改革開放三十年農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的演進(jìn)與分析

張　莉

我國“基礎(chǔ)教育，包括學(xué)前教育、小學(xué)教育、中學(xué)教育”。農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策就是指黨中央針對農(nóng)村頒布的關(guān)于學(xué)前教育、小學(xué)教育和中學(xué)教育方面的政策。

作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村教育問題始終是我國教育的重要問題，尤其是農(nóng)村基礎(chǔ)教育問題，它的發(fā)展?fàn)顩r與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和“三農(nóng)問題”的解決息息相關(guān)。然而，農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展水平的高低在很大程度上取決于黨和國家的農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策水平的高低，因此，考察原有農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的發(fā)展?fàn)顩r非常重要。所以，本文試圖從對農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的考察入手，總結(jié)改革開放以來農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的演進(jìn)特點(diǎn)，并分析其演進(jìn)過程中的不足，從而提出一些針對性的建議，旨在為當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)的發(fā)展提供有益的參考。

一、改革開放三十年農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的演進(jìn)特點(diǎn)

考察政策內(nèi)容的目的并不在于純粹地對其進(jìn)行描述性歸納，而是期望通過系統(tǒng)地分析其內(nèi)容的演進(jìn)，以求從宏觀上尋求政策變遷的實(shí)質(zhì)所在，從而更深層地透過政策文本把握政策要義。鑒于改革開放以來農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策復(fù)雜化、寬泛化的特點(diǎn)，僅對其進(jìn)行定量分析，可行性不高且現(xiàn)實(shí)性不強(qiáng)，因此，筆者選擇從定性分析的層面討論其演進(jìn)的具體特點(diǎn)。改革開放三十年來，農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的演進(jìn)呈現(xiàn)以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)。

（一）在權(quán)責(zé)主體上，逐漸上移化

改革開放后，教育領(lǐng)域改革的重點(diǎn)是重建高等教育和提高教育質(zhì)量。農(nóng)村地區(qū)的中小學(xué)被大量撤銷和合并，教學(xué)人才和資金迅速向城鎮(zhèn)回流，造成農(nóng)村學(xué)齡兒童的入學(xué)率和小學(xué)畢業(yè)生升學(xué)率持續(xù)下降。當(dāng)時(shí)中央注意到了這一現(xiàn)象，連續(xù)發(fā)布文件要求加強(qiáng)農(nóng)村小學(xué)教育。1984年底國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于籌措農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的通知》，首次提出了“鄉(xiāng)人民政府可以征收教育事業(yè)附加費(fèi)”，并“鼓勵(lì)農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上集資辦學(xué)和私人辦學(xué)”，實(shí)行“人民教育人民辦”的政策。由此可見，改革之初的農(nóng)村基礎(chǔ)教育完全由農(nóng)民自己掏腰包。

1985年，中央出臺了《關(guān)于教育體制改革的決定》，提出“把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方，實(shí)行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)，分級管理的原則”，首次將“分級辦學(xué)”在制度化層面上確立起來；1986年出臺《中華人民共和國義務(wù)教育法》，將“分級辦學(xué)”進(jìn)一步提升到法制化地位上來，并基本上將“分級辦學(xué)，以鄉(xiāng)為主”的教育管理體制在實(shí)踐中轉(zhuǎn)化成為“縣辦高中，鄉(xiāng)辦初中，村辦小學(xué)”的辦學(xué)模式。很明顯，這一時(shí)期的農(nóng)村基礎(chǔ)教育基本“托付”給了鄉(xiāng)、村財(cái)政。農(nóng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)的主體由“老百姓”變成了“鄉(xiāng)村”，權(quán)責(zé)主體有所上移。

2001年5月，國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》指出，“要進(jìn)一步完善農(nóng)村義務(wù)教育體制”，要求“以縣為主來統(tǒng)籌管理全縣的義務(wù)教育”。該文件的頒布標(biāo)志著實(shí)行了16年之久的“以鄉(xiāng)為主”的農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制徹底終結(jié)。至此，農(nóng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)的主體由“鄉(xiāng)”變成了“縣”，權(quán)責(zé)主體再度上移。

2006年，新修訂的《義務(wù)教育法》第七條規(guī)定：“義務(wù)教育實(shí)行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級人民政府為主管理的體制?！边@從實(shí)踐上有力地促進(jìn)了“農(nóng)村教育農(nóng)民辦”向“農(nóng)村教育國家辦”的偉大歷史轉(zhuǎn)變。

綜上所述，改革開放三十年來，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的權(quán)責(zé)主體在逐漸上移。

（二）在內(nèi)容上，逐漸務(wù)實(shí)化

改革開放初期，我國農(nóng)村地區(qū)學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)十分緊缺，為了解決這一問題，中央開始在我國農(nóng)村地區(qū)征收“教育附加費(fèi)”等費(fèi)用，用以緩解農(nóng)村地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)緊張的問題。但是，這種政策的本質(zhì)其實(shí)還是讓農(nóng)民自己掏腰包辦教育，并未從根本上解決農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)問題，反而在一定程度上加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，影響了農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

進(jìn)入新世紀(jì)后，中央從解決“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，開始對農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制進(jìn)行重新調(diào)整。2003年9月20日，國務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》，明確指出：“農(nóng)村教育在全面建設(shè)小康社會中有重要作用，要把農(nóng)村教育作為教育工作的重中之重?！蓖瑫r(shí)強(qiáng)調(diào)“落實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育‘以縣為主管理體制的要求，加大投入，完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”，要求要“建立健全資助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生就業(yè)制度，保證農(nóng)村適齡兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利”等。此次大會的召開表明了黨中央完善農(nóng)村基礎(chǔ)教育體制的堅(jiān)定決心，是新世紀(jì)中央高度重視農(nóng)村教育發(fā)展的重要體現(xiàn)，同時(shí)也表明了黨和國家開始關(guān)注農(nóng)村基礎(chǔ)教育最本質(zhì)的教育經(jīng)費(fèi)問題，在政策的制定上逐漸務(wù)實(shí)。2005年12月，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，要求國家在未來五年至少投資2182億元支持農(nóng)村義務(wù)教育，兩年內(nèi)全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，于2010年之前在全國所有農(nóng)村義務(wù)教育階段的公辦學(xué)校實(shí)現(xiàn)免費(fèi)教育。隨后，2006年9月1日，又頒布了新的《義務(wù)教育法》，保證義務(wù)教育制度的實(shí)施。并采取“兩免一補(bǔ)”的措施，保證農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育，農(nóng)村教育得到進(jìn)一步發(fā)展。

改革開放三十年來，黨在農(nóng)村的基礎(chǔ)教育政策逐步涉及到了農(nóng)村基礎(chǔ)教育最本質(zhì)的經(jīng)濟(jì)問題，并開始從農(nóng)村的實(shí)際情況出發(fā)來制定教育政策，這充分體現(xiàn)了黨和國家在制定農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策上的務(wù)實(shí)化發(fā)展趨勢。

（三）在政策的制定上，逐漸科學(xué)化

改革開放三十年來，黨和國家對農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的認(rèn)識是循序漸進(jìn)、逐步深化的科學(xué)化過程。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的決策科學(xué)化。改革開放后，黨中央在制定農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策時(shí)，都是在總結(jié)先前經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過無數(shù)次會議討論后，在認(rèn)為充分可行的條件下才施行，這個(gè)過程就體現(xiàn)了制定政策的科學(xué)化。其次，農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的定位科學(xué)化。中共十三屆四中全會以來的歷次全國代表大會多次提到：“教育是發(fā)展科學(xué)技術(shù)和培養(yǎng)人才的基礎(chǔ)，在現(xiàn)代化建設(shè)中具有先導(dǎo)性和全局性作用，必須擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位?！笔拇笠詠淼臅h中更加強(qiáng)調(diào)了基礎(chǔ)教育的重要性，指出“基礎(chǔ)教育是提高勞動者素質(zhì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)”， “基礎(chǔ)教育是推動社會文明的基本條件”，“基礎(chǔ)教育是覆蓋全社會的重要工作”。 通過對教育和基礎(chǔ)教育的科學(xué)定位，黨和國家逐漸認(rèn)識到了在中國這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的重要性，并加大了對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入力度，這充分體現(xiàn)了黨和國家農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的科學(xué)化發(fā)展趨勢。

二、改革開放三十年農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策存在的問題與分析

從農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的演進(jìn)特點(diǎn)可以看出，改革開放以來，黨和國家已經(jīng)在逐步反思過去三十年農(nóng)村基礎(chǔ)教育的不足，并加大了對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入，這在一定程度上觸及了農(nóng)村基礎(chǔ)教育問題的本質(zhì)，為推動我國由人口大國邁向人才強(qiáng)國奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是，從總體上來說我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育仍處于相對滯后的狀態(tài)，在現(xiàn)實(shí)中，政策缺位甚至管理“真空”現(xiàn)象依然存在。在此，筆者僅從宏觀上對以下幾個(gè)方面的問題進(jìn)行探討。

（一）農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策系統(tǒng)與社會政策系統(tǒng)之間的聯(lián)動問題與分析

改革開放以來，黨和國家的教育戰(zhàn)略重點(diǎn)在高等教育和城市基礎(chǔ)教育上，較少關(guān)注農(nóng)村基礎(chǔ)教育，并長期將其發(fā)展推給承受能力最弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣級政府。國家一方面高喊要科教興國，另一方面卻將農(nóng)村基礎(chǔ)教育置于邊緣，可見，整個(gè)國家教育發(fā)展戰(zhàn)略與農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策之間有脫節(jié)之嫌，缺乏及時(shí)的、同步的、實(shí)質(zhì)性的聯(lián)動。不僅如此，農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的創(chuàng)新相對其他農(nóng)村政策也存在一定程度上的滯后。分稅制改革開始后，鄉(xiāng)級財(cái)政由于稅源減少而陷入了農(nóng)村教育資源投入不足的困境。隨后國家出臺的一系列諸如教育附加費(fèi)、教育補(bǔ)償之類的政策，雖然在一定程度上掩蓋了鄉(xiāng)級財(cái)政入不敷出的矛盾。但是，隨著矛盾的積累和加深，當(dāng)農(nóng)村稅費(fèi)改革開始實(shí)行時(shí)，被掩蓋的問題一下子浮出水面。這才督促我們不得不轉(zhuǎn)換政策思路，對農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入體制做全面的思考。由此可見，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展不僅是教育內(nèi)部各項(xiàng)政策協(xié)調(diào)作用的結(jié)果，更是國家各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、政治和文化政策共同支持的結(jié)果。因此，必須將農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策置于社會發(fā)展戰(zhàn)略的宏觀視域中考慮，使之和各項(xiàng)社會政策發(fā)展相輔相成。

（二）農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策系統(tǒng)內(nèi)部各子政策之間協(xié)調(diào)性問題與分析

馬克思主義唯物辯證法告訴我們，整體功能的最大化不是局部功能的簡單總和，而是系統(tǒng)內(nèi)各要素協(xié)調(diào)作用的結(jié)果，農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策系統(tǒng)也是如此。它作為社會政策系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，其內(nèi)部包括很多子政策，比如說教育目標(biāo)政策、課程政策、教師政策、轉(zhuǎn)移支付政策等等，它們之間相互影響、相互補(bǔ)充，形成一個(gè)彼此相關(guān)和互動的整體。長期以來，我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策中存在的一個(gè)突出問題就是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，割裂各項(xiàng)子政策之間的聯(lián)系。上個(gè)世紀(jì)90年代就曾出現(xiàn)了個(gè)別地區(qū)為了追求教育政績，將教師工資拿來維修改造農(nóng)村中小學(xué)校舍的現(xiàn)象，導(dǎo)致了農(nóng)村教師工資拖欠嚴(yán)重，造成了極壞的社會影響。這種做法無疑是拆東墻、補(bǔ)西墻，是教育經(jīng)費(fèi)政策與教師工資政策之間不協(xié)調(diào)而產(chǎn)生矛盾的結(jié)果，是得不償失的，并嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)的發(fā)展。因此，無論是制定還是執(zhí)行政策，我們都要在充分考慮單項(xiàng)政策科學(xué)性和可行性的同時(shí)，注意它與系統(tǒng)內(nèi)部各子政策之間的協(xié)調(diào)與互動，使政策系統(tǒng)的效應(yīng)最大化，只有這樣，才能使農(nóng)村基礎(chǔ)教育處于良性發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

（三）農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的法制化水平問題與分析

改革開放后，我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策水平有了很大提高，對當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展起到了良好的指導(dǎo)作用。但這些政策絕大多數(shù)都是行政性的文件和規(guī)章，多采取“決定”、“通知”、“意見”等形式發(fā)布，真正從法律層面上規(guī)定和定義的屈指可數(shù)，使得整個(gè)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的實(shí)施缺乏法律支持和保障。不僅如此，由于行政政策的指導(dǎo)性和非強(qiáng)制性特征的存在，部分地方的政策執(zhí)行者對不符合其眼前利益的教育政策“有令不行”。在他們看來，“不執(zhí)行政策”和“違反法律”有著根本的區(qū)別，這就在很大程度上限制了農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的效力和約束力。由此可見，在“依法治國”和“依法行政”的時(shí)代背景下，提高現(xiàn)有農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策法制化水平至關(guān)重要。主要要求我們做到以下兩點(diǎn)：首先，對于那些適用范圍廣，但時(shí)效性不明顯的農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策，如經(jīng)費(fèi)投入政策、專項(xiàng)補(bǔ)助政策、教師編制政策等，應(yīng)出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，最大限度地保證他們的實(shí)施“有法可依”；其次，規(guī)范執(zhí)行者行為，提高其法律意識，使其做到“有法必依”。只有這樣，才能不斷推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策水平向一個(gè)更高層次邁進(jìn)。

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（作者簡介：張莉（1984.10—）女，漢族，貴州省雷山縣人，中國人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士，主要從事思想政治教育研究。）