立足實際創(chuàng)新思路開創(chuàng)基層院檢務(wù)督察工作新局面

熊夏娟

為落實科學(xué)發(fā)展觀，深化檢察制度改革，加強檢察隊伍建設(shè)。2007年10月8日最高人民檢察院印發(fā)了《最高人民檢察院檢務(wù)督察工作暫行規(guī)定》，隨即江西省人民檢察院出臺了《江西省人民檢察院檢務(wù)督察工作實施細(xì)則（試行）》，這些規(guī)定對基層院開展檢務(wù)督察工作具有積極的指導(dǎo)意義。如何將這些指導(dǎo)性文件規(guī)定做到與基層院的工作實際相結(jié)合，充分發(fā)揮出檢務(wù)督察的作用，使原則性規(guī)定具有現(xiàn)實操作性是各基層院最迫切需要解決的問題。本文就貫徹落實檢務(wù)督察工作相關(guān)規(guī)定，尋找基層院開展檢務(wù)督察工作的新途徑作一初步的探索與思考。

一、完善組織機制，明確檢務(wù)督察職責(zé)

1、組織定位。檢務(wù)督察制度的重要性，決定了檢務(wù)督察工作是檢察機關(guān)一項長期的工作任務(wù)，而組織落實則是做好一切工作的前提，這就需要完善與之相適應(yīng)的組織機制?？v觀《最高人民檢察院檢務(wù)督察工作暫行規(guī)定》、《江西省人民檢察院檢務(wù)督察工作實施細(xì)則（試行）》，可以發(fā)現(xiàn)從最高檢到省級院，都是采取通過設(shè)立檢務(wù)督察委員會的形式，形成由院領(lǐng)導(dǎo)為督察長，相關(guān)部門的負(fù)責(zé)同志分別擔(dān)任副督察長、委員，下設(shè)檢務(wù)督察室，設(shè)主任、副主任及工作人員若干名，具體履行檢務(wù)督察工作。在基層院要落實檢務(wù)督察工作，發(fā)揮監(jiān)督職責(zé)，就必須建立相應(yīng)機構(gòu)，而要健全機構(gòu)需要人員配備，這對本就存在人員短缺現(xiàn)象的基層院提出了挑戰(zhàn)，如何合理安排人員，避免不必要的人員浪費是關(guān)鍵?？紤]到現(xiàn)有內(nèi)部監(jiān)督制約機制的多重性，可以將現(xiàn)有的監(jiān)察室、檢察委員會辦公室、人民監(jiān)督員辦公室和案件質(zhì)量督察員辦公室等內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)歸口合一形成一個綜合性機構(gòu)：檢務(wù)督察中心。

2、職責(zé)定位。檢務(wù)督察是檢察院機關(guān)內(nèi)部的一種監(jiān)督模式，突出了事前和事中的監(jiān)督，更具有動態(tài)性和警示性，手段也更為剛性。檢務(wù)督察部門專門對各級檢察院及檢察官履行職責(zé)，行使職權(quán)，遵章守紀(jì)，檢風(fēng)檢容等進(jìn)行監(jiān)督檢查。在基層院，如果僅將檢務(wù)督察部門的職責(zé)定義為專門對本院及檢察官履行職責(zé)、行使職權(quán)、遵章守紀(jì)、檢風(fēng)檢容等方面進(jìn)行監(jiān)督檢查，則顯得過于寬泛不具有實際操作意義。為此，結(jié)合基層院的工作實際及現(xiàn)有狀況，在將各內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)合一形成“檢務(wù)督察中心”這個綜合性機構(gòu)的基礎(chǔ)上，將各內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的職責(zé)也進(jìn)行合一，以賦予檢務(wù)督察更實際、更全面也更易操作的職責(zé)。

具體的說，“檢務(wù)督察中心”具有五大職責(zé)：一是對案件流轉(zhuǎn)的監(jiān)控權(quán)，以檢察委員會管理和決策檢察業(yè)務(wù)等職權(quán)為依托，規(guī)范辦案程序，動態(tài)調(diào)控辦案流程的執(zhí)行情況，協(xié)調(diào)案件流轉(zhuǎn)過程中與各有關(guān)部門的關(guān)系；二是對司法文書的管理權(quán)，以檢察委員會檢察業(yè)務(wù)管理和檢務(wù)督察等職權(quán)為依托，規(guī)范法律文書的出具與管理；三是對案件質(zhì)量的督察權(quán)，以案件質(zhì)量督察員辦公室職權(quán)為依托，對院所有案件質(zhì)量進(jìn)行督察；四是對執(zhí)法行為的監(jiān)督權(quán)，以監(jiān)察室、人民監(jiān)督員辦公室、檢務(wù)督察等職權(quán)為依托，監(jiān)督辦案人員在執(zhí)法過程中的辦案情況；五是對督察處理的建議權(quán)，通過對文書管理、案件質(zhì)量、執(zhí)法問題等環(huán)節(jié)督察發(fā)現(xiàn)的問題，形成督察處理建議，并提請檢察長或檢察委員會，予以處理。

3、人員定位?！皺z務(wù)督察中心”設(shè)督察長一名，由院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，負(fù)責(zé)中心各項工作與檢察長、檢察委員會和相關(guān)業(yè)務(wù)部門的協(xié)調(diào)；設(shè)副督察長兩名，分別由院檢委會委員和監(jiān)察室主任擔(dān)任，負(fù)責(zé)各項工作的協(xié)調(diào)與管理和中心的日常事務(wù)性工作；設(shè)督察人員四名，分別從質(zhì)量案件督察員、人民監(jiān)督員辦公室人員、業(yè)務(wù)科室人員、老檢察官人員中選出業(yè)務(wù)能力強、工作經(jīng)驗豐富的人員擔(dān)任，負(fù)責(zé)具體事務(wù)性監(jiān)督工作。

二、規(guī)范督察內(nèi)容，形成有效約束機制

檢務(wù)督察制度是對檢察工作和檢察隊伍實行內(nèi)部監(jiān)督的新舉措和新方法，要確實使檢務(wù)督察制度形成有效的約束機制，充分發(fā)揮出檢務(wù)督察中心的作用，僅有督察機構(gòu)的建立沒有督察的實際工作內(nèi)容，制度也就形同虛設(shè)。按照《最高人民檢察院檢務(wù)督察工作暫行規(guī)定》、《江西省人民檢察院檢務(wù)督察工作實施細(xì)則（試行）》的相關(guān)規(guī)定，對檢務(wù)督察內(nèi)容的規(guī)定與對職責(zé)的規(guī)定是一致的，也即對履行職責(zé)、行使職權(quán)、遵章守紀(jì)、檢風(fēng)檢容等方面進(jìn)行督察，這種規(guī)定在基層院可以起指導(dǎo)作用，但同樣存在缺少具體操作性的問題。為此，要結(jié)合現(xiàn)有的內(nèi)外監(jiān)督措施，進(jìn)一步在實施中規(guī)范督察內(nèi)容，才能確保檢務(wù)督察的有效運行，加強執(zhí)法規(guī)范監(jiān)督的經(jīng)常性和有效性，形成切實有效的約束機制。

1、強化對執(zhí)法辦案主體的監(jiān)督

把執(zhí)法辦案的各個環(huán)節(jié)納入檢務(wù)督察的監(jiān)督視野，立足對執(zhí)法辦案人員執(zhí)法情況的監(jiān)督，實現(xiàn)執(zhí)法主體行為方式的規(guī)范化。一是抓好“一案三卡”制度的推行，切實掌握辦案人員的辦案情況、執(zhí)法情況、廉潔自律情況，并將其適用范圍推廣至所有部門的檢察人員，而不是僅限于對自偵部門人員的監(jiān)督。二是完善落實辦案安全責(zé)任制度，如簽訂辦案安全責(zé)任狀，層層落實各自責(zé)任范圍；建立執(zhí)法檔案制度，將檢察人員辦理案件的情況記入執(zhí)法檔案，掌握辦案人員辦理案件的情況，并將其作為考核評價的依據(jù)。三是強化廉政建設(shè)，制定和完善檢察機關(guān)執(zhí)法辦案監(jiān)督制度，為干警建立廉政檔案，適用廉政談話制度，，構(gòu)建干警行為自律機制，從源頭上預(yù)防執(zhí)法辦案過程中的違法違紀(jì)問題。四是健全院紀(jì)院規(guī)，通過考核，對執(zhí)法作風(fēng)、檢容風(fēng)紀(jì)進(jìn)行有效監(jiān)督。

2、強化對案件質(zhì)量與效果的監(jiān)督

立足對案件質(zhì)量的監(jiān)督，實現(xiàn)社會效果與法治效果的統(tǒng)一。（1）對重點案件進(jìn)行質(zhì)量評估。對不捕、不訴、不立案、撤案、撤回起訴以及改變定性、改變犯罪事實和變更強制措施等案件，在檢委會的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行質(zhì)量評估。對有關(guān)業(yè)務(wù)部門提交檢委會討論的案件，由“檢務(wù)督察中心”實行事前審查辦法，通過制作“提交檢委會討論案件審查表”逐級審核監(jiān)督。（2）開展專項執(zhí)法檢查活動。“檢務(wù)督察中心”可以通過走訪公安、法院、發(fā)案單位等有關(guān)單位和人員，聽取對本院所辦案件的質(zhì)量評價和意見，對本院所辦案件質(zhì)量進(jìn)行整體評估，形成辦案質(zhì)量分析，對存在的問題，提出督察意見，向檢察長和檢察委員會報告并提請?zhí)幚?。?）實行個案跟蹤監(jiān)督。針對正在辦理的有影響的重大案件，或重大職務(wù)犯罪案件，經(jīng)檢察長授權(quán)開展個案跟蹤監(jiān)督，對辦案全過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)督檢查，從案件事實、證據(jù)、適用法律、辦案紀(jì)律、辦案安全等方面，對立案、偵查、審查逮捕、審查起訴、出庭公訴等相關(guān)環(huán)節(jié)，進(jìn)行案件質(zhì)量監(jiān)督。

3、強化對業(yè)務(wù)規(guī)范管理的監(jiān)督

立足對案件本身事態(tài)發(fā)展的監(jiān)督，實現(xiàn)對案件處理的全程動態(tài)監(jiān)控。第一，設(shè)立總關(guān)口，掌握第一手資料。“檢務(wù)督察中心”負(fù)責(zé)統(tǒng)一受理公安和本院自偵部門移送的審查批捕、審查起訴案件，對移送的案卷材料進(jìn)行初審，然后作內(nèi)部分流處理，制作案件受理情況表，隨時掌握案件處理情況，建立案件管理流程臺帳。第二，全程監(jiān)督案件流轉(zhuǎn)處理情況。對由“中心”分流出去的案件進(jìn)行跟蹤檢查，對批捕與不批捕決定的執(zhí)行情況、對退回補充偵查案件、對法律文書送達(dá)等活動做到及時準(zhǔn)確掌握，發(fā)現(xiàn)程序違規(guī)問題的，形成督察意見，報請領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后送相關(guān)部門予以糾正，實現(xiàn)從案件的受理到案件的審查、處理環(huán)節(jié)，均能得到全面、有效監(jiān)控。第三，規(guī)范對法律文書的管理。將本院所有案件訴訟程序中涉及到檢察環(huán)節(jié)的法律文書，由“中心”負(fù)責(zé)統(tǒng)一辦理相關(guān)的法律手續(xù)，通過對法律文書的監(jiān)督管理，嚴(yán)格掌控辦案中是否存在超時辦案、超期羈押、違規(guī)辦案等現(xiàn)象，以便及時督促與糾正。

三、創(chuàng)新督察形式，構(gòu)建監(jiān)督制約體系

檢務(wù)督察制度的推行，對確保檢察人員正確履行職責(zé)，規(guī)范執(zhí)法行為，不斷提高辦案能力和工作效能等方面有著積極的作用，而要充分體現(xiàn)這些作用，則需要不斷研究創(chuàng)新出在新形勢下開展檢務(wù)督察活動的形式?！蹲罡呷嗣駲z察院檢務(wù)督察工作暫行規(guī)定》、《江西省人民檢察院檢務(wù)督察工作實施細(xì)則（試行）》中對開展檢務(wù)督察工作可以采取的主要方式有明確規(guī)定，但這些規(guī)定因最高檢、省院具有“上級”身份的特殊性，而決定了其采取的督察方式上的指導(dǎo)性，如派出檢務(wù)督察組，采取暗訪督察、現(xiàn)場督察、專項督察等方式，這都是與其所處的領(lǐng)導(dǎo)性地位相適應(yīng)的，適用于上級對下級的督察，但在基層院內(nèi)則難以適用這類形式，因此，要立足實際，創(chuàng)新適用于基層院自身的督察形式。

1、全方位督察，做到案前警示與案中、案后監(jiān)督相結(jié)合。

一是抓好案前的教育防范工作，做到警示到位。“檢務(wù)督察中心”交辦案件時，既明確辦案任務(wù)，也提出紀(jì)律要求，對可能遇到的問題，早打招呼，早提對策，使辦案人員牢固樹立思想、道德、紀(jì)律防線?！爸行摹笨梢暻闆r與辦案部門研究制定辦案計劃、人員分工、紀(jì)律教育、安全預(yù)防等具體措施。二是抓好案中跟蹤，做到監(jiān)督到位。在案件啟動后，對上級交辦、領(lǐng)導(dǎo)督辦、群眾反映強烈的案件，“中心”要深入到辦案之中，強化對重實體輕程序、重數(shù)量輕質(zhì)量等薄弱環(huán)節(jié)的監(jiān)督，對審訊、采取強制措施等環(huán)節(jié)重點把關(guān)。三是抓好案后跟蹤，做到督促到位。對“中心”跟蹤督察的案件，在案件結(jié)束后，做到一案一總結(jié)、一案一反饋，及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，好的表揚，差的批評，切實發(fā)揮督察效果，提高辦案質(zhì)量。

2、多層面監(jiān)控，嚴(yán)格把關(guān)實現(xiàn)對執(zhí)法辦案的長效監(jiān)督。

（1）嚴(yán)程序、開展常規(guī)檢查。將檢務(wù)督察作為辦案工作的一個必經(jīng)程序，以書面審查為主要形式，開展常規(guī)性督察，凡辦結(jié)的案件都必須填寫《辦案情況登記表》報送“中心”。由督察員對案件進(jìn)行審查。（2）嚴(yán)審查、進(jìn)行重點檢查。在檢務(wù)督察人員全面審查的基礎(chǔ)上，“檢務(wù)督察中心”采用不定期抽查、季末復(fù)查等方式，對督察質(zhì)量層層把關(guān)；對“三不一撤”案件即不捕、不訴、退回公安機關(guān)撤案及自偵部門不立案的案件進(jìn)行專項督察；采用案中介入、案后核查等方式，重點加強辦案程序、認(rèn)定事實、證據(jù)等環(huán)節(jié)的審查。（3）嚴(yán)處罰、采用隨機檢查。不定時地對自偵案件辦案程序、批捕案件的提審情況及公訴人出庭情況等環(huán)節(jié)進(jìn)行抽查，根據(jù)督察中發(fā)現(xiàn)的情況，嚴(yán)格依照《江西省檢察機關(guān)執(zhí)法規(guī)范》和相關(guān)規(guī)定對責(zé)任人進(jìn)行處罰，并及時將結(jié)果向全院干警通報，接受干警的監(jiān)督。

3、深層次發(fā)展，構(gòu)架督察案件辦理情況的新平臺。

在基層院干警工作量大，人少事多的矛盾比較突出，檢察干警較為關(guān)心督察工作會增加多少工作量，如果在檢務(wù)督察工作中不合時宜地過多增加其工作量，必會引起干警的抵觸情緒。因此“檢務(wù)督察中心”要在現(xiàn)有的工作制度上去拓展監(jiān)督渠道，充分利用檢察信息化成果，挖掘其潛力。比如實行計算機案件管理，對各業(yè)務(wù)部門工作開展情況進(jìn)行信息化管理，將業(yè)務(wù)部門辦案數(shù)據(jù)在網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)上進(jìn)行及時的統(tǒng)計與分析，通過計算機去查閱案件的相關(guān)信息，發(fā)現(xiàn)疑點，再調(diào)卷檢查。借助辦案自動化，實現(xiàn)案件在局域網(wǎng)上動態(tài)管理，也就能在節(jié)省人力的同時，實現(xiàn)對案件各個環(huán)節(jié)的跟蹤督察，構(gòu)建起督察案件辦理情況的新平臺。