國外參與式預算改革的優(yōu)化模式與制度邏輯

王逸帥　茍燕楠

內容提要 國外優(yōu)化的參與式預算實踐已顯示出了推動預算治理、激發(fā)代議機構活力、提升責任、改進服務績效的制度潛力，本文從這一實踐興起的根源出發(fā)、通過對國外優(yōu)化模式的梳理，指出我國參與式預算實踐不僅要重視預算過程各個階段目標、機制和程序的設計，還應從理念的更新、互動平臺的搭建、參與與績效的整合及公民的培訓等方面入手進一步提升參與績效。

關鍵詞 參與式預算 經典模式 制度邏輯

〔中圖分類號〕F8102 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2009)03-0083-07お

一、引言

公共預算是貼著價格標簽的政府工作計劃，也是實現(xiàn)公民利益的重要載體。由于公民納稅與政府支出決策分離，公共資源的濫用和低效易于發(fā)生。因此，在預算過程中引入公眾參與，可在一定程度上促進預算決策與執(zhí)行的規(guī)范、公開與高效。然而，預算參與是一把“雙刃劍”，運用得當，可以揭開預算黑箱，改進政府績效，強化民主責任；舉措失度，則可能會降低行政效率，激化公眾不滿。正如美國著名的公共行政學家Cupps所言，“避免公民參與或沒有經過良好設計與規(guī)劃的公民參與過程，不僅對公共管理無所裨益，而且對管理本身形成一定的挑戰(zhàn)、對民主目標形成嚴重的沖擊”（注：Cupps, D.S 1977. Emerging problems of citizen participation. Public Administration Review, 37, 478-487.）。

二、國外參與式預算改革的緣起

預算決策過程中公民因素的引入是提升現(xiàn)代公共預算治理績效的重要環(huán)節(jié)：

1、公共資源的濫用降低了公眾對政府的信任。1997年皮尤研究中心（Pew Research Center）在美國進行的民意測驗顯示，64%的公眾認為政府是無效的和浪費的，僅有48%的公眾認為政府是在為人民的利益而運作（注：Pew Research Center for the People and the Press. Deconstructing Distrust: How Americans View Government. http:// www.people-press.org/ trustrpt.htm）。對此，在預算決策中引入公眾參與，可以增加政社互動，緩解公眾對政府的不滿，培育社會資本，為善治奠定良好的社會基礎。

2、信息技術的發(fā)展促進了公眾參與意識的覺醒。由于缺乏必要的信息，公眾長期以來被排除在大多數(shù)公共決策之外。即使政府出于合法化需要偶爾給予公眾一些預算參與機會，在政府主導的行政文化下，也只能是一種點綴而已。正如埃米特?雷德福（Emmett Redford）在《行政國家的民主》一書中所說：“行政國家公眾的第一個特點在于他們對大多數(shù)國家做出的涉及他們利益的決定漠不關心。他們的參與無異于服從”（注：Emmette S. Redford, Democracy in the Administration State . New York: Oxford University Press,1969,P66）。然而，隨著信息和網(wǎng)絡技術的快速發(fā)展與廣泛運用，公共知識傳播和擴散的速度加快，公眾受到不斷增強的外部刺激影響，通過擴大參與維護自身權益的意識與行為空前高漲。同時，現(xiàn)行稅制下預算收入在GDP中所占比重逐年攀升，而稅收特別是增長較快的所得稅與公眾切身利益息息相關，必然轉化為更強的預算參與動力。

3、經濟社會轉型中的突出問題需要用參與方式來解決。我國經濟社會的快速變遷使地方政府治理面臨一系列挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)為公共提供與公共需求錯位，政府支持項目在實施中因利益相關方抵制而舉步維艱等等。對此，在預算決策與執(zhí)行過程中引入公民參與，傾聽公眾呼聲，在政府與社會的合作中尋求廣泛的認同與支持，無疑是變革時代政府的現(xiàn)實選擇（注：Gray, J.E& Chapin, L.W. 1998. Targeted Community Initiative: Putting Citizens First! In: C.Simrell King, C. Stivers&Collaborators (Eds), Government is Us: Public Administration in an Anti-government Era(pp.175-194). Thousand Oaks, CA:Sage）。

三、參與式預算改革的優(yōu)化模式

為了應對現(xiàn)代公共預算產生的一系列合法性危機和績效危機，國外許多地方政府紛紛實施了以公民因素的引入為改革推動力的參與式預算改革。從具有良好績效的國外參與式預算改革實踐來看：以公平、良好治理、透明、公民教育為改革目標取向、通過對涉及到公民和公共利益的重要議題進行溝通和商談、利用一系列工具和機制影響政府資源分配和服務提供成了改革的重要趨勢。從預算周期的各個階段出發(fā)，有針對性地梳理參與式實踐前沿國家的經典模式對于制度化學習能力的提升至關重要。

（一）預算編制階段——巴西阿里格雷港市的參與式互動模式

目標：預算制定階段涉及稀缺資源在多個項目之間的優(yōu)化配置。這個階段預算參與的主要目標是防止公共資源濫用、吸納公民的分配意愿并使優(yōu)先項目的選擇體現(xiàn)公共利益。在巴西，為促進社會公平公正，幫助低收入階層與社區(qū)分享公共支出中的更大份額，扭轉以往公共資源分配嚴重偏向高收入人群的局面， 1988年選舉獲勝的工人黨提出了以“民主參與”和“改變支出優(yōu)先順序”為目標的參與式預算改革。

參與機制和過程：在巴西阿里格雷港市，公眾參與主要表現(xiàn)為通過自下而上的方式整合偏好、選擇優(yōu)先項目，并通過全體會議選舉的代表與相關機構對政府預算決策施加影響。其中，偏好表達主要按照“區(qū)域性”和“主題性”邏輯進行，鄰里會議、區(qū)域會議、市級會議是主要的組織機構。具體而言，該市共有16個參與區(qū)和6個專題委員會（交通委員會、健康和社會救助委員會，文化委員會，教育委員會、經濟發(fā)展和稅收委員會，市政規(guī)劃委員會以及城市與社會發(fā)展委員會），在比例代表制的基礎上，由所有參與區(qū)與相關社會共同體選舉代表組成的市參與委員會是鄰里會議、區(qū)域會議與市政府進行對話和溝通的重要“紐帶”，該機構主要職能是監(jiān)督全年的參與過程，在對基層討論進行跟蹤的同時決定運作規(guī)則（涉及到區(qū)域和主題、資源分配的標準及代表的選舉等），由于該機構的委員不能在其他參與層級或立法、行政部門任職，因而具有較強的中立性。

阿里格雷港市的預算編制參與一般從每年3月開始，具體過程如下：（1）3月—4月，召開準備性的社區(qū)鄰里會議。以政府支出信息匯報和對公眾需求與偏好的咨詢?yōu)楹诵?，行政部門評估上年度預算支出情況，并就參與的原則和規(guī)則進行解釋；公眾針對與其利益密切相關的議題如街燈的多少、公共汽車的線路、公共建筑物的修繕等進行現(xiàn)場提議，或通過網(wǎng)絡進行提議活動；（2）4月—6月，舉行涉及區(qū)域層面問題的會議。主要議程包括參與者按照優(yōu)先性標準對主題性議題的優(yōu)先性進行排列，全體會議選舉參加市預算委員會的代表；（3）7月－9月，各參與區(qū)公眾選舉的代表就政府來年（或者是兩年）將要實施的政策和項目進行協(xié)商和談判。代表們根據(jù)各地區(qū)確定的優(yōu)先性項目、生活質量指標、參與區(qū)的人口數(shù)量以及某個項目在整體項目中的居民傾向程度等進行權重計算，按照得分高低確定項目資助，優(yōu)先性項目沖突的區(qū)域代表通常被邀請加入?yún)⒂^其他社區(qū)提議項目的“預算旅行”，以便在信息充分的基礎上，更好地評估實際需要；（4）9月份，相關各方達成一致意見后，優(yōu)先性項目預算由市預算委員會遞交市長；（5）9月-12月，市預算委員會進一步制度化相關工作。代表們監(jiān)控項目的實施、修改預算項目計劃和參與章程等（如下表）（注：Center for Urban and Development Studies. 2004. Assessment of Participatory Budgeting in Brazil. Harvard University/ Later-American Development Bank Report. www.iadb.org/doc/participatorybudget.pdf）。

（二）預算審議階段——印度古吉拉特（Gugarat）的參與式分析模式

目標: 通過全面審議預算草案，確保預算資金分配與效率、公平、民主等基本目標一致。值得關注的是，預算審議可能會面臨由于信息獲取能力低下及缺乏公眾廣泛關注所造成的審議動力不足問題。

機制和過程：立法機構無法及時、有效、全面地獲得行政預算信息是科學決策的一大障礙。印度古吉拉特社會人類行為發(fā)展創(chuàng)始組織（DISHA）從一開始就意識到信息對于科學決策、有效監(jiān)督預算的重大意義。因此，其促進預算審議的第一步就是收集被認為與公眾無關的年度預算文件，最初的預算文件大都來自立法部門（MLA），之后通過媒體對行政部門施加壓力，通過了相關的信息公開法案，才從根本上擴大了信息的獲取面。在對信息的分析過程中，DISHA的研究者按照審計指南進行預算編碼工作，并依照有關會計制度對預算內容進行初步分析，同時把獲得的預算數(shù)據(jù)逐項輸入計算機重新排列。分析關注的焦點是：“提議的分配是什么？”，“如果支出的話，對窮人意味著什么？”等基本問題。其中，“預算涉及特定的扶貧政策嗎？”，“預算與支出承諾相匹配嗎？”，“預算與改善該地區(qū)包括貧困、婦女和農業(yè)勞動者的社會經濟狀況相關嗎？”等問題進一步融入到對相關問題的調查中去（注：The World Bank, 2001.Case Study 3: Gujarat, India. Participatory Approaches in Budgeting and Public Expenditure Management Washington D.C.）。就信息分析結果的運用而言，一方面，DISHA的分析團隊在立法部門審議行政預算草案前為它們提供有關部門詳盡的預算輔助信息，并對立法部門人員提供相應的技術培訓；另一方面，圍繞相關信息發(fā)起公共討論，把教育、安全、能源、財政或某項目的資料分發(fā)給內閣成員、關鍵的公務員、媒體、個別領導以及對公共財政感興趣的公民團體，并對項目預算分配增加或減少的百分比、比實際支出承諾中多支數(shù)額、對上年預算的修訂數(shù)、財政違規(guī)和數(shù)字錯誤、新增支出等進行公布和提議。另外，還對村莊選舉的代表進行預算培訓，例如，2000年以預算工作室的方式對來自140個不同村莊的300多名代表進行培訓，教他們如何理解預算、識別他們村莊的預算分配、認識和討論地方投資需求、策劃游說和保護性努力等（注：The World Bank. 2007. Participatory Budgeting . Edited by Aawar Shan. Washington D.C. P74）。

（三）預算執(zhí)行階段——烏干達的參與式跟蹤模式

目標：在財政機制不健全的國家里，通過預算編制與審查優(yōu)化資源配置固然重要，建立有效的預算執(zhí)行機制，確保預算落實到位同樣必不可少。在信息流管理缺乏強有力的制度基礎的前提下，烏干達的教育服務公共支出跟蹤機制是一個通過結果追溯過程、確保預算執(zhí)行責任的成功實踐。

機制和過程：1996年，烏干達與世界銀行的公共支出跟蹤調查（PETS）項目發(fā)現(xiàn)，1991-1995年間中央政府下?lián)艿降胤綄W校的教育經費中有3/4左右沒有落實到位，烏干達政府、經濟政策研究中心（一家地方上的研究中心）和MSE咨詢（一家獨立的咨詢公司）對此進行了聯(lián)合調查。首先從烏干達39個地區(qū)中抽取了19個地區(qū)進行實地調查，然后按區(qū)域內學校數(shù)量的1/10隨機選擇了250所政府學校，為了找出1991-1995年國庫撥出的資金中有多少錢真正落實到學校，他們還設計了撥款記錄卡進行跟蹤（如下圖）（注：E Ablo, R Reinikka. 1998. Do budget really matter? Evidence from public spending on education and health in Uganda . World.）；

烏干達平均每個學生人頭費撥款，1991年價格

每個學生的美元值 XXXX

計劃撥款金額 XXXX

學校收到的（平均數(shù)） XXXX

最小額 XX

在調查過程中，主要行動者致力于改進信息流，使轉移支付更加透明，并將調查結果中顯示的政府轉移支付給地方的款項通報給當?shù)孛襟w,同時，要求接受撥款的學校和區(qū)域把它們所接受的實際撥款向公眾公開,這樣學生父母和教師就可以根據(jù)兩者所提供的數(shù)據(jù)信息監(jiān)督撥款流向。

（四）預算的評估階段——印度班加羅爾的“公民報告卡”模式

目標：公眾滿意程度是衡量公共預算績效水平的重要依據(jù)。1994年印度中南部城市班加羅爾市(Bangalore)實施了公民報告卡制度改革，旨在通過收集公眾關于城市服務提供者績效的意見，促進城市公共服務和公共產品提供效率的全面提升。而班加羅爾市非營利組織社會機構公共事務中心則致力于推動公民組織與政府之間的良性互動，改進政府治理水平。

機制和過程：為確保調查的公平性和代表的廣泛性,報告卡采取多階段分層抽樣法。調查員首先取得班加羅爾市14個選區(qū)所有地方選舉投票站的名單，并從中隨機抽取90個投票站作為調查的“首選對象”，然后再對每個投票站中5-10名市民所接觸的公共服務進行調查。經過培訓的調查員所提問題主要針對有關公共服務提供部門的總體績效情況，例如：1、工作人員的行為；2、為了辦一件事情要到服務商那里去幾次；3、問題得以解決的次數(shù)等。調查對象被要求在每個問題的1到7個（從最不滿意到最滿意）選項中選擇一個答案。問卷調查的結果用計算機進行匯總統(tǒng)計，通過統(tǒng)計的平均結果，可以得到調查對象對公共服務的總體評價（注：世界銀行專家組著：《公共部門的社會問責：理念探討及模式分析》，宋濤譯，中國人民大學出版社，2007年，第156頁。）。在調查結果的使用中媒體扮演了重要角色，“在使班加羅爾的公眾意識到并且關注他們需要的服務方面，媒體已經成為一個積極的倡導者。最大的變化是居民團體和市民組織在改進服務提供方面廣泛的參與”（注：Public Affairs Centre. 2003. The Third Citizen Report Card on Public Services in Bangalore . Bangalore, India）。在調查結果得到媒體的廣泛報道并為市民知曉后，公共事務中心會安排各種旨在增進溝通交流的會議。首先是政府官員之間的對話,他們交流公共服務提供中的先進經驗，以更好地回應公眾批評；其次是政府各部門領導與公眾之間的對話。部門領導向公眾解答他們將如何改進公共服務質量，提升工作效率，提高公共服務水平等方面的問題。

四、參與式預算改革的制度邏輯及啟示

（一）公民參與預算過程的制度邏輯

圍繞著公平、良好治理、透明、公民信息能力等基本目標，預算參與各個環(huán)節(jié)中的經典模式背后折射出制度化的現(xiàn)代預算參與邏輯（見下圖），具體而言：

從單一管理向復合治理的制度轉換：長期以來，政府是公共預算資源分配決策的重要主體，但隨著公共管理事務和公共服務需求的日益增多，政府單靠自身的管理力量很難反映日益多元化的公眾服務需求，這在一定程度上為NGO、媒體等紐帶性組織的介入提供了制度空間。印度古吉拉特社會人類行為發(fā)展創(chuàng)始組織（DISHA）是推動政府治理變革、從政府主導模式走向協(xié)同治理的典范。一則該組織協(xié)助立法機關進行預算審查并把建立在科學分析基礎上的信息通過媒體服務于公眾不僅有利于規(guī)范預算資源的公共化配置，而且

有利于政府預算透明度的提升，這在一定程度上教育了公眾又激發(fā)了公眾的參與熱情，拓展了立法部門、行政部門、市民社會、公眾之間良性互動的空間，同時也為有效提供與運用預算參與信息樹立了標桿；二則高度關注弱勢群體，通過充分揭示基本保障的缺失來推動公共資源的優(yōu)化配置，促進社會的公平公正，同時也通過面向實踐的預算培訓，提升了弱勢群體的參與預算治理的能力。

從傳統(tǒng)管理型參與方式到現(xiàn)代治理型參與工具的制度演化：傳統(tǒng)政府集權式的預算決策到復合治理取向的現(xiàn)代公共預算轉型不可避免會經歷一個從模糊到清晰的標準化衡量過程，而在這一過程中，工具的┭≡窈酮更新對于能否在公共預算決策中更公平更負責地反映納稅者的分配偏好顯得尤為重要。 在預算過程的各個階段，比較成功的預算參與實踐無不把傳統(tǒng)的民意測驗、公民調查等工具與新興的公民報告卡、績效導向的指標賦值等工具融合在一起來追求公平、透明和良好治理目標的實現(xiàn)，如1997年巴西 16個區(qū)對各自地區(qū)的道路建設表達了不同的需求，為了使這些需求轉化為以民主公正為導向的、各個區(qū)在街道道路建設中可獲得財政投資額度的量化依據(jù)，該市在專家商議打分和公民同意基礎上選擇了“市民對某個項目的需求程度”、“各區(qū)的人口數(shù)量”、“區(qū)民對某個項目在所有項目中的傾向程度”三個指標，其權重數(shù)分別為3、2、3，參與該項資金申請的Extremo Sul和 Centro 兩個區(qū)項目需求程度分別為級別4和1，各區(qū)的人口數(shù)量指標表現(xiàn)分別為級別1、4，區(qū)民傾向程度分別為4、0，因此Extremo Sul區(qū)在道路修建項目中的得分為26分（3×4+2×1+3×4），Centro區(qū)在道路修建項目中的得分為11分（3×1+2×4+3×0）。因為16個區(qū)在道路修建項目中的總得分為262分，因此，在市政預算關于道路修建項目總的資金中，Extremo Sul區(qū)分到了9.9%的資金，即修建1985米道路的資金，Centro區(qū)分到了4.2%的資金，即修建840米道路的資金②世界銀行專家組著：《公共部門的社會問責：理念探討及模式分析》，宋濤譯，中國人民大學出版社,2007, 第158頁。）。

從縱向信息汲取到橫向信息共享的制度推進：巴西模式建構了一個自下而上、較為系統(tǒng)的預算參與決策體系。即從民意至上、公平公正、責任與服務等施政理念出發(fā)，通過準備性會議、區(qū)域主題性會議、代表論壇、市級會議、市參與預算委員會等多層面的信息汲取，經歷了信息咨詢、談判、達成一致等一系列流程，在預算決策過程中整合多方面偏好與信息；印度DISHA、烏干達、班加羅爾的實踐除了強調階梯式的信息汲取外，而且也顯示了以信息共享為核心、以績效信息為關注點的橫向制度設計：如班加羅爾在公民預算參與過程中非常注重在公共部門之間、公共部門與公眾之間建立制度化的信息溝通與交流機制，以求凝聚共識，從根本上提升政府預算的回應性與有效性。在1993年報告卡所涉及的8個部門中，有4個部門對公眾的不滿給予了回應。令公眾最不滿意的單位——班加羅爾市發(fā)展局對其服務體系進行了反省與再造，對其高級職員進行了旨在改進服務的培訓，并與市政公司、非政府組織之間建立了聯(lián)合論壇，力求通過協(xié)商，更為有效地解決緊迫問題②。

（二）對我國構建有效參與式預算的路徑啟示

上述四種經典模式顯示：有效的預算參與具有提升政府治理水平、激發(fā)代議機構活力、強化公共責任、改進信息服務績效的作用，這對我國參與式預算改革具有重要的借鑒意義：

第一，樹立參與理念。彼得?杜拉克認為：“當前社會不是一場技術、軟件、速度的革命,而是一場觀念上的革命”（注：抑揚：《杜拉克談企管觀念的革命》,《中外管理》1999年第2期。）。在參與式預算的改革實踐中,如果行政官員固守反對參與或形式參與的理念, 預算參與的過程就會偏離民主、公平和服務等基本目標,導致參與的混亂與失敗。“在發(fā)展中國家一個最常見的觀點是把預算過程中的參與看作是政治上的強制行為或僅僅具有政治意義卻對實踐無濟于事。面對日益增強的預算透明度和社區(qū)預算咨詢，政府使用參與術語和作出非常有限的姿態(tài)只是為了平民憤和緩解公民社會的壓力，不可能對參與過程作出實質性的貢獻”（注：J.Heimans.2002. Strengthening Participatory in Public Expenditure Management: Policy Recommendations for Key stakeholders . Policy Brief.）。

第二, 拓展政府與公民之間互動治理的平臺和工具。預算參與只有得到政府的積極支持與回應才能充分發(fā)揮作用。正如John Gaventa所言: “21世紀關鍵性挑戰(zhàn)是普通公眾與那些對他們生活產生重大影響的組織（尤其是政府組織）之間新關系的構建,而重建這些關系意味著雙方平衡地進行工作，即要超越僅僅關注市民社會或僅僅關注政府的方法，轉向關注他們之間的互動（注：Gaventa,J.2001. Participatory local governance: six propositions for development. Cited in Mitlin, D.2004. Reshaping local democracy. Editorial. Environment and Urbanization Vo16, No 1, April, Page 3, 2）”。我國現(xiàn)階段應注重預算參與中公眾、公眾組織、NGO、社區(qū)委員會、立法機關和行政部門等多元主體合力的發(fā)揮:一方面，公眾的參與需要行政部門的理解與支持，另一方面，公眾及公共組織與立法預算審查的配合有利于使行政預算更好地服務于公共利益。與此同時， NGO、社區(qū)委員會、公眾代表組成的市預算委員會等機構在一定程度上發(fā)揮了連接個體公眾與政府的橋梁與紐帶作用。參與式預算主要參與者的選擇應注重對激勵因素和利益因素的考慮，細分焦點公眾，并為現(xiàn)有NGO或體制內基層組織在預算過程中作用的充分發(fā)揮創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，在節(jié)省治理成本的同時關注社會資本的培育。同時，還應關注賦值標準的設計、公民調查、公民報告卡、公民峰會、焦點團體等機制的綜合運用。

第三，實現(xiàn)預算參與與預算績效信息的有機整合。預算既要實現(xiàn)資源的戰(zhàn)略性配置，又要提升有限資金的使用效率。因此，必須高度關注預算參與與績效預算的整合。一方面，要通過參與使預算決策建立在充分的信息與廣泛的認同基礎之上，使決策權源于人民，發(fā)揮公眾當家理財?shù)姆e極性和創(chuàng)造性；另一方面，順應現(xiàn)代預算改革潮流，結果導向，將公共支出是非曲直的評價權賦予人民，使公共資源盡最大可能地服務公眾。

第四,加強公民教育與培訓。參與到預算決策中的公民往往缺乏必要的專業(yè)知識，即使得到行政部門的授權與認可,也很難對決策形成實質性影響。因此,參與式預算運作良好的國家往往會開展多渠道的公民教育與培訓。一是通過非營利組織或媒體廣泛的宣傳與介入，增加公民對基本預算信息的了解；二是利用預算工作室，加強對公眾解讀預算和監(jiān)督政府方面能力的培訓；三是組織預算參觀活動，促進廣大公眾提高公共意識，超越局部利益；四是充分運用網(wǎng)絡與信息化手段，最大限度地拓展參與方式，實施預算教育途徑。オ

作者單位：王逸帥，上海交通大學國際與公共事務學院

茍燕楠，復旦大學國際關系與公共事務學院

責任編輯：曹 英