聯(lián)合國安理會改革的原因淺析

齊志賢

冷戰(zhàn)結(jié)束以來，聯(lián)合國安理會在維護(hù)世界和平與安全方面發(fā)揮著越來越不可忽視的作用。然而，新的時代形勢也同樣凸顯出這一集體安全機(jī)制的局限。有關(guān)安理會改革的呼聲因此逐漸高漲。在筆者看來，安理會改革主要

基于以下原因：

一、新時代、新挑戰(zhàn)

冷戰(zhàn)后的國際形勢雖總體趨向緩和，世界的安全形勢卻陷入更加復(fù)雜化與碎裂化之中。作為維護(hù)世界和平與安全最重要、最具權(quán)威的機(jī)構(gòu)，安理會在冷戰(zhàn)后面臨著更多的外在挑戰(zhàn)。主要體現(xiàn)在：1、傳統(tǒng)安全概念遭到顛覆。世界多元一體式的發(fā)展導(dǎo)致恐怖主義、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散等非傳統(tǒng)安全威脅不斷涌現(xiàn)。同時經(jīng)濟(jì)、社會、人道主義與生態(tài)等非軍事資源領(lǐng)域的不穩(wěn)定也成為世界和平與安全的新威脅，如由貧富差距、環(huán)境污染等引發(fā)的大規(guī)模騷亂、恐慌等，這種威脅雖較隱蔽、沖突烈度小但影響范圍廣泛①。此外，世界性戰(zhàn)爭雖未爆發(fā)，但因民族、種族、宗教、意識形態(tài)、領(lǐng)土爭端等引發(fā)的地區(qū)沖突、國內(nèi)沖突不斷，局部戰(zhàn)爭熱點(diǎn)反而呈現(xiàn)不斷增加的趨勢。這些安全威脅的存在不斷挑戰(zhàn)著安理會的傳統(tǒng)維和機(jī)制。2、美國的單邊恣肆。隨著第三世界實(shí)力與美伙伴國離心傾向的雙重增大，安理會這一美國合法稱霸的有力工具變得越來越不得心應(yīng)手。單邊主義的恣肆由此而生。其存在破壞了以聯(lián)合國憲章為基礎(chǔ)的維護(hù)世界和平與安全的國際法體系及其運(yùn)作機(jī)制，并向安理會這一傳統(tǒng)的多邊維和機(jī)制提出了前所未有的挑戰(zhàn)。最為嚴(yán)重的是美國單邊主義政策與實(shí)踐為超級權(quán)力的恣肆開了先例，如果得不到有效約束，安理會將形同虛設(shè)。3、其他集體安全機(jī)制的邊緣化挑戰(zhàn)。國際社會的無政府性決定了安理會不完整的權(quán)威性，使其不可避免地會與其他集體安全機(jī)制發(fā)生摩擦。北約即是典例。1994年《北約戰(zhàn)略新概念》將干涉行為列入其主要戰(zhàn)略目標(biāo)，不啻于褫奪了國際社會賦予安理會維護(hù)世界和平與安全的特權(quán)，這種超越區(qū)域地理概念的角色自我膨脹行為，使安理會“時常處于一種被輕視、被蔑視的尷尬境地中”②，安理會被邊緣化而形同虛設(shè)的危險進(jìn)一步增大。

二、舊體制、舊運(yùn)行

作為時代的產(chǎn)物，聯(lián)合國建立在懲罰與管制戰(zhàn)敗國的基礎(chǔ)之上，同時也是大國斗爭與妥協(xié)的結(jié)果。安理會這一核心機(jī)構(gòu)的體制結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制自然也被打上了這種烙印。冷戰(zhàn)終結(jié)所帶來的多元化趨勢將世界引入一個前所未有的紛繁復(fù)雜時代，安理會的傳統(tǒng)體制結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制逐漸陷入困境。主要表現(xiàn)：1、四兩撥千斤的尷尬。改過自新的德、日等戰(zhàn)敗國對躋身國際主流社會的努力，實(shí)力不斷增長的廣大發(fā)展中國家對國際社會發(fā)言權(quán)的迫切要求，聯(lián)合國全球代表性的不斷提升，使僅15個成員國的安理會難以再反映聯(lián)合國的代表性與廣泛訴求。擴(kuò)大安理會、增加安理會的代表性勢在必行。2、議而不決的尷尬。安理會決策能力低下、工作效率差已成不爭事實(shí)。究其原因在于安理會決議的權(quán)威性與強(qiáng)制性，使安理會充滿國際權(quán)力的斗爭與妥協(xié)。冷戰(zhàn)后國際社會一超多強(qiáng)的多極化格局導(dǎo)致了國際權(quán)力斗爭的進(jìn)一步復(fù)雜化，造成協(xié)調(diào)與平衡各方利益的難度不斷加大，安理會的多邊協(xié)調(diào)機(jī)制也因此面臨更加嚴(yán)峻的考驗(yàn)。3、傳統(tǒng)維和機(jī)制的尷尬。這種尷尬因不同的安全威脅而異：對于傳統(tǒng)安全威脅，局部戰(zhàn)爭熱點(diǎn)的“繁榮”，使安理會傳統(tǒng)維和機(jī)制面臨前所未有的高需求；而大國權(quán)力斗爭的復(fù)雜化與協(xié)調(diào)難度的加大，使安理會傳統(tǒng)維和行動更是舉步維艱，盧旺達(dá)大屠殺即為典例；對于非傳統(tǒng)安全威脅，非傳統(tǒng)安全問題的不斷蔓延與惡化顛覆著傳統(tǒng)維和理念，安理會傳統(tǒng)維和機(jī)制捉襟見肘。更為嚴(yán)重的是對于此類新問題，安理會尚未建立起有效的應(yīng)對機(jī)制，充分暴露出其傳統(tǒng)維和機(jī)制的滯后性。因此，只有改革安理會傳統(tǒng)的體制結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，才能使其適應(yīng)新時代的深刻變化并重新發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

三、重建的代價

安理會在應(yīng)對世界新安全形勢的不力，引發(fā)了人們對此傳統(tǒng)維和機(jī)制的失望與質(zhì)疑，國際社會中也因此出現(xiàn)了不少廢棄安理會、重建集體安全機(jī)制的聲音。讓我們來考量一下重新構(gòu)建一集體安全機(jī)制的可能：首先，在是否有必要廢棄安理會的問題上，我們有必要客觀地判斷安理會是否的確不再有存在的價值。顯然，安理會通過其多邊協(xié)調(diào)性、核心性與剛?cè)岵?jì)的實(shí)踐性，為穩(wěn)定國際關(guān)系所做貢獻(xiàn)是遠(yuǎn)大于其不足的；其次，即使我們真的廢棄安理會，重建一新的集體安全機(jī)制，我們能否承擔(dān)其中的代價呢？如果重建的是區(qū)域性集體安全機(jī)制，如美國提出的“民主同盟”，那么人類構(gòu)建全球治理達(dá)半個多世紀(jì)的努力將毀于一旦，世界將重新陷入碎裂化的競爭與對抗之中。顯然這與多元一體的世界發(fā)展趨勢背道而馳。如果是全球性的，那么我們有必要掂量一下：在設(shè)計新的集體安全機(jī)制上我們已經(jīng)走出多遠(yuǎn)、在國際社會的認(rèn)同與接受上我們有多大把握、鑒于集體安全機(jī)制的權(quán)威性與強(qiáng)制性，誰能保證新機(jī)制的構(gòu)建不會陷入權(quán)力紛爭的中斷？退一步講，假設(shè)我們“成功地”設(shè)計出新的集體安全機(jī)制，那新機(jī)制又會和安理會相去多遠(yuǎn)，又有誰能保證這一新機(jī)制不會重蹈安理會的覆轍呢？對于這些疑問，我們并沒有多少肯定的答案可以給。因此，既然我們選擇了借助全球性集體安全機(jī)制的手段來尋求最終的世界和平與安全，既然我們已經(jīng)這樣走出了這么遠(yuǎn)并且走得看起來并不那么令人沮喪，既然我們有必要繼續(xù)這樣走下去，那么改進(jìn)現(xiàn)有的集體安全機(jī)制要比推倒了重來的代價小得多，更何況安理會并非乏善可陳。事實(shí)上，即便是

安理會這一稱得上傳統(tǒng)的全球性集體安全機(jī)制我們都尚未駕馭好，更何況一個新的集體安全機(jī)制？

注釋：

①俞正梁等著：《全球化時代的國際關(guān)系》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2000年版，174頁.

②喬衛(wèi)兵：北約組織與八國集團(tuán)左右夾擊聯(lián)合國，世界經(jīng)濟(jì)與政治，2000年第3期.

(作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院)