，是真正和透明國(guó)際合作，將廉政提上奧運(yùn)會(huì)籌備議程的，北京首開(kāi)先河，受到倫敦奧組委的稱(chēng)贊。于是透明國(guó)際英國(guó)分會(huì)就發(fā)問(wèn)，英國(guó)有什么理由不在倫敦奧運(yùn)會(huì)舉辦過(guò)程中提出反腐敗口號(hào)呢？”廖燃也在先后拜訪廣東、上海各級(jí)政府的過(guò)程中，多次接觸與參與討論在這些省份先行試點(diǎn)《政府信息公開(kāi)條例》的原始版本。

民主政制不是腐敗的絕緣體

廖燃認(rèn)為，中國(guó)大陸正處于從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)、農(nóng)業(yè)社會(huì)向城市社會(huì)雙轉(zhuǎn)型的階段，大興土木成為必然，中央政府在這一過(guò)程中放權(quán)給地方，初衷是好的，但產(chǎn)生了腐敗的副作用。

在轉(zhuǎn)型過(guò)程中，由于資金、土地、勞動(dòng)力等主要生產(chǎn)要素仍由行政力量決定和配置，形成了行政配置手段與市場(chǎng)配置手段并行的雙軌制，從而產(chǎn)生了巨大尋租空間，滋生、誘發(fā)了以權(quán)力尋租為主的腐敗犯罪。與此同時(shí)，中國(guó)大陸四級(jí)行政管理體制、政府管治能力弱化，是促成腐敗發(fā)生的重要土壤。

但他并不認(rèn)同腐敗與政治制度天生的伴隨關(guān)系?！耙酝该鲊?guó)際清廉指數(shù)排行榜上頭20名的國(guó)家為例，他們都是經(jīng)濟(jì)、福利高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，全民教育水平高，人均擁有報(bào)紙、電視和上網(wǎng)率無(wú)與倫比，律師和警察占人口比例讓廣大發(fā)展中國(guó)家難以望其項(xiàng)背，再加上發(fā)達(dá)的金融監(jiān)管和稅收管理制度，頻繁的人才流動(dòng)，打破了地域、行業(yè)的關(guān)系網(wǎng)，這些都是維護(hù)一個(gè)國(guó)家清廉的重要條件?！绷稳颊f(shuō)。

相反，在清廉指數(shù)排行榜上敬陪末座、殿后10名的國(guó)家，如海地、孟加拉國(guó)等民主的“模范學(xué)生”，都實(shí)行了多黨競(jìng)爭(zhēng)，但這些國(guó)家的腐敗卻極為猖獗?！斑@就證明，民主政制不是腐敗的絕緣體，腐敗發(fā)生在全世界所有政治體制。過(guò)去幾十年全球反腐敗運(yùn)動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)證明，傳統(tǒng)民主政制對(duì)遏制腐敗的發(fā)生和蔓延捉襟見(jiàn)肘、力不從心?！绷稳急硎?，許多發(fā)達(dá)國(guó)家公司在海外大肆行賄，或在自己國(guó)家里公然吸納、收藏外國(guó)贓款和不義之財(cái)。在很多轉(zhuǎn)型期的國(guó)家和地區(qū)，私有化過(guò)程和多黨政制的發(fā)展則成為誘發(fā)腐敗的病灶。

他說(shuō)中國(guó)大陸目前的腐敗多發(fā)區(qū)間已發(fā)生位移，上世紀(jì)90年代腐敗多發(fā)于海關(guān)系統(tǒng)，而現(xiàn)在則是金融與建設(shè)行業(yè)?！拔液吞m斯多夫教授曾經(jīng)到訪過(guò)北京的海關(guān)總局，蘭斯多夫?qū)δ抢锏囊惶缀ｊP(guān)自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)非常感興趣，它是中國(guó)人自己開(kāi)發(fā)的。蘭斯多夫說(shuō)，在德國(guó)也沒(méi)有這樣先進(jìn)的系統(tǒng)?！?/p>

編輯 賈葭 美編 青年

TIPS

什么是“清廉指數(shù)”？

透明國(guó)際的清廉指數(shù)是把所有國(guó)家按照人們對(duì)其公務(wù)員和政治家的清廉的感受程度所做出的一個(gè)排行列表。這是一個(gè)復(fù)合指數(shù)，是一個(gè)民意測(cè)驗(yàn)中的民意測(cè)驗(yàn)，從獨(dú)立的、有公信力的機(jī)構(gòu)針對(duì)專(zhuān)家和商界所作的民意調(diào)查中收集跟腐敗有關(guān)的數(shù)據(jù)。清廉指數(shù)反映世界各地不同的觀感，包括那些駐在被調(diào)查國(guó)家里的專(zhuān)家。清廉指數(shù)由透明國(guó)際委托德國(guó)帕騷大學(xué)經(jīng)濟(jì)理論組召集人約翰·格拉夫·蘭斯多夫教授制作。蘭斯多夫教授同時(shí)也是透明國(guó)際的高級(jí)顧問(wèn)。

在“清廉指數(shù)”里，腐敗是如何定義的？

清廉指數(shù)把腐敗界定為“濫用公權(quán)謀取私利”，因此，它只評(píng)估公共領(lǐng)域里發(fā)生的腐敗。那些構(gòu)成清廉指數(shù)的民意調(diào)查問(wèn)的問(wèn)題也只跟此定義有關(guān)，例如：賄賂公務(wù)員，在公共采購(gòu)中索取回扣，貪污公款等。或是詢(xún)問(wèn)跟反腐敗力度和成效有關(guān)的問(wèn)題，它們涵蓋了腐敗的行政和政治兩個(gè)方面。