電力行業(yè)分拆式改革的誤區(qū)及對策

趙　勇　錢　龍

中圖分類號：F407 文獻標識碼：A

內(nèi)容摘要：針對電力行業(yè)存在的分拆式改革思路，本文提出電力行業(yè)分拆式改革中存在的制約性認識誤區(qū)，并結合電力行業(yè)的網(wǎng)絡效應特征來分析誤區(qū)，得出分拆式改革并不一定能夠帶來電力行業(yè)效率的提高，對待電力行業(yè)的分拆式改革應該慎重而行，最后針對電力行業(yè)改革提出適度分拆，打破電力行業(yè)行政壟斷和推行電力行業(yè)政企分開等政策建議。

關鍵詞：分拆式改革 誤區(qū) 自然壟斷 行政壟斷

目前我國已經(jīng)完成對垂直一體化的電力行業(yè)進行“橫切豎割”，“橫切”是把發(fā)電企業(yè)拆分成華能、大唐、華電、國電和中電投五大集團公司，把電網(wǎng)按照區(qū)域拆分成國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司，進而又按區(qū)域拆分為多個區(qū)域電網(wǎng)公司；“豎割”就是把電網(wǎng)、發(fā)電和輔業(yè)按業(yè)務切割，分別組建兩大電網(wǎng)集團、五大發(fā)電集團和四大輔業(yè)集團，同時又設立“電監(jiān)會”，整個電力系統(tǒng)被拆分成“1+2+5+4”的基本格局。本文結合電力行業(yè)的網(wǎng)絡效應，提出電力行業(yè)分拆式改革的誤區(qū)，有針對性提出相應的政策建議。

電力行業(yè)的網(wǎng)絡效應

網(wǎng)絡效應是指消費者消費某些產(chǎn)品所獲得的效用會隨著購買這種產(chǎn)品的其他消費者的數(shù)量增加而不斷增加，也被稱作網(wǎng)絡外部性或需求規(guī)模經(jīng)濟?？?夏皮羅和哈爾?瓦里安（2000）用梅特卡夫法則形象地說明了網(wǎng)絡效應。即網(wǎng)絡的價值與其用戶數(shù)量的平方成正比。考慮一個擁有ｎ個用戶的網(wǎng)絡，該網(wǎng)絡對每個用戶的價值與網(wǎng)絡中其他人的數(shù)量成正比，這樣該網(wǎng)絡對所有人的總價值與ｎ×(ｎ-1)=ｎ2-ｎ成正比。

自然壟斷產(chǎn)業(yè)中大多具有網(wǎng)絡效應。如電信、電力、鐵路、郵政等產(chǎn)業(yè)。這種網(wǎng)絡效應表現(xiàn)為兩種形式，即直接網(wǎng)絡效應與間接網(wǎng)絡效應。直接網(wǎng)絡效應是指消費一種產(chǎn)品的用戶增加可以直接增加這種產(chǎn)品的老用戶的效用。間接網(wǎng)絡效應，主要是由輔助產(chǎn)品所構成的系統(tǒng)產(chǎn)品所引起的。消費者消費這個系統(tǒng)產(chǎn)品的效用大小取決于所提供的輔助產(chǎn)品的數(shù)量和質量。

由于網(wǎng)絡效應的存在，使得對電力行業(yè)進行分拆后，極有可能會導致社會凈福利的損失。電力行業(yè)基本上要依托一定的網(wǎng)絡框架如管網(wǎng)、線網(wǎng)、路網(wǎng)等才能提供產(chǎn)品或服務，網(wǎng)絡效應使得電力行業(yè)具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟效應，從理論上講可以將不同階段的作業(yè)交由不同企業(yè)分別去完成，但垂直一體化的產(chǎn)業(yè)組織具有更大的經(jīng)濟效益性。一定程度上，壟斷成為電力等網(wǎng)絡型產(chǎn)業(yè)更富有效率、資源配置更為優(yōu)化的制度安排和產(chǎn)業(yè)組織形式?；趯﹄娏π袠I(yè)的網(wǎng)絡效應認識，分拆式改革一定要慎重而行。

電力行業(yè)分拆式改革的誤區(qū)

（一）誤區(qū)一：自然壟斷等同于行政壟斷

自然壟斷的形成有其客觀必然性，并非人的主觀意志所能左右。這主要是規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟規(guī)律作用的結果，規(guī)模經(jīng)濟的原理在于生產(chǎn)要素的不可任意分割性，范圍經(jīng)濟的原理在于成本的弱增性。規(guī)模經(jīng)濟要求企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模必須足夠大，才能有效地降低單位產(chǎn)品的固定成本，進而降低單位產(chǎn)品的平均成本，從而在市場競爭中才能獲取競爭優(yōu)勢，而范圍經(jīng)濟則要求企業(yè)必須將密切相關的業(yè)務有效地聚合起來，進行一體化經(jīng)營，這樣可節(jié)約市場交易費用，加強企業(yè)的市場競爭力。電力行業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟效應比較顯著，只有保持壟斷結構，才能維持良好的經(jīng)濟效益。如果實行高度競爭的市場結構，任何廠商都缺乏規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟，企業(yè)不會有較低的成本結構。

所謂行政壟斷，是指政府及其所屬部門濫用行政權力限制競爭的行為。行政壟斷形成于行政權力的介入，是政府運用其掌握的公共權力限制競爭。行政壟斷的表現(xiàn)形式有多種，如行政部門設立準銷門檻限制外地商品進入以保護本地的廠商。行政壟斷的必然結果使得享有壟斷地位的企業(yè)缺乏競爭所帶來的生存壓力，也就沒有足夠的動力去降低成本、創(chuàng)新產(chǎn)品和提高服務質量。缺乏競爭所造成的低效會遠遠超過規(guī)模經(jīng)濟可得的利益，其結果最終只能是價格高、供給不足、企業(yè)經(jīng)營效率低下和服務質量低下。由于在市場上居于絕對優(yōu)勢地位，消費者和其他相關企業(yè)都缺乏足夠的議價能力，壟斷企業(yè)得以施行價格歧視，侵蝕消費者剩余。

當前我國電力行業(yè)存在的主要問題不在于自然壟斷而是行政壟斷。行政壟斷體現(xiàn)在進入門檻、價格管制和地方保護三個方面，比如在進入門檻方面，電力行業(yè)的發(fā)電、輸電、配電、售電四個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)的進入都需要行政審批，其中輸電環(huán)節(jié)的審批尤為明顯，其他行業(yè)國有資本進入難度較大，民營資本和外資更受限制。售電市場也由政府一手把持，除了發(fā)電市場的進入門檻較低外，輸電、配電、售電市場的進入門檻很高，自然人為地造成了行政壟斷。

（二）誤區(qū)二：壟斷行為等同于壟斷結構

我國現(xiàn)階段還處在工業(yè)化中期，任重道遠。而在工業(yè)化階段，規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟、技術創(chuàng)新和經(jīng)驗效應等經(jīng)濟規(guī)律仍在非常廣泛的產(chǎn)業(yè)中起作用，在這些經(jīng)濟規(guī)律的作用下，優(yōu)勢企業(yè)必然通過資本積聚和資本集中途徑而成長為大企業(yè)或巨型企業(yè)，由此形成以大企業(yè)為核心的產(chǎn)業(yè)組織體制，國外稱之為“大企業(yè)時代”。在大企業(yè)時代，市場結構上必然呈現(xiàn)少數(shù)以大公司、集團為主體的寡頭壟斷和壟斷競爭結構，這種壟斷結構一般都是通過競爭而形成的，反過來又強化了市場競爭，對自然壟斷產(chǎn)業(yè)而言，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟效應和關聯(lián)效應較顯著，以致在特定市場上可能形成這樣一種狀況，即一家大廠商足以提供和滿足大部分甚至全部市場需求。

從效率的標準看，完全壟斷就是最優(yōu)市場結構，而事實上，壟斷結構作為經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，與壟斷行為沒有必然聯(lián)系。壟斷結構雖然是在競爭基礎上產(chǎn)生，但在競爭中成長起來的壟斷結構并沒有消除競爭，壟斷結構改變的只是競爭形式，而不是競爭本身，恰恰相反，如果放眼于更長的時間跨度、更廣的空間范圍，壟斷結構反而使競爭更加激烈。所以，不要因為電力行業(yè)的一家獨大就去人為肢解分拆它，問題的關鍵在于電力行業(yè)的壟斷廠商是不是真正意義上的廠商，如果是真正意義上的廠商，壟斷廠商也不會全然置消費者的利益于不顧而濫施壟斷特權。

總之，壟斷結構與壟斷行為并不是一一對稱的關系，壟斷結構可以產(chǎn)生競爭行為，競爭結構也可以產(chǎn)生壟斷行為，兩者沒有必然聯(lián)系，所以對電力行業(yè)的分拆式改革，只是對現(xiàn)存企業(yè)利益的分拆，并不一定能夠保證強化競爭，本文反對電力行業(yè)的壟斷反的是其壟斷行為而不是壟斷結構。

（三）誤區(qū)三：拆分等同于引入競爭、提高效率

競爭是維系市場經(jīng)濟的基本力量，是資源優(yōu)化配置的先決條件，但競爭有多種多樣的模式和方式，并不是所有的競爭都能夠導致資源優(yōu)化配置，根據(jù)邁克爾?波特的五力模型，一個企業(yè)的市場行為始終面臨著5種競爭力量，而通常討論的競爭僅僅限于其中一種，即現(xiàn)存競爭對手之間的競爭。的確，人們都看到了我國電力行業(yè)存在“一家獨大”的局面，因此，大多數(shù)人主張通過分拆方式引入新的競爭對手。其實，這種看法是很狹隘的，忽視了其他競爭力量仍在起作用。

就壟斷廠商而言，壟斷者仍然面臨各種各樣程度不同的競爭，即便是集中度最高的獨家壟斷或經(jīng)濟學意義上的完全壟斷，也決不能把競爭力量排斥在外，因為在這種場合下，競爭的實質就是消費力對生產(chǎn)力的關系。如果壟斷企業(yè)不顧客戶和消費者利益而濫施壟斷特權，那客戶和消費者可以實行推遲購買，或者減少購買量，或者改變偏好而強制替代，客戶和消費者的自衛(wèi)措施足以使壟斷企業(yè)蒙受重大損失，而只有切實維護客戶和消費者利益，真正以市場需求為導向，壟斷企業(yè)才能維持和發(fā)展自己。此外，壟斷者還面臨著與供應商、替代品和潛在進入者等主體之間的競爭，每一方面的競爭都可能和現(xiàn)存競爭對手一樣削弱壟斷企業(yè)的市場勢力。

分拆程度和市場競爭運作不存在正相關關系，電力行業(yè)結構并不是拆得越徹底，電力市場就建得越好。在印度，有些邦在進行電力體制改革時，電力行業(yè)結構在形式上拆得很徹底，實際運作還是在采用傳統(tǒng)模式，競爭成分很少；而美國和歐洲的一些發(fā)達國家，雖然電力行業(yè)結構在形式上拆得并不徹底，但由于改革政策尊重市場競爭的基本原則，競爭實際上已經(jīng)在某些環(huán)節(jié)出現(xiàn)并形成，很多州由于競爭的作用致使電價下降。所以說不完全拆分不等于不能推動市場競爭，完全拆分也不等于自然產(chǎn)生競爭和市場資源配置。

電力行業(yè)分析式改革的對策

（一）合理分拆并區(qū)別對待

自然壟斷環(huán)節(jié)不宜拆分，以使資源配置更優(yōu)，競爭力更強。自然壟斷形成有其客觀必然性，電力行業(yè)分為發(fā)電、輸電、配電和售電四大環(huán)節(jié)，其中電力的輸配環(huán)節(jié)屬于網(wǎng)絡型產(chǎn)業(yè)，必須有一個完整統(tǒng)一的網(wǎng)絡才能提供社會化的服務，其基礎設施投資成本極高，如引入競爭投資建設多套設備，則社會成本過于高昂，在我國因人均資源、資金稀缺而又發(fā)展不平衡而更應謹慎。

輸配環(huán)節(jié)中自然壟斷的規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟效應比較顯著，只有保持其壟斷結構才能維持良好的經(jīng)濟效益。發(fā)、售電環(huán)節(jié)不屬于網(wǎng)絡型產(chǎn)業(yè)，打破壟斷將促使競爭市場盡早形成。我國現(xiàn)階段發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)的分拆重組對電力產(chǎn)業(yè)引入競爭是一個很大的推動，但是離最終建立市場體系的目標相差甚遠。輸、配、售三個環(huán)節(jié)沒有分開，仍然是采取壟斷的單一購電模式，競爭格局依然不能真正形成。發(fā)、輸、配、售四個環(huán)節(jié)必須同時完成，發(fā)電和售電環(huán)節(jié)要形成競爭，必然要求輸、配電環(huán)節(jié)提供公平、無歧視的普遍服務，這就對其產(chǎn)生了規(guī)制的需求；也因為輸、配電環(huán)節(jié)的自然壟斷特性，只有對其采取適當?shù)囊?guī)制，才能確保其可持續(xù)發(fā)展，以滿足發(fā)電、售電環(huán)節(jié)競爭的需要。電力改革要實現(xiàn)最終目標，其必然的發(fā)展趨勢是：具有自然壟斷性質的輸、配環(huán)節(jié)和非自然壟斷性質的發(fā)、售環(huán)節(jié)分開；在發(fā)、售環(huán)節(jié)引入競爭；對網(wǎng)絡特性的具有自然壟斷性質的輸電、配電環(huán)節(jié)進行規(guī)制。

（二）電力行業(yè)要消除行政壟斷和政企不分

從前面的分析可知，不能把電力行業(yè)的一切弊端統(tǒng)統(tǒng)歸結為壟斷因素。從市場結構來看，電力行業(yè)是典型的自然壟斷行業(yè)；從所有制角度看，電力行業(yè)又多是典型的國有獨資企業(yè)。暴露出效率低下、差別價格、價外收費、強制搭售、服務質量差等壟斷行為，但這些都不能完全歸罪于單純的壟斷因素。應該說，壟斷行為是個綜合癥，絕大多數(shù)都應該屬于行政壟斷、政企不分的結果，即壟斷行為依托的是行政特權，是計劃經(jīng)濟的慣性和官商作風的產(chǎn)物。對電力行業(yè)而言，真正的癥結還得從產(chǎn)權角度去分析，缺乏有效的激勵機制和約束機制，內(nèi)部管理乏力，這些問題都不是靠簡單的分拆和強化競爭的辦法就能夠得到有效解決的。所以要深化電力行業(yè)改革，必須要打破行政壟斷，實行政企分開，使企業(yè)真正成為獨立的市場經(jīng)營主體。失去了政府的保護，電力行業(yè)即使沒有競爭的外在壓力，為了自身的經(jīng)濟利益，也會自覺投入到競爭的行列之中。

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