城市社區(qū)治理模式變遷研究綜述

孫曉青

中圖分類號(hào)：F299.23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：目前，探索適合中國(guó)國(guó)情的城市社區(qū)治理模式已經(jīng)成為一項(xiàng)重要的研究課題。本文主要梳理國(guó)內(nèi)外城市社區(qū)治理模式的變遷歷程，以期為我國(guó)的城市社區(qū)治理提供借鑒，探索性的提出多治理主體和諧參與、分類治理模式構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：社區(qū) 治理模式 變遷

社區(qū)研究是社會(huì)學(xué)研究領(lǐng)域中較為活躍的主題話語(yǔ)。近幾年來(lái)，有關(guān)社區(qū)的實(shí)踐探索和理論研究受到高度重視，民政部在全國(guó)確定了26個(gè)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)并進(jìn)而評(píng)選出一些示范區(qū)，對(duì)全國(guó)推進(jìn)社區(qū)建設(shè)起到帶頭作用。關(guān)于城市社區(qū)的研究，2000年11月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，更在全國(guó)各城市掀起了社區(qū)建設(shè)的熱潮。而由地緣群體、區(qū)域社會(huì)形成的社區(qū)，是社會(huì)賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，社區(qū)治理的效績(jī)高低直接關(guān)系到城市政治穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展。城市社區(qū)治理是實(shí)現(xiàn)和諧社區(qū)的基本途徑，如何搞好社區(qū)治理，也是當(dāng)前學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。

我國(guó)從上世紀(jì)80年代起開(kāi)始實(shí)行改革開(kāi)放政策，其最終目標(biāo)是全面建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，社會(huì)轉(zhuǎn)型的主要特征反映在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)、政府職能的轉(zhuǎn)變、單位制的解體和社區(qū)功能的放大以及市民社會(huì)的興起等。伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的逐步建立和社會(huì)的轉(zhuǎn)型，我國(guó)城市社會(huì)發(fā)展也發(fā)生了前所未有的變化。主要表現(xiàn)為：首先，以高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)化，單一公有制經(jīng)濟(jì)向以公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分并存的所有制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，社會(huì)階層分化趨勢(shì)明顯，城市社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。其次，隨著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的全方位轉(zhuǎn)變，“單位體制”逐步瓦解，單位辦社會(huì)的狀況開(kāi)始改變，單位行為的非專業(yè)性目標(biāo)不斷弱化，大量的社會(huì)職能向社區(qū)回歸和轉(zhuǎn)移，人們由過(guò)去隸屬單位、依賴單位變成走進(jìn)社區(qū)、依托社區(qū)，社區(qū)成為人們安居樂(lè)業(yè)的重要場(chǎng)所和實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合功能的基礎(chǔ)單位，不僅社區(qū)管理職能增多，社區(qū)管理的人口也不斷增多。最后，隨著改革深入和城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，城市房地產(chǎn)業(yè)的興起和住房商品化的進(jìn)程加快，城市的居住空間結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，住宅區(qū)的功能要求呈現(xiàn)多樣性、復(fù)雜性趨勢(shì)。所有這些變化導(dǎo)致了城市社區(qū)治理的難度、廣度、復(fù)雜程度都進(jìn)一步的加大。所以，對(duì)城市社區(qū)治理模式變遷研究及其路徑選擇的探討成為社區(qū)建設(shè)的一大熱點(diǎn)與難點(diǎn)。

社區(qū)治理的內(nèi)涵

治理概念產(chǎn)生于西方國(guó)家，與統(tǒng)治相對(duì)，其基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理理論認(rèn)為政府并不是國(guó)家唯一的權(quán)力中心，各種機(jī)構(gòu)（包括社會(huì)的、私人的）只要得到公眾的認(rèn)可，就可以成為社會(huì)權(quán)力的中心。因此，治理泛指國(guó)家、公共組織、私人機(jī)構(gòu)及社會(huì)個(gè)人等各種活動(dòng)主體間的關(guān)系。

社區(qū)治理是基于將治理理念引入社區(qū)管理體制和機(jī)制的創(chuàng)新實(shí)踐中。所謂社區(qū)治理，是指政府、社區(qū)組織、居民及轄區(qū)單位、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織等多元治理主體基于市場(chǎng)原則、公共利益和社區(qū)認(rèn)同，協(xié)調(diào)合作，有效供給社區(qū)公共物品，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的過(guò)程與機(jī)制。社區(qū)治理的特點(diǎn)是：治理主體由單一化（政府）轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣ㄕ?、社區(qū)組織、其他非營(yíng)利組織、轄區(qū)單位、居民）；治理過(guò)程由行政控制轉(zhuǎn)為民主協(xié)商；治理組織體系由垂直科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

城市形態(tài)與城市社區(qū)治理模式變遷研究

社會(huì)主義各國(guó)在實(shí)行市場(chǎng)化改革以后，城市由機(jī)械團(tuán)結(jié)狀態(tài)轉(zhuǎn)為有機(jī)團(tuán)結(jié)的存在狀態(tài)，城市社區(qū)都在發(fā)生從單位化城市向功能化城市的轉(zhuǎn)變，住宅區(qū)的功能化是城市功能化的一個(gè)重要方面，專門(mén)的住宅小區(qū)構(gòu)成了有機(jī)化社會(huì)（城市）的重要組成部分。過(guò)去在單位化時(shí)期，單位或單位領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)肩負(fù)著向職工提供住房的責(zé)任，但在市場(chǎng)化時(shí)期，企事業(yè)單位的職能逐漸轉(zhuǎn)向其職業(yè)化的本職，包括住房在內(nèi)的其他服務(wù)業(yè)逐漸通過(guò)商品化而轉(zhuǎn)向由社會(huì)通過(guò)市場(chǎng)提供和解決。住房制度的商品化和社會(huì)化改革，就是城市由單位化向功能化轉(zhuǎn)變的重要機(jī)制和政策背景。這種改革造成了大量通過(guò)市場(chǎng)交換（自然要通過(guò)貨幣）而整合各行業(yè)和系統(tǒng)的有機(jī)城市社會(huì)。

我國(guó)的社區(qū)研究起始于20世紀(jì)30年代。吳文藻是當(dāng)時(shí)最先倡導(dǎo)社區(qū)研究的社會(huì)學(xué)家，也是我國(guó)社區(qū)研究理論與方法的奠基人，在他的帶領(lǐng)下，國(guó)內(nèi)一些學(xué)者發(fā)表了一系列研究鄉(xiāng)村社區(qū)成果。但對(duì)城市社區(qū)的研究則始于20世紀(jì)80年代，1986年國(guó)家民政部首先倡導(dǎo)在城市基層開(kāi)展以民政對(duì)象為服務(wù)主體的社區(qū)服務(wù)，社區(qū)概念漸次進(jìn)入我國(guó)政府管理過(guò)程，社區(qū)服務(wù)對(duì)象也逐漸由民政對(duì)象擴(kuò)展到全體社區(qū)居民，社區(qū)服務(wù)的項(xiàng)目也越來(lái)越廣泛，在新中國(guó)成立后至改革開(kāi)放前30多年時(shí)間里，社區(qū)幾乎從人們的生活中消失。改革開(kāi)放以后，伴隨著社區(qū)服務(wù)社區(qū)建設(shè)口號(hào)的提出，社區(qū)重新回歸人們的視野。1981年，民政部借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出了社區(qū)建設(shè)的概念，社區(qū)建設(shè)是被作為加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，改革城市基層管理體制的重要思路和重大舉措提出來(lái)的，社區(qū)建設(shè)的核心已經(jīng)不是社區(qū)服務(wù)，而是管理體制的創(chuàng)新。

（一）單位制城市社區(qū)治理模式

美國(guó)著名學(xué)者Andrew G. Walder在其著作《共產(chǎn)黨社會(huì)的新傳統(tǒng)主義》中，提出了單位和單位依附關(guān)系理論?；居^點(diǎn)是社會(huì)主義國(guó)家的公有體系屬于再分配體制，所有資源都是由國(guó)家來(lái)分配的，單位和國(guó)家之間形成了依附和庇護(hù)的關(guān)系，職工所需要的生活必需品都是通過(guò)單位分配。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市社會(huì)的治理體系是單位管理模式，即通過(guò)各種各樣的單位，來(lái)履行資源配置、社會(huì)動(dòng)員、人的需求的滿足等多種功能，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定；也就是說(shuō)，管好每一個(gè)單位，就等于管好了城市社會(huì)。由于政企不分、政事不分，各種企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體均成為行政附屬物或準(zhǔn)行政組織，因而單位管理模式的顯著特征就是行政主導(dǎo)和條塊分割，在社會(huì)管理過(guò)程中，存在明顯的單一性，即在運(yùn)行機(jī)制上是單一的行政機(jī)制，在資源利用上是單一的行政資源，在力量配置上是單一的政府力量。這種單位管理模式是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相均衡的，在當(dāng)時(shí)能運(yùn)作并發(fā)揮作用。

（二）社區(qū)合作制治理模式

改革開(kāi)放以后，伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)、農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)化。社會(huì)的轉(zhuǎn)型帶來(lái)了社會(huì)職能的分化。

一方面，國(guó)有企業(yè)深化改革和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，使企業(yè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)日益沉重。許多過(guò)去由企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)功能必須分解、剝離出來(lái)，并逐步向社區(qū)轉(zhuǎn)移。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整必然涉及勞動(dòng)力資源的重組和優(yōu)化配置。勞動(dòng)者待業(yè)、就業(yè)、下崗再就業(yè)的轉(zhuǎn)化過(guò)程中，要求社區(qū)承擔(dān)起扶貧幫困，開(kāi)辟就業(yè)渠道，職業(yè)介紹、培訓(xùn)、安置等功能，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定。另一方面，政府職能轉(zhuǎn)變和政府機(jī)構(gòu)改革，使原先由政府承擔(dān)的許多社會(huì)職能、服務(wù)職能分離出來(lái)，轉(zhuǎn)而由社會(huì)和社區(qū)承擔(dān)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府通過(guò)轉(zhuǎn)變職能逐步把原來(lái)兼任的社會(huì)職能還給社會(huì)。而落實(shí)社會(huì)職能的最基本的載體是社區(qū)，政府職能轉(zhuǎn)變以后，原來(lái)承擔(dān)的那部分不該承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移到了社區(qū)。

由此城市推行管理體制的變革，政府權(quán)力下放到社區(qū)，鼓勵(lì)居民、轄區(qū)單位、非營(yíng)利組織參與社區(qū)治理，從而形成社區(qū)合作型治理模式，這種治理模式是政府推動(dòng)與社區(qū)自治相結(jié)合的治理模式，其特點(diǎn)是：治理主體由單一的政府?dāng)U大到社區(qū)內(nèi)的自治組織，社區(qū)組織職能加強(qiáng)；資源投入以政府投入為主，社區(qū)組織投入為輔，居民參與社區(qū)公益活動(dòng)、社區(qū)公共事務(wù)的決策熱情提高。在合作制模式下，政府與社區(qū)組織的關(guān)系由過(guò)去的領(lǐng)導(dǎo)與控制向指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、合作的方向演進(jìn)。隨著市場(chǎng)化改革的深入，這種模式出現(xiàn)諸多弊端，如社區(qū)治理非營(yíng)利組織力量的弱小，非營(yíng)利組織與政府未形成有效的溝通渠道和交流機(jī)制，而出現(xiàn)社區(qū)合作治理的困境。

社區(qū)治理模式的理想選擇

20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始，住房分配的貨幣化政策開(kāi)始實(shí)施，社區(qū)分化隨之開(kāi)始，市場(chǎng)化改革造成社區(qū)功能化，社區(qū)內(nèi)逐步由熟人社會(huì)演變?yōu)槟吧松鐣?huì)，這給社區(qū)治理提出新的問(wèn)題。有人提出業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司與居民委員會(huì)構(gòu)成三種核心性社會(huì)組織。社區(qū)分化導(dǎo)致諸多社會(huì)矛盾與沖突，有人就社區(qū)分化中業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司之間的矛盾狀況進(jìn)行了深入的探討。無(wú)論是理論研究還是應(yīng)用研究，都已經(jīng)開(kāi)始突破“國(guó)家——社會(huì)”的理論框架，開(kāi)始呈現(xiàn)“國(guó)家——社會(huì)——市場(chǎng)”的三元框架分析模式，總體來(lái)說(shuō)，社區(qū)分化轉(zhuǎn)型后的社區(qū)治理問(wèn)題，已成為迫切的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，對(duì)其進(jìn)一步探討具有明顯的現(xiàn)實(shí)意義。

當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中社區(qū)類型并非整齊劃一，而有相當(dāng)大的差別，既有未產(chǎn)生制度變革的傳統(tǒng)社區(qū)（單位制社區(qū)），尚不存在業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司；也有傳統(tǒng)社區(qū)逐步改造開(kāi)始實(shí)施物業(yè)管理的混合型社區(qū)（包括一部分商品房小區(qū)），主要有居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司管理；還存在商品房出售后的業(yè)主自治型社區(qū)，居委會(huì)已經(jīng)逐步淡出管理，主要由業(yè)委會(huì)-物業(yè)公司管理；還存在諸如城中村之類邊緣性社區(qū)。

基于和諧社會(huì)的構(gòu)建要求，我國(guó)的城市社區(qū)治理應(yīng)根據(jù)社區(qū)分化的實(shí)際情況，構(gòu)建多治理主體和諧參與、分類治理的治理模式，傳統(tǒng)社區(qū)目前缺乏市場(chǎng)化社會(huì)組織介入，主要依靠國(guó)家為代表的行政力量，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看要積極組織業(yè)委會(huì)，并逐步引入物業(yè)公司直接參與社區(qū)日常性社區(qū)管理。國(guó)家只有權(quán)力下放，對(duì)社區(qū)的管理職能和權(quán)限不斷向社區(qū)轉(zhuǎn)移，才能真正構(gòu)建和諧社區(qū)、和諧社會(huì)。邊緣型社區(qū)處于無(wú)組織管理的狀態(tài)，社區(qū)的無(wú)序混亂更多由于管理組織缺乏，所以針對(duì)這類社區(qū)，可考慮加強(qiáng)居委會(huì)對(duì)其管理，進(jìn)而考慮發(fā)展業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)管理的可能性?；旌闲蜕鐓^(qū)中，居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司分別代表國(guó)家、社會(huì)與市場(chǎng)力量，常常出現(xiàn)一些組織協(xié)調(diào)矛盾。物業(yè)公司一般由居委會(huì)聘用，業(yè)委會(huì)與居委會(huì)的矛盾大多數(shù)體現(xiàn)在業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司矛盾，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，居委會(huì)管理職能逐步縮小與物業(yè)管理職能逐步擴(kuò)張是未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，問(wèn)題的關(guān)鍵就是要實(shí)現(xiàn)居委會(huì)職能的轉(zhuǎn)變，避免直接插手物業(yè)管理，即從行政管理功能轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)功能。對(duì)業(yè)主自治型社區(qū)，由于目前真正形成業(yè)主自治的社區(qū)基本上是一些高檔商品房小區(qū)，其較高的社群性有能力生成業(yè)主委員會(huì)和業(yè)主大會(huì)，從而基本實(shí)現(xiàn)了以業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司互動(dòng)關(guān)系的日常治理框架。所以進(jìn)一步加強(qiáng)業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司的良性互動(dòng)是極為重要的，只有協(xié)調(diào)好兩者的關(guān)系，才真正成為業(yè)主自治型社區(qū)。

隨著改革深入，尤其住房制度和城市管理體制的變化，城市社區(qū)問(wèn)題成為城市治理的重要內(nèi)容。我國(guó)目前的城市社區(qū)仍然停留在社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)的階段，社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)是城市社區(qū)的部分內(nèi)容，城市社區(qū)的治理是未來(lái)城市社區(qū)健康發(fā)展的重要保證。城市社區(qū)治理水平直接關(guān)系到城市管理水平和和諧社會(huì)的構(gòu)建。同時(shí)，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，當(dāng)前轉(zhuǎn)型過(guò)程中的社區(qū)類型并非整齊劃一，多種類型社區(qū)的共存可能是長(zhǎng)期的，對(duì)城市社區(qū)必須堅(jiān)持各治理主體和諧參與、分類治理的原則，逐步形成從邊緣型社區(qū)→傳統(tǒng)社區(qū)→混合型社區(qū)→業(yè)主自治型社區(qū)轉(zhuǎn)變。

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