對構(gòu)建高校專項資金預(yù)算管理體系的幾點思考

張雪芹

[摘要]本文從高校專項資金預(yù)算管理的現(xiàn)狀入手，通過加強高校內(nèi)外部的動態(tài)監(jiān)督管理，構(gòu)建起一個良性互動的專項預(yù)算管理體系，使高校走出專項預(yù)算管理薄弱的困境。

[關(guān)鍵詞]高校；專項資金；管理體系；績效預(yù)算

近年來，高校專項資金使用效果不理想，在高校發(fā)展資金緊張的情況下，仍存在著大量的專項結(jié)余、甚至是凈結(jié)余現(xiàn)象。隨著高等教育事業(yè)的不斷發(fā)展，高校發(fā)展資金匱乏與專項資金浪費的矛盾也日漸突出。如何加強專項資金管理，努力提高其使用效益，成為高校亟待解決的問題。對此，筆者認為，必須積極推進高校預(yù)算管理體系改革，將“績效預(yù)算”的管理理念引入專項資金管理領(lǐng)域，構(gòu)建一個良性互動的專項資金預(yù)算管理體系。

一、高校專項資金預(yù)算管理現(xiàn)狀及成因分析

回顧近年來高校專項預(yù)算管理的現(xiàn)狀，總結(jié)起來存在以下問題：一是“重專項爭取，輕支出管理”。在高校教育事業(yè)經(jīng)費支出的資金中。有相當(dāng)大的比例來源于專項資金，由此導(dǎo)致各高校對專項資金的過度依賴。為謀求自身建設(shè)與發(fā)展，各高校都把爭取專項資金視為辦學(xué)經(jīng)費來源的主渠道。至于爭取了這些專項經(jīng)費以后如何使用、如何管理，則考慮和研究不夠。二是管理措施不到位。政府只是在專項申報或項目完成后，委托專家或?qū)徲嫏C構(gòu)在限定時間內(nèi)對其進行評估審查，政府很難了解到高校專項資金管理現(xiàn)狀的真實性，也無從獲取具體詳實的第一手資料，對高校提供的信息材料的真實性、科學(xué)性、可行性也就無法加以甄別，致使高校把申報專項作為其預(yù)算管理的起點和終點，“申報時，精心組織，積極面對；資金到位后，消極組織，粗放管理”。三是專項資金使用效率低下。作為專項資金預(yù)算約束體的高校，對專項預(yù)算管理缺乏源動力，高校在專項資金到位后，不能積極采取措施組織實施，專項資金執(zhí)行進度遲緩，支出效益低下，在高校形成了“專項用不完，基本支出經(jīng)費不足”的怪現(xiàn)象。

不少高校認為撥款方式不合理，專項資金占預(yù)算資金比重太大：專項撥款滯后，往往到年度終了時，專項資金才到位，造成各高校申報的專項項目無法按原計劃組織實施；上級財政部門對專項資金統(tǒng)得過死，各高校在專項資金使用上無自主權(quán)等，是造成上述現(xiàn)象的主要原因。筆者認為，這些只是表象，關(guān)鍵問題還在于以下三方面：

(一)預(yù)算撥款制度不健全

預(yù)算撥款制度是高等教育財政政策的核心內(nèi)容之一，其財政撥款體系應(yīng)完全體現(xiàn)“高校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)”三大職能。而我國現(xiàn)行的預(yù)算撥款制度由于“財政支持手段不精細、導(dǎo)向不明確，不能實現(xiàn)分類支持和引導(dǎo)；缺乏高?？冃ПO(jiān)測和考評機制”(財教[2008]232號)等，導(dǎo)致財政撥款體系服務(wù)功能缺失。體現(xiàn)在專項資金管理領(lǐng)域，主要是高校法人管理的責(zé)任主體意識不強，難以消除傳統(tǒng)預(yù)算管理觀念的束縛，嚴重削弱了專項資金在財政預(yù)算撥款機制中所應(yīng)有的功用。

(二)高校財務(wù)分級管理體制不完善

高校在推行財務(wù)分級管理體制改革過程中，大力倡導(dǎo)“財權(quán)下放”或“理財重心下移”，過度強調(diào)“財權(quán)”與“職權(quán)”的統(tǒng)一，從而出現(xiàn)新的問題。一是高校除預(yù)留一部分經(jīng)費用于負擔(dān)教職工人員經(jīng)費支出、水電暖及物業(yè)費等日常保障運行經(jīng)費支出外，將經(jīng)費全部切塊下放到各二級單位自主掌握使用，由該經(jīng)費所形成的資產(chǎn)資源也被歸并到二級單位使用管理。不但讓高校喪失了對資產(chǎn)資源的統(tǒng)籌整合權(quán)力，也給高校盤活全部資源帶來了一定阻力。二是“細化預(yù)算，重視預(yù)算執(zhí)行管理”的理念難以在高校得到真正落實。各高校在實行財權(quán)下放時，并沒有采取積極的應(yīng)對措施規(guī)范和約束二級單位的行為，學(xué)校只是變相地成為了它們的代理記賬員。三是高校在組織專項申報立項時，缺乏科學(xué)的論證評估機制。對立項前的可行性調(diào)研不足，監(jiān)督不力。如二級單位在申報設(shè)備購置專項時，一味求好，不計效益，只注重選擇性能好或配置高的設(shè)備，造成設(shè)備重復(fù)購置率、閑置率高，匹配率差，設(shè)備利用率低下等現(xiàn)象，帶來專項資金的極大浪費；有些專項申報理由及項目綜合效益陳述和事實不符，項目完成后的綜合效益評價與申報陳述甚至存在逆轉(zhuǎn)現(xiàn)象。

(三)政府擁有的專項資金信息資源匱乏

高等教育現(xiàn)代管理體制的基本特征，就是所有權(quán)與管理權(quán)的分離。這種政府與高校之間潛存的委托一代理關(guān)系。一定程度上滋生了政府和高校在信息掌握和追求目標利益上的不一致。這種現(xiàn)象同樣存在于高校專項資金預(yù)算管理領(lǐng)域。近幾年，盡管政府把提高預(yù)算資金、尤其是把提高專項資金的使用效益，作為提高預(yù)算管理水平的重要標志之一，并出臺了相關(guān)的管理辦法，但這并未引起高校對專項資金管理態(tài)度的實質(zhì)性改變。專項預(yù)算管理也并未在高校取得顯著成效。其原因歸結(jié)為。因政府擁有的專項預(yù)算管理信息資源匱乏而導(dǎo)致其管理主體缺位。而代替政府對高校實施專項資金預(yù)算管理權(quán)的財政及教育主管部門，僅能從指派的專家或委托的專門審計機構(gòu)對高校專項申報、驗收等進行評估審查時，或從高校上報的年終決算報表中獲取極少量的信息資源，即便這樣，也無法避免有些高校為謀取自身利益而提供不真實的信息材料，使得專項資金無法在高等教育事業(yè)領(lǐng)域完成政府賦予它的特殊使命。

二、高校專項資金預(yù)算管理體系構(gòu)建

2005年財政部制定的《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法(試行》(財預(yù)[2008186號)，開始將“績效預(yù)算”引入到高校預(yù)算管理領(lǐng)域。隨著中央部門預(yù)算改革的不斷深化，“績效預(yù)算”已從當(dāng)初的預(yù)算評價方法，被詮釋成～個全新的預(yù)算管理理念，“強調(diào)的是結(jié)果導(dǎo)向”，即“責(zé)任”與“效率”。因此，若想從根本上改變專項資金管理現(xiàn)狀，應(yīng)以“績效預(yù)算”的管理理念為指導(dǎo)，在高校建立起新型的專項資金預(yù)算管理體系。

(一)完善專項資金預(yù)算撥款機制

《財政部教育部關(guān)于完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》(財教[2008]232號)文件，已提出了完善中央高校預(yù)算撥款制度的總體思路和主要政策措施。這項工作系統(tǒng)性強，對可操作性的要求也極高，要將其真正落到實處，除盡快建立一個與公共財政相適應(yīng)的績效評價體系外，還須考慮以下幾方面的問題：

1對傳統(tǒng)的專項資金分類方式進行適當(dāng)調(diào)整。目前，我國的高等教育尚處于“大眾化”教育階段，絕大多數(shù)高校還是以教學(xué)型為主，主要任務(wù)是培養(yǎng)社會各行各業(yè)發(fā)展所需要的合格畢業(yè)生，因此，在進行專項資金分類時，應(yīng)充分考慮專項建設(shè)與教學(xué)的相關(guān)度。將“師資隊伍建設(shè)專項”、“學(xué)科建設(shè)專項”從“211”工程項目中獨立出來，歸并到高等教育類預(yù)算科目；增設(shè)“大學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量”、“研究生學(xué)術(shù)成果”及“研究生創(chuàng)新實踐”專項等，把它作為學(xué)生生均定額撥款標準的修正指標；增設(shè)“大學(xué)科研創(chuàng)新專項”，將它與科研孵化成果掛鉤。作為對具有較強科研能力的高校所取得的科研成果獎勵。

2將專項項目量化成定額撥款標準。在合理分類的基礎(chǔ)上，還應(yīng)將量化專項撥款標準納入高校預(yù)算撥款機制改革中。將“實驗室建設(shè)專項”分成國家級、部級、省級三類，與之相對應(yīng)的專項定額撥款標準也

劃分為三類；將“學(xué)科建設(shè)專項”比照“實驗室建設(shè)專項”分類方法，增加“特色學(xué)科”、“創(chuàng)新學(xué)科”兩類，同時結(jié)合專業(yè)類別確定不同的定額撥款標準。一般來說，高?！按髮W(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量”與同類專業(yè)大學(xué)生相對就業(yè)率水平、大學(xué)生實踐創(chuàng)新水平、大學(xué)生參與課題研究取得的成果等密切相關(guān)，其專項定額撥款標準的制定應(yīng)以此為依據(jù)。按同樣的方法，也可將“研究生學(xué)術(shù)成果”、“研究生創(chuàng)新實踐”、“大學(xué)科研創(chuàng)新專項”等專項量化成定額撥款標準。把專項項目量化成定額撥款標準的意義，在于可以增加專項撥款的透明度，避免產(chǎn)生不必要的內(nèi)耗性費用支出。從某種程度上講，還可以防止高校在爭取資金資源過程中，滋生腐敗現(xiàn)象，充分發(fā)揮預(yù)算的杠桿與導(dǎo)向功能，提高高校預(yù)算管理水平。

3強化專項預(yù)算管理，將專項資金考評結(jié)果引入預(yù)算撥款機制。隨著國庫集中支付在高校全面推進，對高校專項預(yù)算管理提出了更高的要求。教育主管部門應(yīng)督促高校細化專項預(yù)算編制，提高專項預(yù)算編制的科學(xué)性、準確性。進一步加強對高校專項資金的支出與結(jié)余管理，建立專項資金執(zhí)行分析制度，嚴防執(zhí)行與預(yù)算脫節(jié)，增強預(yù)算的約束力和權(quán)威性。同時。改進預(yù)決算報表，可在中央部門年終決算報表附列資料中，增加專項資金執(zhí)行情況分析表及其文字說明。通過上述舉措，把專項資金執(zhí)行情況作為考評高校以后年度審批立項及專項撥款增減的依據(jù)，從而實現(xiàn)將專項資金考評結(jié)果引入專項預(yù)算撥款機制的目標。

(二)建設(shè)專項資金信息管理系統(tǒng)

教育主管部門應(yīng)以教育信息網(wǎng)絡(luò)平臺為依托，面向高校開發(fā)一套專項資金信息管理系統(tǒng)，并分別與國家“金財工程”中的“財政業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)”、高?！皶嫼怂阆到y(tǒng)”進行對接，將所需的相關(guān)數(shù)據(jù)信息導(dǎo)入該系統(tǒng)，對專項資金實施動態(tài)監(jiān)管，隨時掌握專項資金流向。這樣，可把對專項資金的事后監(jiān)督，改為事前控制和事中監(jiān)督，增強專項資金使用的透明度，防止專項資金被違規(guī)置換或挪用等，為專項資金管理設(shè)置一道“防火墻”，解決政府與高校之間獲取信息資源的不對稱性，徹底改變目前專項資金的“粗放式”管理模式。專項資金信息管理系統(tǒng)構(gòu)成如下圖所示：

(三)督促高校建立科學(xué)有效的專項資金評價機制

在不同高校之間，其管理水平及內(nèi)部管理機制存在著極大的差異，有些高校沒有建立專項資金管理的評價機制，還有些高校甚至沒有制定專項資金管理的具體辦法。教育主管部門必須督促高校，在其內(nèi)部建立起科學(xué)有效的評價機制，主要包括科學(xué)的申報管理程序、健全的管理制度和有效的績效考評辦法三方面。

1建立規(guī)范的申報管理程序。具體步驟依次為：(1)各職能部門將申報材料報財務(wù)處。(2)財務(wù)處組織人員對專項申報材料進行整理，匯總排序后交學(xué)校專家委員會評估。(3)專家委員會組織人員對其客觀性、科學(xué)性、效益性進行甄別。提出同意或不同意其申報的理由、評估金額確定的依據(jù)、或支出項目調(diào)整的原因等建議，并進行重新排序。(4)分管財務(wù)工作的校領(lǐng)導(dǎo)召集由財務(wù)處負責(zé)人、專家委員會指派專人參加的評審會，綜合專家委員會、財務(wù)處及申報部門意見，對專項申報材料進行二次評議。然后根據(jù)評議結(jié)果，對專項申報材料進行重新匯總排序。(5)學(xué)校黨委常委會討論確定后，由財務(wù)處負責(zé)完成專項申報的終稿整理工作，待上級指派的專家或委托的評估機構(gòu)審定后，上報教育部。(6)預(yù)算批復(fù)下達，財務(wù)處將預(yù)算批復(fù)材料，分別遞交項目單位或負責(zé)人、招標辦、審計處，并組織預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督管理。

2健全全過程內(nèi)部監(jiān)控管理制度。高校在制定相關(guān)的管理制度時，應(yīng)充分考慮專項資金的特殊性。如專項資金所具有的政策性、專用性、技術(shù)性、效益性以及支出項目一致性等屬性。一是重視事前的立項申報，成立專家評估委員會。其成員結(jié)構(gòu)應(yīng)科學(xué)合理，具有權(quán)威。一般來說，它應(yīng)由分管校領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)處、國資處、設(shè)備處、基建處、招標辦等部門負責(zé)人、專項項目負責(zé)人或熟知設(shè)備性能等技術(shù)指標、國家相關(guān)法律政策、學(xué)校資產(chǎn)資源的整體狀況、具備相關(guān)專業(yè)知識的專家或相當(dāng)于專家水平的人員參加。二是注重專項資金使用的過程控制與管理。它是加強專項資金管理，提高預(yù)算管理水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為嚴防預(yù)算與執(zhí)行脫節(jié)，高校應(yīng)把專項資金支出管理作為重點監(jiān)管對象，將支出預(yù)算、支出審批程序、支出內(nèi)容、專項使用進度、結(jié)余管理、支出的監(jiān)督檢查及考核管理等內(nèi)容，納入專項管理辦法中予以規(guī)范。

3制定科學(xué)有效的績效考評辦法。由于績效具有多因性、多維性和動態(tài)性的特點，而績效評價又是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它具有極強的導(dǎo)向功能。因此，高校應(yīng)遵循“科學(xué)、有效、便于考核與操作”的原則，制定相應(yīng)的專項資金使用績效評價辦法，并注意以下幾點：

(1)設(shè)定績效考核的關(guān)鍵責(zé)任人。高校應(yīng)將分管校領(lǐng)導(dǎo)、單位或項目負責(zé)人、項目使用人、相關(guān)財務(wù)及內(nèi)審人員等，設(shè)定為績效考核的關(guān)鍵責(zé)任人維度，并建立經(jīng)濟責(zé)任網(wǎng)絡(luò)圖，進行責(zé)任目標分解，以形成對專項資金的協(xié)同共管。

(2)設(shè)置關(guān)鍵考核指標。專用性、時效性、計劃性與效益性并存，是專項資金特有的屬性，高校將績效評價的多因性特點與其結(jié)合，按“相關(guān)性、重要性、可比性、經(jīng)濟性”原則，設(shè)置下列指標，可按某項、某類或?qū)ｍ梾R總分別進行考核：

當(dāng)年執(zhí)行進度比率=(當(dāng)年實際執(zhí)行金額÷年度預(yù)算金額)×100％

累計執(zhí)行進度比率=(項目未完成前的累計支出總額÷預(yù)算總額)×100％

時間效果=(實際建設(shè)期一預(yù)算建設(shè)期)×100％

資金使用效果=(項目完成后實際支出總額÷預(yù)算總額)×100％

資源優(yōu)化配置率=(∑分值÷100)×100％(可按設(shè)備重置率、配置匹配吻合度、設(shè)備或項目利用率等設(shè)分值)

執(zhí)行差錯率=(∑分值÷100)×100％(按違規(guī)支出金額、次數(shù)、性質(zhì)等設(shè)分值)

同時，學(xué)校應(yīng)引入外部考評機制，在學(xué)科、實驗室等專項建設(shè)項目完成后。對項目給學(xué)校、社會所帶來的效益進行綜合評價。

4強化內(nèi)部審計的監(jiān)督管理，注重審計及考評結(jié)果運用?！白房儐栃А笔菍ｍ椯Y金績效考評辦法的靈魂。同時，也是高校提高專項資金使用效率的起點及終極目標。高校應(yīng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)督管理職能，加強內(nèi)部審計責(zé)任制建設(shè)，保證內(nèi)部審計獨立性。并注重審計及考評結(jié)果運用。一是根據(jù)審計與監(jiān)督結(jié)果。對專項資金績效考評辦法中的考核指標等內(nèi)容，予以適時調(diào)整、修正與完善；二是建立審計與考評結(jié)果公示制度，并視其性質(zhì)，將審計及考評結(jié)果和責(zé)任人業(yè)績評價、薪酬、職務(wù)升遷等掛鉤。只有這樣，才能做到“財隨事走，事由財定”。提高學(xué)校專項資金管理的執(zhí)行能力。

綜上所述，健全的專項資金預(yù)算管理體系，可激勵高?？茖W(xué)申報專項資金，杜絕重復(fù)或無效益的購置、維修、建設(shè)，造成設(shè)備閑置或?qū)ｍ椊ㄔO(shè)項目效率低下等現(xiàn)象，避免專項資金資源浪費，有效規(guī)范和約束高校行為，在高校形成一個“自我激勵，自我約束，自主管理”的專項資金管理機制，充分發(fā)揮高等教育專項資金在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)等方面的使用效益。