如何防范地方政府被企業(yè)捕獲

吳新葉

內(nèi)容摘要公共部門與私人部門之間的博弈是一種常態(tài)，而一旦政府被企業(yè)捕獲，并使二者連接成為一種特殊的共同體，則是公共行政異化的表現(xiàn)。政府被捕獲的最終后果是公民主體在公共生活中被邊緣化。在規(guī)范的公共行政層面，克服政府被捕獲的對策是回歸公民主體及其授權(quán)的政府主體的本原。

關(guān) 鍵 詞 地方政府 捕獲 企業(yè) 公民主體本位

在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育過程中，出現(xiàn)了企業(yè)捕獲政府的現(xiàn)象，特別是一些強(qiáng)勢的企業(yè)，利用種種合法或非法的手段影響著公共政策的制訂和執(zhí)行。近年來，這一狀況又出現(xiàn)了新變化，一些地方政府與企業(yè)結(jié)成了形式各樣的共同體，不僅僅造成了效率和公平的缺失，還帶來了腐敗，更糟糕的是導(dǎo)致了公民主體的被邊緣化。從前幾年的“黑磚窯”事件，到不久前沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“毒奶粉”事件，以至在全國各地都存在的房地產(chǎn)商與地方政府的利益糾葛，政府被捕獲已經(jīng)不再是偶然發(fā)生的個案，尤其是一些地方的強(qiáng)勢企業(yè)的訴求和行動，實質(zhì)上是“綁架”政府以達(dá)成企業(yè)利益，顛覆了公共行政的邏輯。

企業(yè)捕獲政府的形成及其本質(zhì)

在西方，政府捕獲(Government Capture)是指某些特殊利益集團(tuán)通過“捕獲”立法者和管制者，以促成政府提供有利于他們的管制。國內(nèi)也有學(xué)者指出，在轉(zhuǎn)軌國家中的政府捕獲研究中，作為捕獲者的企業(yè)和有影響力的企業(yè)兩者之間并不是截然分開的，它們是可以交叉重合的。特別是在我國政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益?zhèn)€人化比較嚴(yán)重的情況下，政府部門管制者為被管制者所捕獲的事實是無法否認(rèn)的。那么，在我國的轉(zhuǎn)軌過程中，地方政府被企業(yè)捕獲的方式是怎樣的呢？

改革開放以來，地方政府的權(quán)力總體上處于擴(kuò)張的態(tài)勢，尤其是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)力更是如此。在效率導(dǎo)向的發(fā)展思維下，地方政府的權(quán)力屬性也開始發(fā)生了變化，政治與經(jīng)濟(jì)共舞，尤其是在地方政府換屆時期，政府被捕獲呈現(xiàn)周期性的特征。［1］ 在地方，以企業(yè)為框架的企業(yè)主體蓬勃成長，在特定范圍內(nèi)部形成了一個復(fù)雜的系統(tǒng)，在為企業(yè)謀求利益的同時，還在客觀上改變了地方行政生活的邏輯：公民與其授權(quán)的政府所形成的規(guī)范行政邏輯格局被沖垮，企業(yè)主體加入到這個系統(tǒng)中，二元博弈演變?yōu)榈胤焦采畹娜袆诱撸╝ctor）模式，企業(yè)成為地方公共行政的第三維。更加糟糕的是，企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體影響到政策制訂與運(yùn)行，在一定程度上使經(jīng)濟(jì)生活凌駕于公共行政生活之上，形成了一個相對獨(dú)立于公共行政又對公共行政影響深遠(yuǎn)的新的權(quán)力空間。

一般地，企業(yè)捕獲政府的途徑是借助政府的公共權(quán)威而將財富轉(zhuǎn)移到企業(yè)，盡管也并不排除企業(yè)通過非法手段而滿足“經(jīng)濟(jì)人”政府的需要。在我國，政府被捕獲是逐步演變的結(jié)果，經(jīng)歷了“企業(yè)被排斥”和“企業(yè)被供奉”兩個極端時期。前者發(fā)生在計劃經(jīng)濟(jì)時代的“純政治，少經(jīng)濟(jì)權(quán)利”背景下，企業(yè)主體能夠參與公共行政生活的領(lǐng)域非常有限。后者則發(fā)生在1978年后，改革開放使公共行政的規(guī)則發(fā)生了巨大變化，中央政府的重大宏觀政策和相關(guān)法律的頒行，使得地方公共行政方式和行為邏輯發(fā)生相應(yīng)變化。這個時代提供了企業(yè)主體介入公共行政生活的條件，市場經(jīng)濟(jì)為企業(yè)主體參與政治提供了制度支撐。其中，“市場—競爭—放權(quán)”機(jī)制對地方政府的影響是財政包干制度的推行。企業(yè)主體憑借其作為地方政府財力庫的地位獲得了很大的話語權(quán)，并開始進(jìn)入地方公共行政的圈子，伴隨并影響著公共行政發(fā)展的進(jìn)程。

那么，基于分權(quán)改革的地方政府的權(quán)力擴(kuò)張是導(dǎo)致政府被捕獲的主導(dǎo)因素嗎？國外的經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)，無論經(jīng)濟(jì)改革的速度如何，在那些積極推進(jìn)政治體制改革，擴(kuò)大公民自由的國家，政府捕獲都發(fā)生了明顯的減少。而且統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，政府捕獲與公民自由之間呈近似于倒“U”的線性關(guān)系：在推行政治體制改革的初期，隨著公民自由程度的逐漸擴(kuò)大，政府捕獲現(xiàn)象也逐漸上升；而當(dāng)政治體制改革力度不斷加大、制度逐漸完善時，政府捕獲呈明顯減少的趨勢。［2］顯然，政府被企業(yè)捕獲的另一原因是地方行政的“黑箱”結(jié)果，非但影響決策主體的相互關(guān)系的披露程度很低，地方法規(guī)和法令的公共政策機(jī)制也多不為人所知。更有甚者，有些官員借助這種暗箱機(jī)制而尋租，私下與企業(yè)共謀，分獲市場利潤。

企業(yè)捕獲地方政府的后果

從本源及動力的角度分析，企業(yè)捕獲政府的渠道有二：一是資本主導(dǎo)型渠道，根據(jù)資本所創(chuàng)造的社會需求為再生資本，直接參與政府權(quán)力的分配。這一類企業(yè)主體活躍在行政生活之中，并將其作為一種投資，實質(zhì)上是把社會資本轉(zhuǎn)化為政治權(quán)力，再通過政治權(quán)力謀求更多的資本。這個過程跳出了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的范疇，本質(zhì)上是替代了公眾授權(quán)的機(jī)制。二是政治優(yōu)勢型渠道，即企業(yè)主體獲得了政治主體的資格，并在政治生活中保持、鞏固甚至擴(kuò)大政治優(yōu)勢，典型的現(xiàn)象是企業(yè)精英會被地方政府賦予官銜而成為地方權(quán)力精英，甚至兼有“副縣長”、“副市長”等公共職位。這一通道的特征是企業(yè)兼有了地方精英的雙重性，在公共生活和私人領(lǐng)域都具有影響力，因而能夠輕易獲得捕獲政府的機(jī)會。在中國，由于市場經(jīng)濟(jì)在社會主義制度中孕育，在制度與體制并不順暢的歷史時期，國家給予眾多企業(yè)主體的政策、資本甚至人員的扶持和政治支持，就演變成為這些企業(yè)主體的優(yōu)勢資源，為它們進(jìn)入行政生活提供了最直接的通道。

由以上分析可以發(fā)現(xiàn)，企業(yè)主體獲得權(quán)力的途徑不是政治生活邏輯的常態(tài)，因而是導(dǎo)致政府被捕獲的制度肇因。而一旦企業(yè)捕獲了政府，公共資源的流向便可能發(fā)生位移，成為企業(yè)獲得利益最大化的資源。顯然，這是因為支撐公共生活的資源被企業(yè)主體所控制，公共資源被用于支撐私人經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不是為了公眾公共產(chǎn)品的供給。需要指出的是，盡管企業(yè)主體的貢獻(xiàn)塑造了公共行政的資源基礎(chǔ)（地方政府財庫供給者），但企業(yè)同樣從地方政府那里得到了自我發(fā)展的很多優(yōu)勢資源，如法定的壟斷資源、歷史資源、地理區(qū)位、人力資源等。這些因素不僅為企業(yè)主體的權(quán)力穩(wěn)固提供了前提，而且也是其權(quán)力不斷擴(kuò)大的資本，使規(guī)范的政府與公眾的公共格局發(fā)生了變化，公共權(quán)力的邏輯被置換。在這種顛倒的邏輯下，將會誘惑企業(yè)主體不規(guī)范地運(yùn)用政治權(quán)力，比如對地方官員設(shè)租。客觀上，這是侵犯公民合法權(quán)益的非公共性的行為。從“應(yīng)然”角度衡量，企業(yè)主體進(jìn)入公共行政活動圈是不規(guī)范的；從憲政的角度衡量，企業(yè)主體的“參與方式”更是缺乏制度設(shè)計的，尤其是缺乏監(jiān)督制度約束的方式。政府被企業(yè)捕獲源于政府行為方式的漏洞，概括起來主要有兩種：

一類漏洞是政府規(guī)制的異化。主要表現(xiàn)為企業(yè)利用政府規(guī)制，并改造政府規(guī)制的性質(zhì)。在市場中，企業(yè)主體遵守市場競爭的規(guī)則，在同行業(yè)內(nèi)的競爭中獲得經(jīng)濟(jì)成功；在公共行政生活中，這類企業(yè)主體以政府規(guī)制為底線和約束，以廣大消費(fèi)者的需求為基準(zhǔn)，盡可能擴(kuò)大利益相關(guān)者的利益。由于這類企業(yè)主體符合政府以及公眾的需要，無疑將長期存在下去。這里，市場的制度機(jī)制得到體現(xiàn)。而一旦政府捕獲現(xiàn)象發(fā)生，企業(yè)主體會綁架政府而改變政府規(guī)制的性質(zhì)，從而改變公共生活的性質(zhì)。本質(zhì)上，這類企業(yè)主體在地方政府與公眾中扮演著攪局者的角色。

另一類漏洞是政府效率追求的異化。一方面，地方政府的政績與政府“經(jīng)濟(jì)人”的特征會體現(xiàn)在效率本位的政府過程之中；另一方面，企業(yè)主體也充分利用了政府主體的效率追求，實現(xiàn)著非公共性的目的。在政府捕獲狀態(tài)下，有些企業(yè)主體難免會把私人部門的機(jī)制套用到公共行政中來，以達(dá)到利益最大化的效率追求。一旦企業(yè)主體同政府主體達(dá)成聯(lián)合，結(jié)成利益相關(guān)者聯(lián)盟，政府主體和企業(yè)主體合作以追求效率，公民主體的利益保障便可想而知。正是這類企業(yè)主體超越私人部門組織本位的僭位行為，才導(dǎo)致了地方政府主體與公民主體的規(guī)范二元格局的破產(chǎn)，公民主體與政府主體的行為邏輯最終被置換。

在本質(zhì)上，公共行政的邏輯顛倒是以替代公民主體的價值為代價的。這是因為企業(yè)捕獲政府導(dǎo)致了地方政府主體與公民主體空間的相對被壓縮，尤其是最具有能動性的公民主體被相對邊緣化了。企業(yè)主體越是前進(jìn)，則公眾的政治空間則越是步步退讓，從而割裂了政府與公眾的聯(lián)系機(jī)制，公眾的公共生活地位空前弱化，離開了社會的公民主體便因此喪失了相對獨(dú)立性。無庸置疑，企業(yè)主體的這種發(fā)展態(tài)勢是由于地方政府主體的“合需要性”而形成的，但是如果從公共行政發(fā)展的“需要”進(jìn)行衡量，這是企業(yè)主體的價值異化，因為公民主體的價值邊緣化絕不是公共生活的結(jié)果，更不是公共行政發(fā)展的目的。從人的主體性角度，公共生活不能忽略公民主體的發(fā)展，正如有關(guān)學(xué)者指出的那樣，根據(jù)馬克思主義的政治發(fā)展觀，公眾的發(fā)展才是公共行政發(fā)展的終極價值。

確立公民主體地位是克服政府捕獲的價值取向

1.以公民主體為中心的價值定位

我國轉(zhuǎn)型社會中形成的企業(yè)主體介入行政生活的現(xiàn)象是一種教訓(xùn)，這違背了政府與公眾的價值特征，即行政生活的所有變量均應(yīng)該圍繞著一個定量在運(yùn)行，把為公民服務(wù)作為最終目標(biāo)。公民主體作為地方政府與公眾的一個環(huán)節(jié)，是作為政治系統(tǒng)的核心部分存在的。換句話說，政府主體是為“人”服務(wù)的，是為了人的全面而自由的發(fā)展創(chuàng)造“真正的共同體”。其邏輯演繹就是行政生活為公眾提供參與政治的公共秩序。

行政生活作為一個歷史的階段性存在，要回歸到政府與公眾才是企業(yè)主體參與公共行政的規(guī)范路徑，也就是企業(yè)主體回歸公眾。這并不代表著企業(yè)主體與公民主體融為一體而不存在博弈，相反，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，企業(yè)同消費(fèi)者之間永遠(yuǎn)存在著博弈。因為消費(fèi)者對于商品的要求永遠(yuǎn)是“物美價廉”，而企業(yè)主體追求的永遠(yuǎn)是低成本、高利潤。但是要謀求長遠(yuǎn)發(fā)展，忽視公民主體甚至使之邊緣化的做法也是走不通的，企業(yè)的利潤空間是有限的，滿足公眾消費(fèi)者的需求才是企業(yè)主體長存的唯一出路。但是，面對高額的隱性壟斷利潤，企業(yè)主體顯然不會甘心輕易地退出行政生活，這種僥幸是對政府執(zhí)政能力的考驗。當(dāng)然，從政治的角度看，在企業(yè)主體與政府的這輪博弈中，企業(yè)主體必然是失敗的一方。

2.企業(yè)參與地方政治的價值導(dǎo)向與規(guī)范

如果說政府與公眾是規(guī)范的公共行政的二元主體，那么企業(yè)捕獲地方政府就是非規(guī)范的異化現(xiàn)象，因為這一政府過程造成的直接后果是公民主體的被邊緣化。這里，問題的關(guān)鍵不在于企業(yè)主體能否介入政治生活，而是以何種方式影響政府進(jìn)程。在西方國家的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗中，企業(yè)主體并非是直接面對政府，也不是直接參與政府過程的，而是通過諸如利益集團(tuán)、議會壓力體制等途徑來達(dá)到促使政府為企業(yè)服務(wù)的目的，因而在競爭性的西方政府轉(zhuǎn)型中，政府被捕獲的現(xiàn)象并非經(jīng)常發(fā)生。在美國，這類企業(yè)主體的參與規(guī)模和范圍已經(jīng)達(dá)到極致，成為美國政治生活的重要組成部分和政治傳統(tǒng)。在崇尚自由主義的西方世界，社會發(fā)育相對成熟，企業(yè)主體的這種參與政治的方式可以被認(rèn)為是公民社會的機(jī)制。這是因為企業(yè)主體是借用政治制度的工具，在體制內(nèi)體現(xiàn)和實現(xiàn)自己的利益傾向。西方的制度體現(xiàn)了公民社會的機(jī)制，本質(zhì)上是體現(xiàn)了私人部門與公共部門差異的規(guī)范機(jī)制。

在某種意義上，企業(yè)主體的作用空間仍然是市場的，是非公共性的私人空間，西方國家的經(jīng)驗是使企業(yè)回歸公眾，即企業(yè)本身并不直接對話政府，而是“委托”公眾或者公民組織實施。盡管西方的公民社會機(jī)制在中國未必是適應(yīng)的，但這一機(jī)制保障了政府主體與公民主體的政治主導(dǎo)地位，是公共權(quán)力與公共利益的保障。也就是說，這種公民主體地位的價值應(yīng)該為我所借鑒。在我國當(dāng)下，公民社會的發(fā)育尚未完善，讓企業(yè)主體回歸公眾只能是一種遠(yuǎn)景，而要解決企業(yè)捕獲政府并造成公民主體被邊緣化的問題，最實際的制度路徑便是那句俗話：市場的歸市場，政府的歸政府?？傊髽I(yè)主體的制度化回歸有兩條路徑：一是經(jīng)濟(jì)行為上回歸市場，二是政治參與上回歸公眾。

3.政府主體回歸公共性領(lǐng)域

地方政府回歸公共性領(lǐng)域是規(guī)范行政的根本之路。這是因為在公共部門運(yùn)作過程中，政府的“公共性”追求體現(xiàn)了公共行政的理性特征和道德準(zhǔn)則，它支持公民社會及其公共輿論的監(jiān)督作用。體現(xiàn)在利益取向上，公共利益是公共部門一切活動的最終目的。

那么，政府回歸公共性的路徑是什么呢？考慮到政府被企業(yè)捕獲的特征和表現(xiàn)，政府的公共性價值回歸主要體現(xiàn)在為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的職能定位上，即宏觀上的公共性導(dǎo)向，提供以經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管為核心的公共服務(wù)，尊重市場規(guī)律和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，政府主體的行為要劃清同企業(yè)主體行為之間的界限。在政府與企業(yè)博弈的利益取向上，政府應(yīng)該以制度和公共政策引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)實現(xiàn)公共利益。具體說來，就是在制度化的角度上，政府回歸公共性的路徑是以公共政策調(diào)整企業(yè)的競爭機(jī)制，在堅持和完善公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展為基本經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造企業(yè)運(yùn)作的平等競爭、相互促進(jìn)的市場環(huán)境，以公共政策規(guī)范市場秩序，維護(hù)市場公平。盡管政府面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，但政府仍然是規(guī)則的制定者，不規(guī)范的企業(yè)運(yùn)作以及企業(yè)“超權(quán)力”的訴求，都必須在逐漸完善的制度框架中回歸本原。其中，杜絕政府被捕獲的制度途徑就是徹底劃清企業(yè)與政府之間的利益聯(lián)系，這種聯(lián)系包括稅收的依賴、銀行的貸款、政策的偏向等諸如此類游離于政府宏觀調(diào)控之外的一切非常態(tài)的聯(lián)系。實際上，保證市場競爭秩序是政府的責(zé)任之一，我國服務(wù)型政府的定位之一就包括加強(qiáng)市場監(jiān)管的職能，就是強(qiáng)化對企業(yè)的制度約束力。比如，對于企業(yè)壟斷的制度限制就是在企業(yè)形成隱性壟斷之際，政府通過政策引導(dǎo)、扶持一批同性質(zhì)的企業(yè)加入競爭，以打破原有的壟斷局面，而不是政府規(guī)制首先成為被企業(yè)捕獲的對象，造成政府規(guī)制被異化的后果。

當(dāng)然，要解決政府主體與企業(yè)主體的非制度化糾結(jié)問題，一些有效的管理技術(shù)也是必不可少的。比如，政府管理方式方面，政府需要轉(zhuǎn)變態(tài)度，從被動到主動，通過完善“電子政府”來提高服務(wù)水平：一方面，政府有責(zé)任保證自身信息的公開化，讓企業(yè)和公眾監(jiān)督政府；另一方面，政府還可以借助這一平臺，為企業(yè)提供必要的信息，尤其是行業(yè)內(nèi)、區(qū)域內(nèi)的宏觀信息；再一方面，政府也有責(zé)任監(jiān)督企業(yè)對消費(fèi)者公開信息，保障政府和公眾對企業(yè)的監(jiān)督，至少在敦促企業(yè)履行社會責(zé)任方面發(fā)揮積極作用。

參考文獻(xiàn)：

［1］王紹光、劉淳.警惕利益集團(tuán)捕獲國家.書城, 2004(10).

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