我國農(nóng)村土地制度變革中存在的問題與對策

董慧萍

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A

內(nèi)容摘要：我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度作為政治、經(jīng)濟制度的重要組成部分，其變革值得深入研究。本文以農(nóng)村土地產(chǎn)權制度變革為主線，對每個時期農(nóng)村土地變動的內(nèi)容、重新分配的原因、制度得失加以探討，旨在從當前的實際出發(fā)，進一步總結經(jīng)驗教訓，為當前農(nóng)村土地制度的改革提供參考性建議。

關鍵詞：農(nóng)村土地制度 承包責任制

我國農(nóng)村土地制度的歷史沿革

農(nóng)村土地制度屬于社會經(jīng)濟制度。它是約束人們土地經(jīng)濟關系規(guī)則的集合，是人們圍繞土地所有、使用、收益而發(fā)生的生產(chǎn)關系制度，反映人與人之間的經(jīng)濟關系。具體地說，我國農(nóng)村土地制度的演變分為以下兩個階段：

（一）改革開放前農(nóng)村土地制度的演變

1.廢除封建土地所有制，建立土地的農(nóng)民私有制。新中國的成立初期的土地改革，中國共產(chǎn)黨依靠政權的強制力量，廢除了舊中國的土地私有制，建立起土地農(nóng)民私有制，國家沒收封建地主、官僚資本家土地所有權，無償分給農(nóng)民，到1952年土地改革結束時，新政府給3億多無地或少地的農(nóng)民，按照“當?shù)仄骄鶚藴省睙o償分配了7億多畝土地，基本實現(xiàn)了“均田式”的農(nóng)民土地私有制。

2.農(nóng)業(yè)合作化運動，農(nóng)民土地私有制向土地的集體所有制過渡階段。從1953年至1957年期間，根據(jù)《關于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》和《關于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，農(nóng)村開始進入合作社時代，也就是土地集中經(jīng)營，通過建立互助組、初級社、高級社把土地的農(nóng)民私有制過渡到土地的集體所有制。

3.土地的 “三級所有，隊為基礎”制度的建立。為了鞏固和發(fā)展農(nóng)業(yè)合作化，從1958年開始在全國掀起了人民公社化運動。人民公社運動主要是通過對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的合并，對土地加以集中，實行公社集體所有。由于這種形式的生產(chǎn)關系脫離了當時的生產(chǎn)力發(fā)展水平，結果對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了很大的破壞。1960年11月，黨中央進一步提出了“三級所有，隊為基礎”的土地制度，即土地歸公社、大隊和生產(chǎn)隊三級集體所有，土地的使用權歸生產(chǎn)隊，也就是土地集體所有，共同勞動。這種土地制度一直延續(xù)到1978年。

（二）改革開放后農(nóng)村土地制度的變革

改革開放三十多年來，我國的農(nóng)村土地政策經(jīng)歷了一個循序漸進的過程，也可分為三個階段：

1.“公地私營”的農(nóng)村土地承包責任制。20世紀70年代末，農(nóng)民為了實現(xiàn)自己的基本生活保障，把目光聚焦在了農(nóng)地制度的變革上。 1977年安徽鳳陽縣小崗村18位農(nóng)民冒著生命危險，搞起了“包產(chǎn)到戶”。至此，我國農(nóng)村的人民公社體制被事實撕開，加速了農(nóng)村土地制度變革。國家逐漸認識到，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革勢在必行，確立了農(nóng)村土地集體所有，把土地經(jīng)營權賦予農(nóng)戶的農(nóng)村土地承包責任制。這是一次由農(nóng)民引導的土地制度創(chuàng)新，不僅帶來了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展和繁榮，而且還引發(fā)了我國整個經(jīng)濟體制改革的啟動。1978年12月黨的十一屆三中全會，中共中央作出了《關于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》(草案)，推動了土地的家庭承包責任制在全國范圍內(nèi)的實行。

2.土地集體所有，家庭承包經(jīng)營和統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。這一階段農(nóng)村土地制度的大方向是由原來的集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營轉變?yōu)榧w所有、農(nóng)戶承包以后獲得經(jīng)營權和收益權，實行土地所有權和使用權的分離。由于經(jīng)驗不足，出現(xiàn)了諸如土地按人口均分、地塊過小、承包期過短、頻繁調(diào)整、無承包合同或承包合同不健全等問題。為此，中央在1984年1月出臺的《關于1984年農(nóng)村工作的通知》中提出，土地承包期一般應在15年以上，鼓勵土地向種田能手集中，允許土地轉包。這使得家庭聯(lián)產(chǎn)承包制和統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制作為農(nóng)村經(jīng)濟的一項基本制度長期穩(wěn)定下來。1986年，中央又制定通過了《中華人民共和國土地管理法》，對農(nóng)村集體土地的所有、使用、管理做出了明確規(guī)定，促進了農(nóng)村集體土地管理的法制化。

3.農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度的完善。中共中央、國務院在1993年11月《關于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》中提出了再一次延長土地承包期30年不變的政策，目的是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)土地承包關系，鼓勵農(nóng)民增加投入，提高土地生產(chǎn)率；提倡在承包期內(nèi)實行“增人不增地，減人不減地”的辦法；在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地使用權依法有償轉讓；1999年1月1日起施行的新土地法，使對土地承包關系的管理逐步過渡到法治軌道，對抑制農(nóng)村土地的過快非農(nóng)化、更好地保護耕地起到了積極作用；2008年10月召開的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，是當前和今后一個時期全黨全國推進農(nóng)村土地制度改革發(fā)展的指導性文件。

現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地政策存在的主要問題

（一）“農(nóng)村土地集體所有”模糊了土地的產(chǎn)權定位

我國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都有明確規(guī)定。但對“集體”應如何理解和界定，法律規(guī)定較為含糊不清。在《憲法》中，只是籠統(tǒng)規(guī)定為土地歸集體所有。在《民法通則》中，界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級所有。在（農(nóng)業(yè)法）和《土地管理法》中，則是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有?？梢姡w土地產(chǎn)權的主體有三種形式：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，可簡稱為“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組”三級。在這里，“集體”的概念比較模糊，哪一級組織是哪些集體土地的產(chǎn)權主體，很不清晰。都使農(nóng)民權益無法保障。

（二）農(nóng)地承包期的不穩(wěn)定導致農(nóng)地利用短期化

一般而言，對土地所有者來說，其希望出租土地的期限越短越好；對土地經(jīng)營者而言，則希望土地承包的期限越長越有利。自農(nóng)地實行家庭承包制以來，國家先后規(guī)定了15年、30年不變的承包期。農(nóng)民在承包期內(nèi)，為了追求土地利用效益的最大化，對承包土地進行掠奪性的墾殖，包括化學肥料的濫用，破壞了土壤植被環(huán)境，加劇了土地的沙漠化、鹽堿化程度，導致農(nóng)村耕地面積下降。另外表現(xiàn)在隨意改變土地的性質(zhì)和用途。土地產(chǎn)權的模糊和管理上的失控，導致農(nóng)民對承包土地的隨意性開發(fā)，突出表現(xiàn)在隨意改變耕地用途，將農(nóng)業(yè)用地改為非農(nóng)業(yè)用地。

（三）“征地價格的剪刀差”嚴重損害農(nóng)民利益

按照現(xiàn)行的土地政策，征占農(nóng)村土地的辦法是，農(nóng)村集體向征地用地單位出讓土地，不能直接買賣，村民委員會只能把土地賣（出讓）給國家土地管理部門，再由土地管理部門出讓（賣）給征用部門或企業(yè)，而且由政府單方確定征地價格。一般來講，政府的征地價格低，而其出售給征地單位或企業(yè)的市場價格高，即是“征地價格的剪刀差”。而微薄的土地轉讓費，農(nóng)民也不能全部獲得。在政府和農(nóng)民處于市場不平等地位的情況下，盡管隨著經(jīng)濟的發(fā)展，土地價值日益凸顯，農(nóng)民的利益卻沒能隨著城市化的進程而同步增長，嚴重損害農(nóng)民利益。

（四）缺乏嚴格的土地管理和耕地保護制度

在農(nóng)地轉為非農(nóng)用地方面，土地市場管理的法律法規(guī)和各項制度未能有效落實，政府對土地市場的宏觀調(diào)控還不夠有效。一些地方違反規(guī)劃和用地審批程序，擅自下放土地審批權，特別是開發(fā)商與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村違法私自簽訂用地協(xié)議，圈占土地搞房地產(chǎn)開發(fā)，嚴重影響和干擾了國家對土地供應總量的控制和耕地保護目標。不同區(qū)域之間，為創(chuàng)造政績吸引投資，競相壓低地價，造成土地資源浪費、土地資產(chǎn)流失。如何建立和完善最嚴格的土地管理和耕地保護制度是一個遠沒有解決的問題。

改革和完善我國農(nóng)村土地制度的措施

（一）健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度

土地是國家的寶貴資源，一定要建立與生產(chǎn)力發(fā)展相適應的土地制度和法律，才能保護好、發(fā)展好。如果這樣的制度不建設好，僅靠人治是不行的。農(nóng)村基層干部是國家和農(nóng)民之間的橋梁紐帶，但是，他們中間有一部分人素質(zhì)不是很高，在現(xiàn)行體制下，管好用好土地存在問題較多，所以，農(nóng)村的土地應該收歸國家所有，使用權屬農(nóng)民，農(nóng)民享有獨立的土地使用權、收益權、處分權。國家應設立專門的農(nóng)村土地管理機構，負責對農(nóng)地的分配、經(jīng)營和管理。土地的承包、轉讓、征占都要制定嚴格的法規(guī)、制度。按照產(chǎn)權明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理的原則，進一步健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。

（二）確立長久的土地承包制度

十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）特別強調(diào)要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，現(xiàn)有的農(nóng)地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變，因此，應完善《土地承包法》，在土地承包責任制的基礎上，依法保障農(nóng)民土地的承包權利，制約鄉(xiāng)、村集體的權利，制止土地承包向“集體化”回歸。為此，要搞好農(nóng)村土地確權、登記、頒證制度。以確保農(nóng)地承包的“長久不變”。這種方法可叫“永包制”。實行“永包制”，如果鄉(xiāng)、村干部要再調(diào)整農(nóng)民承包地的話，第一要征得承包人的同意，實行自愿原則；第二要談妥價格，實行等價交換。農(nóng)民就有了保護自己承包耕地的權利，才能和國家一起保護住農(nóng)業(yè)耕地。這有利于調(diào)動農(nóng)民積極性、遏制城鄉(xiāng)上下的圈地風，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（三）完善規(guī)范征地制度

中央應抓緊完善相關法律法規(guī)和配套政策，完善規(guī)范征地制度。要求嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。首先，《土地管理法》規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”?！稕Q定》明確界定政府征地權，主要限于公益性征地，不能征用經(jīng)營性用地。所謂公益性用地，是指國家財政出資、完全用于公共事業(yè)、非贏利性的建設用地。其次，《決定》強調(diào)逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障。也就是在減少征地、保護耕地的同時，提高補償標準，妥善安置失地農(nóng)民。

（四）完善土地承包經(jīng)營權的流轉制度

堅持“依法、自愿、有償”的土地流轉原則。具體政策上要注意三點：要確保農(nóng)戶在土地流轉中的主體地位。堅持土地流轉雙方自愿協(xié)商，互惠互利。自行選擇流轉形式、流轉期限和補償標準等。保障農(nóng)民在土地流轉中的利益，切實做到流轉收益歸農(nóng)戶。要堅持“因地制宜，形式多樣化”的土地流轉方式。在形式上，可根據(jù)當?shù)匕l(fā)展水平和群眾意愿，采取反租倒包、轉包（轉讓）、租賃、股份合作、互換等形式；在價格上，可以通過招標經(jīng)營等形式，由市場確定，也可以在堅持公平合理前提下，由雙方協(xié)商或市場評估而定；在期限上，既可以長期流轉，也可以季節(jié)流轉。土地承包經(jīng)營權流轉要做到“三不”。即不得改變土地所有制性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權益，就是要確實保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權利。堅守18億畝耕地紅線，保證國家糧食安全。

參考文獻：

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