喚醒沉睡資本　催生現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

省委政策研究室課題辦

采取措施解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的問題，加快土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，才能讓農(nóng)民手中的土地不僅是一種生產(chǎn)性要素，更變成一種財(cái)產(chǎn)性要素，從而讓土地成為產(chǎn)業(yè)資本，開啟農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的閘門。

黨的十七屆三中全會(huì)明確提出，允許農(nóng)民通過土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。經(jīng)過多年來(lái)的發(fā)展，貴州農(nóng)村已具備發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)，采取措施解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的問題，加快土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，喚醒農(nóng)村“沉睡的資本”，發(fā)展規(guī)?；?jīng)營(yíng)，催生現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，對(duì)耕地稀缺的貴州具有重大而特殊的意義。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)顯成效

據(jù)調(diào)查，早在上世紀(jì)80年代初，實(shí)行土地包干到戶，農(nóng)民有了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，我省農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)就在部分農(nóng)戶之間開始了。2000年以來(lái)，全省農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)總面積約80萬(wàn)畝，占全省承包經(jīng)營(yíng)耕地面積2630萬(wàn)畝的3％。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后，既解決了部分外出務(wù)工農(nóng)戶的后顧之憂，又為農(nóng)村種養(yǎng)大戶整合土地資源，發(fā)展適度規(guī)模生產(chǎn)創(chuàng)造了條件，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用也日益顯現(xiàn)。

攪動(dòng)土地市場(chǎng)“春水”，喚醒農(nóng)村“沉睡資本”。隨著全省農(nóng)村最低生活保障制度的建立，土地作為生活保障和收入最主要來(lái)源的功能在逐漸弱化，土地將逐漸從資源向資本轉(zhuǎn)變。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已攪動(dòng)了農(nóng)村土地市場(chǎng)“春水”，喚醒和盤活農(nóng)村“沉睡資本”已然成為時(shí)代的要求。按每畝地每年收益500元計(jì)算，全省約80萬(wàn)畝的流轉(zhuǎn)總面積，每年即可從中變現(xiàn)4億元。

拓展農(nóng)業(yè)就業(yè)空間，增加農(nóng)民收入。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，提高了土地使用效率，拓展了農(nóng)業(yè)內(nèi)部空間，還能就地吸納勞動(dòng)力就業(yè)，農(nóng)民可獲得轉(zhuǎn)包和打工兩份收入。2005年以來(lái)，貴陽(yáng)市修文縣某種植有限公司在久長(zhǎng)鎮(zhèn)的楊柳、永興等村以“返租倒包”的形式租賃1200畝土地種植蔬菜，并雇傭當(dāng)?shù)剞r(nóng)民到其自家地里務(wù)工。這些農(nóng)民通過轉(zhuǎn)包土地每年每畝可收入50元至100元，在蔬菜基地打工，每天還可收入20元至30元。

促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為種植能手和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)企業(yè)提供了廣闊的發(fā)展空間，還降低了農(nóng)戶因分散經(jīng)營(yíng)所帶來(lái)的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。2008年，黔東南自治州天柱縣小溝溪村村民自發(fā)組織起來(lái)把荒山坡開發(fā)成果園，以股份制方式開展經(jīng)營(yíng)。目前，該村成規(guī)模的果園有5個(gè)，出現(xiàn)了“大股東”30多戶，“小股民”上百戶。規(guī)?；?jīng)營(yíng)，有效地增強(qiáng)了農(nóng)戶抗御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)升級(jí)，催生現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提高了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平，加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)。土地的用途已從以前單一的糧食生產(chǎn)向企業(yè)原料生產(chǎn)、烤煙、茶葉和蔬菜等多產(chǎn)業(yè)方向發(fā)展，促進(jìn)了山區(qū)農(nóng)業(yè)區(qū)域化、專業(yè)化、集約化，推進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展步伐。2007年以來(lái)，遵義市務(wù)川自治縣成立了“代耕中心”，以代耕模式從以前的親戚與鄰里之間的代耕，向“農(nóng)戶土地人股+大戶經(jīng)營(yíng)”等方式轉(zhuǎn)變，催生了一批山區(qū)經(jīng)濟(jì)能人和龍頭企業(yè)。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

當(dāng)前，貴州農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的主要問題集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是糾紛隱患多。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)基本上還處于自發(fā)和無(wú)序狀態(tài)，大部分農(nóng)戶都是通過私下口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)土地，沒有書面合同，有的即使簽訂了書面合同，但對(duì)雙方權(quán)利、義務(wù)規(guī)定不明確，造成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛隱患增多。2007年，遵義市鳳岡縣發(fā)生土地承包糾紛136起，其中因土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范而引發(fā)的糾紛76件，占土地糾紛總數(shù)的55.88％。二是代辦現(xiàn)象多。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能不明晰，造成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主體不清。于是，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村組就代替農(nóng)戶，直接作為流轉(zhuǎn)主體介入流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)合同關(guān)系。包辦代替，違背農(nóng)民意愿，無(wú)償或低價(jià)強(qiáng)行推動(dòng)流轉(zhuǎn)，侵犯農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。有的地方將農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)出，隨意改變耕地用途，開發(fā)非農(nóng)項(xiàng)目，基本農(nóng)田不能得到保護(hù)。三是業(yè)務(wù)指導(dǎo)弱。一些縣市幾乎還沒有專門的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)綜合管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的程序、用途、合同簽訂、審批等無(wú)法進(jìn)行全過程監(jiān)督管理，造成土地的管理與流轉(zhuǎn)使用脫節(jié)。一些基層政府把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中所必須遵循的農(nóng)戶自愿原則完全看成農(nóng)民的自主自發(fā)行為，疏于管理和服務(wù)，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況胸中無(wú)數(shù)。四是規(guī)?；潭鹊?。由于貴州農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)發(fā)展滯后，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)規(guī)模小、實(shí)力弱、原料基地面積小，對(duì)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的帶動(dòng)能力弱。加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低、周期長(zhǎng)、見效慢、風(fēng)險(xiǎn)大，企業(yè)對(duì)投資農(nóng)業(yè)開發(fā)極為慎重，規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的比較少。規(guī)?；?jīng)營(yíng)不足全省已流轉(zhuǎn)土地面積的10％。

影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程的主要因素

當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在問題的原因，實(shí)際是由于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在觀念、利益、制度和機(jī)制等方面還存在深層次障礙。

小農(nóng)意識(shí)濃厚，是限制土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的觀念障礙。從流出方來(lái)看，絕大多數(shù)農(nóng)民還是把承包地作為自己主要的生產(chǎn)資料和最終的生活保障。雖然部分勞動(dòng)力已開始轉(zhuǎn)向農(nóng)外產(chǎn)業(yè)并獲得一定的收入，但由于勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的流轉(zhuǎn)性和收益存在不確定性，農(nóng)戶不愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。從流入方來(lái)看，害怕農(nóng)村土地政策不穩(wěn)，對(duì)流人土地不敢大膽投入，也怕農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然和市場(chǎng)雙重風(fēng)險(xiǎn)壓力大，不敢擴(kuò)大規(guī)模搞開發(fā)。

產(chǎn)權(quán)歸屬不清，是限制土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制度障礙。對(duì)“集體所有”的解釋，各種法規(guī)的界定不一，導(dǎo)致農(nóng)村集體所有土地產(chǎn)權(quán)歸屬不清。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中管理“越位”和“代替”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，使農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)難以真正按效率優(yōu)先的原則優(yōu)化組合。

市場(chǎng)需求不足，是限制土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的利益驅(qū)動(dòng)障礙。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的目的，是在于合理配置土地資源，追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化。而過低的農(nóng)業(yè)比較收益以及農(nóng)業(yè)投資存在著自然和市場(chǎng)的雙重風(fēng)險(xiǎn)，使得各種資本對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地動(dòng)力不足，使得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)需求不足。

中介服務(wù)滯后，是限制土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的機(jī)制障礙。據(jù)掌握的情況，雖然有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但大部分有名無(wú)實(shí)，真正按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作要求，充當(dāng)流轉(zhuǎn)服務(wù)媒介、履行服務(wù)職能，發(fā)揮中介效能的不多。流轉(zhuǎn)信息暢通、發(fā)布功能齊全、中介服務(wù)完善、管理規(guī)范嚴(yán)密的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制尚未形成。

推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)的對(duì)策思考

遵照中央《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》和今年的“一號(hào)文件”精神，應(yīng)當(dāng)積極探索建立健全我省農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的新機(jī)制，確保農(nóng)村土地依法、有序、加快流轉(zhuǎn)。

轉(zhuǎn)變觀念是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，要搞好宣傳、引導(dǎo)工作。加強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策的宣傳、講解，引導(dǎo)農(nóng)民認(rèn)清土地流轉(zhuǎn)的必然趨勢(shì)，轉(zhuǎn)變小農(nóng)觀念和戀土情結(jié)，充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)農(nóng)民主動(dòng)參與土地流轉(zhuǎn)的積極性和熱情。

土地確權(quán)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提，要搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。堅(jiān)持依法自愿有償原則，尊重農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主體地位。要推行農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)權(quán)證化，將穩(wěn)定不變的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從原來(lái)的生產(chǎn)性要素變成資產(chǎn)性要素，讓農(nóng)民可以將手中的土地承包證變成可以作為出資或抵押的資產(chǎn)權(quán)證。要讓農(nóng)民成為土地的法人；讓農(nóng)民將手中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)變成資本，變成股本。

流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的場(chǎng)所，要建立健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。要加緊建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易所，盡快形成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。在這個(gè)市場(chǎng)里，要遵循市場(chǎng)法則，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，按照依法自愿有償原則，允許和引導(dǎo)農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，使之向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體集中，在不改變土地集體所有性質(zhì)，不改變土地用途的前提下，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

中介組織是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的保障，要規(guī)范流轉(zhuǎn)和服務(wù)行為。從各地實(shí)踐來(lái)看，中介服務(wù)組織有土地信托服務(wù)中心、土地信托服務(wù)站、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)會(huì)等多種形式。不管采取哪種形式的中介組織，都要做好土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)各環(huán)節(jié)的工作：一是要繼續(xù)開展好土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)試驗(yàn)試點(diǎn)工作，積極開展相關(guān)培訓(xùn)工作；二是要為農(nóng)戶合理地評(píng)估其承包地的價(jià)值，建立土地儲(chǔ)備庫(kù)；三是要溝通土地供給主體和需求主體之間的相互聯(lián)系，確保農(nóng)民收益最大化；四是要建立推動(dòng)土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)的管理體制；五是中介組織自身要不斷完善，努力提升土地測(cè)量、土地評(píng)估、合同管理、信息溝通、法律咨詢和糾紛調(diào)處等方面的業(yè)務(wù)能力。

(執(zhí)筆：楊沛源黃啟華)