國際電子政務(wù)績效評估的特點及對我國的啟示

楊道玲　于施洋

〔摘 要〕本文首先分析了目前國際電子政務(wù)績效評估的特點，深入探討我國電子政務(wù)績效評估研究存在的問題，通過與國際研究趨勢對比，結(jié)合我國實際，從而提出關(guān)于我國電子政務(wù)績效評估的3點建議與思考。

〔關(guān)鍵詞〕電子政務(wù)；績效評估；特點

〔中圖分類號〕D035 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0821(2009)02-0045-04

The Characteristics of International E-government

Performance Evaluation and Suggestions for ChinaYang Daoling1 Yu Shiyang2

(1.Informatization Institute，State Information Center，Beijing 100045，China；

2.School of Government，Peking University，BeiJing 100871，China)

〔Abstract〕The article firstly discussed the characteristics of international e-government performance evaluation，and then deeply probed into the problems on China，and finally according to Chinese situation，put forward three suggests on China餾 e-government performance evaluation.

〔Key words〕e-government；performance evaluation；characteristics

自1999年“政府上網(wǎng)年”至今，我國電子政務(wù)建設(shè)已經(jīng)進行了9年。隨著電子政務(wù)建設(shè)投入的不斷增加，電子政務(wù)績效問題也越來越引起人們廣泛關(guān)注，而電子政務(wù)績效評估就成為衡量電子政務(wù)建設(shè)成效的最直接手段。當(dāng)前無論是學(xué)術(shù)界還是各級政府以及相關(guān)業(yè)界，都開始研究和制定電子政務(wù)績效評估方案。但就目前總體情況來看，績效評估對電子政務(wù)建設(shè)所起的作用尚不明顯。有鑒于此，本文在總結(jié)梳理目前國際電子政務(wù)績效評估特點的基礎(chǔ)上，深入分析我國電子政務(wù)績效評估存在的問題，從而提出我國電子政務(wù)績效評估的幾點建議與思考。

1 當(dāng)前國際電子政務(wù)績效評估的特點

1.1 從發(fā)展態(tài)勢看，電子政務(wù)績效評估實踐廣泛開展，其發(fā)展總體上處于起步階段推進電子政務(wù)績效評估是大勢所趨，是提高政務(wù)投入效益的重要手段。但是從績效評估工作本身的發(fā)展水平看，即使是在那些電子政務(wù)發(fā)展比較早、發(fā)展水平較高的國家和地區(qū)，電子政務(wù)績效評估工作也是在本世紀初開始的，電子政務(wù)績效評估的理念和指標體系等都隨著電子政務(wù)的發(fā)展而有所變化、完善，并沒有形成一個“一統(tǒng)數(shù)年”的電子政務(wù)績效評估體系。參見表1。

通過分析可以發(fā)現(xiàn)，國外電子政務(wù)績效評估的進展主要受制于兩個方面的因素。一是政府改革推進的力度和方式。電子政務(wù)績效評估是政府績效評估的有機組成部分，而政府績效評估通常是各國推進政府改革的重要手段，因而電子政務(wù)績效評估推進的速度、方式從根本上取決于政府改革的需求拉動。二是信息技術(shù)對政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的貢獻度的衡量。如何衡量信息技術(shù)的貢獻度必須要有重要突破，在經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域有著名的“索洛悖論”，在政治生活領(lǐng)域面臨著難于界定和評價IT對公共價值的貢獻等問題[1]。

1.2 從評估主體上看，電子政務(wù)績效評估關(guān)注重點各有不同，內(nèi)評估與外評估相結(jié)合是基本發(fā)展趨勢如果以評估主體來劃分，電子政務(wù)績效評估可以分為內(nèi)評估和外評估兩種模式。前者是指由政府自身開展的評估，后者是政府以外的第三方組織、咨詢機構(gòu)以及學(xué)術(shù)機構(gòu)開展的評估。

目前開展電子政務(wù)績效外評估的主要是咨詢公司和高校研究機構(gòu)兩類，埃森哲、TNS、Gartner等知名咨詢公司都開展過類似的評估和研究，美國布朗大學(xué)、紐約州立大學(xué)CTG、世界市場研究中心(WMRC)等高校和研究機構(gòu)也先后開展過電子政務(wù)評估的研究與實踐。從評價的投入、產(chǎn)出和效果這3個環(huán)節(jié)看，外評估主要是針對產(chǎn)出進行評價，這主要是由于非政府研究和咨詢機構(gòu)無法獲得準確有效的投入數(shù)據(jù)，也不可能對電子政務(wù)項目進行全程、全方面跟蹤造成的，因此外評估往往從較容易獲取數(shù)據(jù)的政府網(wǎng)站入手，對各個國家進行綜合排名。以聯(lián)合國、埃森哲、布朗大學(xué)為代表，這些第三方機構(gòu)所做的評估大部分立足于對政府網(wǎng)站的調(diào)查，主要是考察政府通過網(wǎng)站向公眾或企業(yè)提供政府信息和服務(wù)的情況。

與側(cè)重政府網(wǎng)站分析、橫向排名比較的政府外評估體系相比，政府內(nèi)評估體系相對更為復(fù)雜，也更為全面。這種評估通常以各個部門的年度電子政務(wù)或具體項目為評估對象，由電子政務(wù)負責(zé)機構(gòu)向績效評估部門或是上級領(lǐng)導(dǎo)直接負責(zé)。它主要立足于電子政務(wù)實踐的改進和經(jīng)驗的共享。目前美國、加拿大政府開展的電子政務(wù)績效評估以內(nèi)評估為主，輔之以外評估，這樣既能夠保證評估的完整、全面和權(quán)威性，又能夠動員社會力量，增強評估的開放性。

1.3 從發(fā)展方向上看，強調(diào)公共價值和服務(wù)導(dǎo)向?qū)⒊蔀橹鲗?dǎo)趨勢從電子政務(wù)績效評估開展較早和電子政務(wù)發(fā)展水平較高的美國、加拿大的經(jīng)驗看，電子政務(wù)績效評估總體上朝強調(diào)公共價值和服務(wù)效果方向發(fā)展。

1.3.1 強調(diào)對電子政務(wù)“公共價值”的評估

例如，美國紐約州立大學(xué)阿爾巴尼分校政府技術(shù)研究中心(CTG)提出了電子政務(wù)績效評估的“公共價值框架”，著重強調(diào)以公眾的觀點而不是政府的觀點作為評估的基礎(chǔ)[2]。

1.3.2 研究更加強調(diào)效果和服務(wù)導(dǎo)向

加拿大政府認為需要從更寬泛的角度來衡量電子政務(wù)實用應(yīng)用效果，提出了包括“產(chǎn)出”、“結(jié)果”和“影響”3個一級和11個二級指標的“以結(jié)果為基礎(chǔ)”的評估體系[3]。美國政府最近也將評估重點從“過程”和“產(chǎn)出”轉(zhuǎn)向“結(jié)果”和“收效”，并將其電子政務(wù)原6大領(lǐng)域的評價指標體系改為3大指標，更加突出實際使用效果和用戶滿意度[4]。IBM政府事務(wù)研究中心的研究報告《評估電子政務(wù)績效》認為[5]，目前有兩種研究趨勢值得關(guān)注：一是把電子政務(wù)績效評估平行分成3個部分，即投入、產(chǎn)出和結(jié)果；二是認為服務(wù)導(dǎo)向型的評估是今后電子政務(wù)績效評估的發(fā)展方向。

2 我國電子政務(wù)績效評估存在的問題

總的看，隨著我國的電子政務(wù)建設(shè)的蓬勃發(fā)展，電子政務(wù)績效評估工作也逐步展開，并取得了一定的成果，為推進我國電子政務(wù)發(fā)展，促進電子政務(wù)績效提高發(fā)揮了一定作用。但是，由于我國電子政務(wù)建設(shè)起步較晚，電子政務(wù)績效評估的發(fā)展還處于初級階段，無論在理論還是在實踐上都還很不成熟，主要存在如下問題。

2.1 重政府網(wǎng)站評估，缺乏對電子政務(wù)績效的全面研究目前國內(nèi)的電子政務(wù)績效評估研究多是針對政府網(wǎng)站展開的。選擇網(wǎng)站作為評估對象主要是基于3個因素。一是主體性，政府網(wǎng)站是電子政務(wù)服務(wù)的主要載體，是基本的政務(wù)工具，政府網(wǎng)站質(zhì)量好壞能在一定程度上反映電子政務(wù)綜合水平；二是公開性，目前，尤其是在國內(nèi)，只有政府網(wǎng)站是公開且相對客觀的，比較容易得到相關(guān)數(shù)據(jù)。但關(guān)于政府內(nèi)網(wǎng)的狀況、功能設(shè)計以及辦公自動化程度等，很難通過外部指標得到明顯反映；三是可測性，作為客觀的實體，政府網(wǎng)站本身有可測量的標準，也給評價工作帶來了便利。以政府網(wǎng)站作為電子政務(wù)評價的主要對象，是基于現(xiàn)實的選擇，這種評估方式對于提高我國政府網(wǎng)站普及水平、促進政務(wù)信息公開、提升服務(wù)能力和決策水平都起到了促進作用，成績應(yīng)當(dāng)肯定，但是該評估方法本身也存在重要缺陷。隨著電子政務(wù)的發(fā)展和人們認識的深入，這種評估模式已經(jīng)遠遠不能適應(yīng)電子政務(wù)建設(shè)的需要。一方面，政府網(wǎng)站只是電子政務(wù)的一部分，網(wǎng)站績效不能代表電子政務(wù)的整體績效；另一方面，當(dāng)前對政府網(wǎng)站的評估主要是針對“產(chǎn)出”的評估，而不能對投入效率和應(yīng)用效果進行評估，從而使得評估結(jié)果的可信度大打折扣。

2.2 評估體系不能反映電子政務(wù)建設(shè)的實際

要科學(xué)客觀地評估電子政務(wù)績效，就需要建立一套科學(xué)合理、公平公正、行之有效的評估體系。從國際趨勢來看，電子政務(wù)績效評估已從原來的只重視技術(shù)或基礎(chǔ)設(shè)施的評估轉(zhuǎn)為對產(chǎn)出、結(jié)果與影響的全面關(guān)注。但國內(nèi)評估體系建設(shè)方面仍存在許多不成熟之處，引發(fā)了一系列問題出現(xiàn)。

(1)從評估指標來看，目前國內(nèi)很多指標更多是在測試“有”和“無”，即在各類功能設(shè)置上的“有”或“無”，在“上網(wǎng)”與“沒有上網(wǎng)”之間的“是”或“否”。這樣一套“0-1”兩分法的簡單指標體系，具有粗放式建設(shè)與單純追求發(fā)展規(guī)模與發(fā)展速度的導(dǎo)向，對于電子政務(wù)建設(shè)初期是可行的。但隨著電子政務(wù)向更高階段發(fā)展，舊的指標不僅已經(jīng)無法準確反映當(dāng)前發(fā)展階段的電子政務(wù)個體之間的差異性，更重要的是，無法導(dǎo)向電子政務(wù)最終要達到的目的與效果。

(2)從評估方法來看，采用定性與定量分析相結(jié)合的評估方法，但在做定量分析時，僅采用簡單的算術(shù)求和的方法，主成分分析法、層次分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法等科學(xué)評估方法的運用不夠，從而導(dǎo)致評估誤差的增加。

(3)從評估程序來看，缺乏一套嚴格、規(guī)范的績效評估程序。對評估程序進行制度化、規(guī)范化，不僅是評估工作順利開展的前提，也是評估結(jié)果公正可靠的保障。

(4)從評估結(jié)果來看，缺乏對電子政務(wù)“效果”的關(guān)注。目前國內(nèi)對電子政務(wù)“公共價值”的研究比較薄弱，還不能給出一個評價電子政務(wù)“綜合效益”的理論體系。當(dāng)前，在服務(wù)型政府理念的指導(dǎo)下，電子政務(wù)建設(shè)的“政務(wù)”服務(wù)功能更加凸顯，“公共服務(wù)”成為政府改革關(guān)注的重點，因此電子政務(wù)績效評估研究更要注重公共服務(wù)的效果，這是目前評估研究所忽視的問題。因此，亟需對電子政務(wù)績效的本質(zhì)重新認識，建立一套評估電子政務(wù)綜合效益的理論模型。

2.3 缺乏對評估管理機制的研究

績效評估的本質(zhì)是一個實現(xiàn)組織戰(zhàn)略目標的管理過程，重在通過評估過程，激勵、引導(dǎo)組織創(chuàng)新。我國目前的電子政務(wù)績效評估還處于散兵游勇的自發(fā)狀態(tài)，遠未形成一套完整而有效的管理機制，績效評估制度建設(shè)要明顯落后于電子政務(wù)的發(fā)展，缺乏相應(yīng)的法規(guī)、制度作保障，必然造成評估過程的混亂。在部分地區(qū)，電子政務(wù)相關(guān)評估被列為信息化主管單位的一項常規(guī)工作，但是絕大多數(shù)并沒有上升到制度層面，甚至被有關(guān)單位利用來創(chuàng)造政績和“抓權(quán)”的手段。相關(guān)研究仍然主要集中在指標體系構(gòu)建和指標選取上，而沒有把電子政務(wù)績效評估看成一個電子政務(wù)發(fā)展全過程的戰(zhàn)略管理工具，大多數(shù)評估研究和相關(guān)實踐多數(shù)圍繞政府網(wǎng)站進行功能性的評估，評價的結(jié)果就是網(wǎng)站排名，造成為評估而評估，結(jié)果流于形式。不僅評估過程缺乏政府部門以及公眾的直接參與，而且評估結(jié)果也不能真正起到激勵引導(dǎo)電子政務(wù)發(fā)展的目的，不利于電子政務(wù)發(fā)展模式的創(chuàng)新。

3 建議與思考

通過上述分析比較，在借鑒國際經(jīng)驗和總結(jié)當(dāng)前問題的基礎(chǔ)上，筆者認為當(dāng)前我國電子政務(wù)績效評估研究應(yīng)重點從如下3個方面著手：

3.1 研究電子政務(wù)績效評估的理論支撐

通過國際案例分析，筆者發(fā)現(xiàn)，各評估體系都是基于一定的理論基礎(chǔ)和指導(dǎo)思想，有什么樣的電子政務(wù)理論基礎(chǔ)和思想認識，就有什么樣的電子政務(wù)實踐。作為全球推行電子政務(wù)建設(shè)的創(chuàng)始者和領(lǐng)先者，美國和加拿大的電子政務(wù)績效評估取得的成功很大程度上源于其背后一整套理論體系，比如形成于20世紀70年代的政府信息資源管理理論、政府投資項目費用效益分析理論以及新公共管理理論等。從目前我國電子政務(wù)績效評估情況來看，這項工作推進所依賴的理論體系和指標設(shè)立過程中所依賴的價值觀念都還沒有形成。因此，筆者認為：在構(gòu)建電子政務(wù)績效評估模型及指標體系之前，應(yīng)該首先研究電子政務(wù)績效的本質(zhì)，探討支撐電子政務(wù)績效評估的相關(guān)理論及其導(dǎo)向作用。

3.2 構(gòu)建科學(xué)完整的電子政務(wù)績效評估體系

國外電子政務(wù)的評估經(jīng)過了近幾年的發(fā)展，盡管不同的評估指標體系側(cè)重點有所不同，但其系統(tǒng)性和科學(xué)性逐漸體現(xiàn)出來，而且經(jīng)過了連續(xù)幾年的實際檢驗，其評估體系也逐漸走向成熟。從國內(nèi)外較有影響的各類電子政務(wù)績效評估方法中，可發(fā)現(xiàn)，各種評估方法的核心指標趨于一致，主要有三類：一是電子政務(wù)的基礎(chǔ)及成本投入；二是電子政務(wù)的效益，不僅包括對政府組織內(nèi)部的效益，更強調(diào)對社會所產(chǎn)生的公共效益(如經(jīng)濟效益、社會效益等)；三是公眾對電子政務(wù)的滿意度。

隨著我國電子政務(wù)發(fā)展的重大轉(zhuǎn)型，以往實際工作中考察與評估電子政務(wù)發(fā)展水平與發(fā)展階段的方法、手段、指標與理論依據(jù)也必須發(fā)生根本的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前亟需的是在新的發(fā)展階段下，能夠捕捉電子政務(wù)新發(fā)展階段的特征與規(guī)律，能夠體現(xiàn)電子政務(wù)服務(wù)效果，能夠引導(dǎo)電子政務(wù)發(fā)展方向與目標的新型理論框架與評估體系。如果我們的評估標準還是沿襲老思路，評估手段還是換湯不換藥地對原有體系的擴充與修補，不僅無法反映當(dāng)前服務(wù)型政府的核心理念、執(zhí)政為民的戰(zhàn)略重點以及以人為本的服務(wù)內(nèi)容在電子政務(wù)上的實現(xiàn)程度，而且還可能因為舊的眼光與老的手段偏離甚至誤導(dǎo)電子政務(wù)的發(fā)展方向。電子政務(wù)績效評估必須緊緊圍繞當(dāng)前我國電子政務(wù)建設(shè)內(nèi)容展開，評估指標在兼顧全面性的條件下，必須突出重點，否則將無法真實體現(xiàn)目前電子政務(wù)建設(shè)的績效。

3.3 建立電子政務(wù)績效評估管理機制

電子政務(wù)建設(shè)要取得高績效，則必須伴隨有效的績效評估。而要保障績效評估真正對電子政務(wù)發(fā)揮積極作用，就必須建立一套完善的電子政務(wù)績效評估管理機制。評估只是績效管理中的一個環(huán)節(jié)。電子政務(wù)績效評估既是一種管理和監(jiān)控工具，又是運用該工具進行核查與監(jiān)督活動的過程。評估的目的并非單純?yōu)榱伺琶?，而是作為引?dǎo)政務(wù)信息化建設(shè)的一種途徑，通過績效評估，幫助各政府發(fā)現(xiàn)問題，并激勵政府部門進行持續(xù)地改進，從而更好地發(fā)揮電子政務(wù)投入效益，引導(dǎo)“電子”與“政務(wù)”更好地結(jié)合，推動政府職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。因此，要切實把績效評估作為發(fā)展電子政務(wù)的戰(zhàn)略管理手段。只有將績效評估納入績效管理體系，將純粹的評估研究上升到管理機制研究的戰(zhàn)略層面，才能對績效進行有效的監(jiān)控和管理，從而有效提升績效，實現(xiàn)績效管理的目標。

最后，在借鑒經(jīng)驗、總結(jié)教訓(xùn)的同時，筆者深刻地認識到：學(xué)習(xí)借鑒國際的先進經(jīng)驗非常重要，電子政務(wù)績效評估的基礎(chǔ)理論研究也應(yīng)當(dāng)走國際合作的道路。但是，電子政務(wù)績效評估需要與各國的實際情況相結(jié)合。因此要認真分析我國電子政務(wù)績效評估目前存在問題與不足，加強電子政務(wù)績效評估理論研究，深化認識，建立科學(xué)的電子政務(wù)績效觀，形成科學(xué)的績效評估體系，完善績效評估體制，只有這樣，才能及時發(fā)現(xiàn)并有針對性地解決電子政務(wù)建設(shè)與運作過程中出現(xiàn)的問題，才能正確評價和肯定電子政務(wù)建設(shè)所取得績效。

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