失地農民社會保障方式比較

摘要：失地農民是一個位于城市和農村二元保障體系中間的弱勢群體，各地方政府在對失地農民的社會保障方式上有不同的選擇，在如何更好更全面保障這個弱勢群體問題上，我們需要對各種典型的對失地農民的保障方式進行比較分析，以選擇更適宜的方式保障失地農民的生活，進而促進社會穩(wěn)定，保障我國工業(yè)化和現代化的順利進行。

關鍵詞：失地農民；社會保障方式；比較分析

失地農民是伴隨著我國城市化進程出現的新群體，其處于以土地為基本保障手段的農保體系和以城鎮(zhèn)居民為保障對象的城保體系的保障之外，成為既有別于農村有地農民又不同于城鎮(zhèn)戶籍常駐居民的弱勢邊緣群體。因此，妥善解決失地農民的問題是我國城市化和工業(yè)化進程中必須面對和解決的問題。

1 比較的目的

“失地農民”群體是個“城鄉(xiāng)二元保障體系”之外的無保障或保障不全的弱勢群體。其社會保障問題的產生必然會引起相應的經濟問題和社會問題，而這將影響我國目前經濟和社會的穩(wěn)定。在當前我國構建社會主義和諧社會和全面落實科學發(fā)展觀的大背景下，解決失地農民的社會保障問題也是必要之需。

另外，各地方政府采取簡單化的補償方式（主要采用一次性貨幣補償和實物補償的辦法）, 試圖在短期內徹底解決征地及其遺留問題。但是因為大多數農民在貨幣消費上存在短期行為, 貨幣補償對失地農民起不到社會保障的作用, 而實物補償也不能達到保障的要求。這在直接或間接層面上使失地農民沒有了后續(xù)生活保障。

2 現行對失地農民的社會保障方式

目前對失地農民的社會保障方式，包括現金補償方式、以土地換保障方式、入股分紅保障方式和商業(yè)保險方式等。這些保障性質不同的方式，在短期和長期對失地農民有不同的作用，即各種方式各有利弊。

2.1 現金補償方式。指政府和用地單位一次性支付給征地農民一筆補償費（土地補償費、安置補助費、青苗補償費等），失地農民自主擇業(yè)，自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險待遇。這種補償方式在經濟較為發(fā)達地區(qū)很普遍。

這種補償方式操作簡單，短期來看是解決了失地農民的補償問題，政府的效率也高。同時農民來說，現金方式較為實際，土地價值變現快，在心理上也樂于接受。

但此方式的缺陷更明顯。首先，現金補償標準過低，農民土地被征用后不僅意味著失去 “最后保障”，而且也意味著“失業(yè)”，失去 “勞動能力”！純粹的經濟補償關系和低標準補償，無法恢復農民失地以前的收入和生活水平。其次，現金補償產生的經濟犯罪會大大損害農民的利益。大多數侵吞征地補償款的經濟犯罪案都會損害失地農民的利益。農民貢獻出來的是賴以生活的土地，暴富的卻是一些地方官員和地產商人。

2.2 以土地換保障方式。指政府征用農民土地后，將補償費用的一部分用來繳納社會保險費，為失地農民建立社會保障。成功模式如上海的“鎮(zhèn)?！蹦Ｊ?，江浙的“嘉興”模式。

“鎮(zhèn)?！蹦Ｊ骄褪钦⒓w和失地農民共同繳納保險費，進行包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等四項綜合保險，參加“鎮(zhèn)?！焙?，失地農民如果退休（男60歲，女55歲），可享受上海市社會年度平均工資的20%的退休待遇?！版?zhèn)保”的保障水平比“城?！钡停取稗r?！彼揭撸欢ǔ潭壬辖鉀Q了失地農民的社保問題。

“嘉興”模式就是土地被征用以后, 失地農民“ 農轉非” ,進入社會養(yǎng)老保險體系, 按月領取養(yǎng)老金，同時制定失地農民就業(yè)扶持和就業(yè)培訓等配套措施，形成一整套關于土地征用、補償和安置的政策措施, 走一條“ 以養(yǎng)老保險安置為主要方式、與就業(yè)市場化相適應” 的失地農民補償安置新路子。這使失地農民的基本生活得到長期保障。

此方式的優(yōu)點是：一、政府承擔責任，以政府的信譽為基礎，容易推行，也易于得到農民的認同；二、假如把這種模式當作一種過渡模式來推行，有利于將來國家城鄉(xiāng)制度一體化的銜接，這種形式一定程度上有利于緩沖城鄉(xiāng)兩種制度統(tǒng)一過程中的出現的壓力；三、政府明確責任，從長遠上有利于社會穩(wěn)定，促進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化地加速發(fā)展。

但該方式也存在不足，一是成本高，管理費用會侵蝕一部分保障基金，而且若管理不善，還會有資金滲漏和腐敗問題；二是如果在補償款太少，農民又需要得到一部分現金的情況下，會使保障水平偏低，若基金的投資收益不高，將可能起不到應有的保障作用。

2.3 入股分紅保障方式（南海模式）。指以土地使用權作價入股，失地農民參與被征用土地上所創(chuàng)設的企業(yè)或建設設施的紅利分配，從而達到保障未來生活的目的。該方式主要適用于有長期穩(wěn)定收益的項目用地，一般是在農民自愿的前提下，被征地農村集體經濟組織與用地單位協(xié)商，可以以征地補償安置費入股，或以經批準的建設用地土地使用權作價入股。

此方式的優(yōu)點是能使失地農民參與到土地增值收益分配中，使失地補償長期化、持久化；在一定程度上，將失地農民和入股工程綁在一起，能夠更好做到和諧發(fā)展；減輕了用地企業(yè)的資金負擔，土地固定投入少，節(jié)約了資金和相應的利息支出。

但缺點也很明顯：一是失地農民需要承擔企業(yè)的經營風險，一旦項目的發(fā)生虧損或倒閉，所有入股農民則要受到致命的影響；二是此方式不能對失地農民進行長期保障，分紅的有限往往會造成失地農民的生活困難。

2.4 商業(yè)保險方式（重慶模式）。是以“政府+保險公司+農民”的商業(yè)保險補償方式，在失地農民自愿選擇參加的基礎上，土地管理部門將被征地農民的土地補償費、安置補助費交保險公司辦理儲蓄式養(yǎng)老保險，并向保險公司交納管理費，同時政府還向辦理養(yǎng)老保險的農民提供利差補貼，再由商業(yè)保險公司按月向每位失地農民在達到法定退休年齡后每月支付180元左右的養(yǎng)老保險金，直至參保人死亡。

這種方式的優(yōu)點是保障穩(wěn)定、管理規(guī)范，充分發(fā)揮了保險公司的網絡、服務、產品等優(yōu)勢，管理成本低并可避免資金滲漏或腐敗問題。

缺點則是因牽涉到保險公司和地方政府的合作關系，制度的穩(wěn)定性決定于當地政府的公信力和官員調動引起的政策變化。同時，失地農民也要承擔一定的風險。而且，在領取養(yǎng)老保險金年齡未達到的生活年限里，還需要政府另外提供相應的保障配套措施。

3 保障方式比較分析

解決失地農民社保問題，必然“不能讓失地農民承擔風險”、“政府不能只顧短期利益而推諉責任”、“不能吞噬失地農民利益”、“要全面保障失地農民的后續(xù)生活”。政府不能為了政績，一味對征地農民實行“現金買斷保障”或直接將失地農民的社會保障問題推向市場，應樹立科學發(fā)展觀，全面統(tǒng)籌解決失地農民保障問題。

現金補償方式把農民推向市場，從長遠來看，最終還是需要政府考慮其后續(xù)生活。入股分紅的“南海模式”是在特定改革背景下成功的，它得益于當地經濟的發(fā)展和分紅效率好，對于經濟不發(fā)達、被征地項目經濟收益不好的地區(qū)，則不可實行。商業(yè)保險模式能夠長期穩(wěn)定解決失地農民的養(yǎng)老問題，卻不能從根本上全面而較高水平保障失地農民的生活。

因而只有“土地換保障”的方式最適宜推廣，黨十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》確定了完整的土地流轉機制，土地作為一種生產要素完全可以實現農民的自身保障，通過各種形式的流轉，各地方政府在不損害農民利益， 構架“土地換保障”體系，實行對失地農民的“低?！薄ⅰ梆B(yǎng)老保障”、“醫(yī)療保障”、“就業(yè)保障”等政策，同時盡量避免現行土地換保障方式的缺點，把失地農民的保障完全納入一個良性循環(huán)的系統(tǒng)中。

在目前各地區(qū)發(fā)展水平不均的中國，將“土地換保障”作為對失地農民社會保障從“農?！钡健俺潜！钡倪^渡模式，把失地農民納入比較全面的體系中，較全面保障失地農民的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等問題，就具有重要的現實借鑒推廣性。

參考文獻

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