并村與強(qiáng)組：是背道而馳還是殊途同歸

省委政策研究室課題辦

行政村的設(shè)置，直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展。對(duì)于貴州這樣基礎(chǔ)設(shè)施滯后、信息閉塞、山高坡陡、居住分散、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)落后的農(nóng)業(yè)省份來(lái)說(shuō)，如何合理設(shè)置村級(jí)區(qū)域，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，引領(lǐng)農(nóng)民向小康之路邁進(jìn)，對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要意義。

并村：發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生性需求

2001年初，針對(duì)村一級(jí)存在管理能力弱、規(guī)模小、運(yùn)轉(zhuǎn)成本高等問(wèn)題，余慶縣首先試水“并村”工作，將全縣177個(gè)村整合為66個(gè)，不僅當(dāng)年為群眾減負(fù)90多萬(wàn)元，還推動(dòng)了農(nóng)村的各項(xiàng)工作。之后，余慶縣的做琺在全省部分地方推廣，以遵義市在并村工作中取得的成績(jī)最為突出。以湄潭縣為例，從2001年到2004年村數(shù)由369個(gè)減至118個(gè)，組數(shù)由3201個(gè)減至993個(gè)。該縣基層組織建立了以兩增兩減三在村(增加村干部報(bào)酬、增加下派干部人數(shù)，減少村民組數(shù)、減少村脫產(chǎn)干部數(shù)，村干部吃住在村、工作在村、考核在村)為主要內(nèi)容的村級(jí)管理體制改革，其亮點(diǎn)之一就是建立和完善農(nóng)村干部特別是村干部的選拔任用、教育培訓(xùn)、保障激勵(lì)等工作機(jī)制，從機(jī)關(guān)、事業(yè)單位拓寬干部選任渠道，努力培養(yǎng)一支適應(yīng)新時(shí)期農(nóng)村工作需要的農(nóng)村干部隊(duì)伍，直接承擔(dān)下派村的政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等各方面責(zé)任。湄潭縣委還出臺(tái)文件規(guī)定，凡選派到村任職的機(jī)關(guān)干部，其今后擬提拔為多鎮(zhèn)副科級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部的，原則上要有3年以上駐村工作經(jīng)歷。

截至2007年底，除貴陽(yáng)市、安順市沒(méi)有開展并村工作外，全省約50余個(gè)縣(市、區(qū))開展了這項(xiàng)工作，村委會(huì)從2000g的25756個(gè)減至2007年的18091個(gè)，減幅29.8％，少數(shù)縣的減幅達(dá)一半以上。

通過(guò)并村，增強(qiáng)了基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，黨的方針政策得到及時(shí)的貫徹和落實(shí)。提高了村干部的待遇，辦公效率得到改進(jìn)。尤其是在涉及多個(gè)村的公益事業(yè)方面，如機(jī)耕道、小型水利設(shè)施使用方面的問(wèn)題更易協(xié)調(diào)處理。村的規(guī)模擴(kuò)大后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的發(fā)展空間變大了，集中人力，物力、財(cái)力、技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力變強(qiáng)了，壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的路子變廣了。從加強(qiáng)管理、縮減管理成本的角度來(lái)看，效果尤其不錯(cuò)。但是由于管理的幅度加大，管理難度也隨之加大。由于工作方法和方式的轉(zhuǎn)變，消化老問(wèn)題，解決新問(wèn)題，仍然是值得關(guān)注的焦點(diǎn)。

一是地緣心理尚待認(rèn)同。由于以前的村組主要是依據(jù)自然村寨劃定，在長(zhǎng)期的生活、生產(chǎn)中奠定的“熟人社會(huì)”具有一定的排他性，群眾對(duì)新并村組缺乏地緣認(rèn)同。二是鄉(xiāng)村債務(wù)消化困難。原來(lái)的村組之間土地、山林等資源豐歉不均，債務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)也不盡均衡，合并后的村組采取“一村多制”的方式維持舊的格局，導(dǎo)致了相繼的一些工作難以開展。三是民選干部心憂養(yǎng)老。民選村干部的報(bào)酬盡管大幅提高，但對(duì)于脫產(chǎn)工作來(lái)說(shuō)仍然欠低，因坐班疏于農(nóng)事，將極大地減少家庭收入，想到養(yǎng)老的事憂心忡忡。四是山高路遠(yuǎn)辦事不便。找“靠山”是貴州許多農(nóng)民的居住傳統(tǒng)。當(dāng)行政區(qū)劃范圍擴(kuò)大后，因路途遙遠(yuǎn)、地形崎嶇加上交通不便，一些群眾到村辦事要耗費(fèi)更多的時(shí)間和精力。五是村級(jí)事務(wù)力不從心。由于人數(shù)和管轄面積成倍增加，村級(jí)事務(wù)決議難以達(dá)成一致。比較突出的是，縣對(duì)上級(jí)安排的“xx村村通”工程(工作)，就比較容易完成，但是村內(nèi)部的通達(dá)率、人均占有量或人均效益普遍較低。

強(qiáng)組：著力民主管理的本土化探索

并村的初衷始于“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬?！?，而村一級(jí)覆蓋面過(guò)大帶來(lái)的管理幅度和管理難度加大，使得民主管理落到實(shí)處的難度大為增加。基于此，在黔東南自治州悄然興起“組管委”模式的探索。黔東南自治州大部分村民以自然村寨聚居，“交通靠走、治安靠狗、通訊靠吼”是山區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境的真實(shí)寫照。由于長(zhǎng)期以來(lái)在基層組織建設(shè)中重點(diǎn)抓村級(jí)建設(shè)，使得作為基層組織感覺最為敏感的“神經(jīng)末梢”——村民組的建設(shè)十分薄弱，各項(xiàng)工作落不到實(shí)處?！敖M管委”模式從“民主管理”人手，對(duì)組一級(jí)的力量進(jìn)行強(qiáng)化，創(chuàng)新自治模式，實(shí)行群眾自我管理、自我監(jiān)督、自我教育、自我發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)由“村官治理”到“組民自治”的轉(zhuǎn)變。從2006年開始，在凱里市龍場(chǎng)鎮(zhèn)平寨村石龍寨組試點(diǎn)“組管委”模式，直至2008年，“組管委”模式在黔東南自治州全面推開。目前，該州已有209個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)開展此項(xiàng)工作，完成了233個(gè)村“組管委”的組建工作。有的縣還因地制宜成立了特色產(chǎn)業(yè)等工作小組。

“組管委”模式試點(diǎn)以來(lái)，初步取得了以下成效：開辟了黨員聯(lián)系群眾的新渠道，進(jìn)一步密切了黨群干群關(guān)系；充分發(fā)揮了農(nóng)民參與村級(jí)管理的積極作用，促進(jìn)了能人素質(zhì)的進(jìn)一步提升；搭建了黨員增收致富的新平臺(tái)，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；開拓了黨建工作的新領(lǐng)域，增強(qiáng)了村級(jí)黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

在“組管委”模式的運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，下列問(wèn)題不容忽視：一是增加管理層次伴生系列問(wèn)題。在增加并強(qiáng)化組一級(jí)的事權(quán)后，相應(yīng)增加了管理層次和賦予新的管理內(nèi)容，由此必然增加管理成本。管理層次增加還會(huì)伴隨信息傳遞減速和失真等問(wèn)題。二是運(yùn)轉(zhuǎn)缺乏資金支撐。部分“組管委”成員因沒(méi)有勞動(dòng)報(bào)酬或報(bào)酬偏低，對(duì)做好“組管委”試點(diǎn)工作缺乏動(dòng)力。辦公場(chǎng)所和組一級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)保障缺乏，一定程度上制約了“組管委”試點(diǎn)工作的開展。三是避免重局部而輕全局。由于強(qiáng)固了組一級(jí)的力量，由此也增加了組與組、組與村、村與村之間的協(xié)調(diào)議事層次和難度，這在提高農(nóng)民組織化、加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、推進(jìn)農(nóng)村公益事業(yè)方面是一個(gè)需要關(guān)注的問(wèn)題。

并村與強(qiáng)組：相輔相承推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)

并村與強(qiáng)組，這看似背道而馳的兩種做法，實(shí)際上引發(fā)的是在貴州這樣基礎(chǔ)設(shè)施落后、農(nóng)民居住分散、生產(chǎn)力水平落后的山區(qū)，如何設(shè)置村級(jí)行政區(qū)域，從而有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的思考。

對(duì)比遵義市和黔東南自治州的做法，我們可以看出，遵義市在全省九個(gè)市(州地)中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較為發(fā)達(dá)，2008年農(nóng)民人均純收入為3300元，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、農(nóng)民組織化程度相對(duì)較高。良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)，使得基層干部群眾希望打破小村小組的行政區(qū)域的限制，能夠以調(diào)整行政區(qū)劃來(lái)適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)一步發(fā)展。黔東南自治州農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相對(duì)落后，2008年農(nóng)民人均純收入2452元。由于是少數(shù)民族自治州，州內(nèi)居住著苗、侗等世居少數(shù)民族，“大雜居、小聚居”的情況非常典型，一些少數(shù)民族村寨之間由于語(yǔ)言習(xí)俗上的差異，盡管“雞犬之聲相聞”，卻是“老死不相往來(lái)”，若以行政手段進(jìn)行并村，使其相互認(rèn)同并融洽相處，更是談何容--易!

小村并大村，是發(fā)展使然。但在并村之后，如何真正實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展，生活寬裕，鄉(xiāng)風(fēng)文明，村容整潔，管理民主”，還要充分發(fā)揮村民組的功能?；诖?，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面來(lái)考慮：

從并村來(lái)看，一要充分尊重群眾意愿。行政村的區(qū)域設(shè)置，要充分尊重村民意愿、歷史沿革、地域狀況、生活習(xí)俗。一個(gè)村的人數(shù)多、地盤大，并不是考量一個(gè)村發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展前景的指標(biāo)。二要深化村的職能定位。與當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革結(jié)合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能定位有助于深化村的定位。三要提高公益事業(yè)覆蓋面。探索如何打破以行政村為單位提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的模式，擴(kuò)大覆蓋面，使群眾真正得到實(shí)惠。四要轉(zhuǎn)變管理和服務(wù)的思路。村干部不僅要坐班等群眾來(lái)辦事，還可以考慮走到田間地頭、深入群眾家中，管理和服務(wù)做到“有來(lái)有往”。

從強(qiáng)組來(lái)看，一要理順組和村的關(guān)系。組一級(jí)參照行政村的組織形式來(lái)進(jìn)行管理，有可能形成“組變村”與弱化村的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。因此，必須在遵守《村民委員會(huì)組織法》的前提下，在村級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)和支持下來(lái)開展“組管委”模式試驗(yàn)。二要明確組的職能定位。組管委不能偏離“民主管理”這個(gè)著力點(diǎn)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)應(yīng)遵從上級(jí)部門的統(tǒng)籌安排。三要靈活設(shè)置“組管委”組織結(jié)構(gòu)?？蓞⒄漳壳巴菩械摹耙患缣簟钡确绞?，嘗試由村支兩委委員兼任“組管委”主任、1個(gè)主任設(shè)若干個(gè)聯(lián)系人的聯(lián)席會(huì)議等方式，避免組一級(jí)管理隊(duì)伍過(guò)于龐大。四是用好用足用活政策?；趪?guó)家賦于民族自治地方的政策變通權(quán)限，可考慮在自治州的層面用立法來(lái)解決“組管委”的問(wèn)題。

兩種做法，都是在尊重群眾意愿的前提下對(duì)基層組織建設(shè)的探索和創(chuàng)新，但又各具優(yōu)點(diǎn)各有側(cè)重。如果并村與強(qiáng)組相輔相承、互為補(bǔ)充，在任重而道遠(yuǎn)的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)之路上，必將實(shí)現(xiàn)殊途同歸。