促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育公平發(fā)展的分析與思考

趙慧君　文銀花　李春超

一、農(nóng)村義務(wù)教育存在的問(wèn)題

（一）師資力量薄弱、教師待遇不高

有學(xué)者提出在現(xiàn)階段我國(guó)的教育事業(yè)發(fā)展中，最主要和最根本的不公平是農(nóng)村義務(wù)教育不公平，農(nóng)村兒童在整個(gè)教育體制中可以說(shuō)是處境最不利人群。而直接面對(duì)并影響著這一龐大的處境不利人群的是廣大的農(nóng)村中小學(xué)教師。我國(guó)農(nóng)村教師問(wèn)題是制約農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的最重要的因素之一。

我國(guó)大部分農(nóng)村教師待遇跟不上、學(xué)歷層次不高、教學(xué)水平有限、“代課教師”問(wèn)題復(fù)雜。農(nóng)村師資力量總量趨于飽和，但結(jié)構(gòu)上非常短缺。有的學(xué)校一校一師，只能是以復(fù)合班的形式上課。農(nóng)村師資存在很多問(wèn)題，如果這些問(wèn)題得不到解決，農(nóng)村義務(wù)教育就不會(huì)有更好的發(fā)展。

第一，農(nóng)村教師待遇跟不上。農(nóng)村教師的經(jīng)濟(jì)地位比較低，工資水平和福利待遇比不上城鎮(zhèn)教師的待遇。7.8%的農(nóng)村教師的月工資低于400元，這部分教師中絕大多數(shù)是“代課教師”。41.6%的農(nóng)村教師的月工資為401~800元，42.4%的教師的月工資為801~1200元，8.2%的教師的月工資高于1200元。以加權(quán)平均數(shù)計(jì)算，農(nóng)村教師月工資收入約為810元。農(nóng)村教師工資被拖欠和克扣現(xiàn)象還比較普遍。2005年，超過(guò)一半的教師工資曾被克扣，克扣額平均是677元；截止2006年上半年，中西部省（區(qū)）未辦理失業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)村教師占農(nóng)村教師總數(shù)的42.9%，未辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村教師占農(nóng)村教師總數(shù)的47.6%。

第二，農(nóng)村教師學(xué)歷層次不高。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村教師素質(zhì)普遍不高，對(duì)教學(xué)產(chǎn)生了一定的影響。農(nóng)村教師的第一學(xué)歷比較低，大部分都是高中或中專(zhuān)畢業(yè)，本科學(xué)歷非常少，研究生學(xué)歷幾乎為零。即使上崗之后經(jīng)過(guò)函授或自學(xué)考試等形式獲得的學(xué)歷，也就是大專(zhuān)及本科學(xué)歷，研究生學(xué)歷非常少，而且很多地區(qū)農(nóng)村教師年齡偏大、知識(shí)老化，無(wú)法適應(yīng)知識(shí)更新速度。“哥哥姐姐教高中，叔叔阿姨教初中，爺爺奶奶教小學(xué)”的現(xiàn)象充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。

第三，農(nóng)村教師教學(xué)水平有限?，F(xiàn)在大部分農(nóng)村教師的教學(xué)水平都是經(jīng)過(guò)多年的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)積累的，由于經(jīng)費(fèi)和培訓(xùn)教師機(jī)會(huì)有限，不能經(jīng)常性地參加在職培訓(xùn)或進(jìn)修，而且即使參加在職培訓(xùn)也起不到很好的作用。因?yàn)樵谥貙W(xué)歷教育、輕培訓(xùn)的政策導(dǎo)向下，教師培訓(xùn)形式單一、培訓(xùn)機(jī)會(huì)少、培訓(xùn)教師水平不高、培訓(xùn)內(nèi)容與教師可望得到的有差異，導(dǎo)致農(nóng)村教師教學(xué)水平與城鎮(zhèn)教師有很大差距，不能很好地掌握現(xiàn)代教育理念和教學(xué)方法，更談不上對(duì)先進(jìn)教學(xué)設(shè)備的使用。

第四，“代課教師”問(wèn)題復(fù)雜。“代課教師”是我國(guó)農(nóng)村教育中特殊的人群。由于編制的限制，農(nóng)村學(xué)校核心課程教師短缺的常用補(bǔ)救方式是聘請(qǐng)“代課教師”。這些代課教師不能享有和其他公辦教師同等的待遇，職業(yè)的非穩(wěn)定性和身份的模糊性導(dǎo)致他們的社會(huì)地位低，得不到社會(huì)的認(rèn)可，甚至被歧視。很多代課教師學(xué)歷很低，有的不符合教師上崗資格，但是師資力量實(shí)在缺乏的學(xué)校只能聘任代課教師。代課教師工作量大、收入低，流動(dòng)頻繁，影響了農(nóng)村學(xué)校正常的教學(xué)工作。

（二）農(nóng)村義務(wù)教育地方財(cái)政保障能力差

我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育資金來(lái)源主要有各級(jí)財(cái)政對(duì)教育的撥款（即預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)）、城鄉(xiāng)教育費(fèi)附加、屬于國(guó)家財(cái)政性質(zhì)的其他教育支出（包括企業(yè)辦中小學(xué)支出及校辦產(chǎn)業(yè)減稅等項(xiàng)）社會(huì)集資和學(xué)雜費(fèi)收入6項(xiàng)，其中前3項(xiàng)之和總稱(chēng)為國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)。在農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)失去了教育附加和教育集資這兩個(gè)僅次于政府預(yù)算內(nèi)撥款的經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道，主要依靠政府的財(cái)政撥款?，F(xiàn)在雖然中央政府已經(jīng)制定了一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，一般性轉(zhuǎn)移支付幾乎全部用于解決人員的工資問(wèn)題，沒(méi)有明確用于教育運(yùn)轉(zhuǎn)和建設(shè)的份額。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要是危房改造專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，而且專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的份額很小，在縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的情況下很難資金配套。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)財(cái)政困難，基本上都是依賴(lài)于上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)。在財(cái)政經(jīng)費(fèi)中，人均經(jīng)費(fèi)的支出又占了很大一部分，因此難以有更多資金來(lái)支持教育事業(yè)的發(fā)展。由于大部分農(nóng)村地區(qū)地方財(cái)政非常困難，所以農(nóng)村在財(cái)政上得不到很好的保障，農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展就很困難，城鄉(xiāng)之間的差距越來(lái)越大。教育經(jīng)費(fèi)無(wú)法得到保障嚴(yán)重影響著農(nóng)村義務(wù)教育公平發(fā)展。

（三）農(nóng)村義務(wù)教育的基礎(chǔ)設(shè)施條件較差

大部分農(nóng)村地區(qū)處于偏遠(yuǎn)山區(qū)，離城市較遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，教育經(jīng)費(fèi)得不到很好的保障，導(dǎo)致了學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施條件較差。很多農(nóng)村薄弱學(xué)?；旧隙际顷惻f房、劣質(zhì)房，甚至還有不少危房，校園顯得很破舊。與寬敞明亮、漂亮整潔的城市重點(diǎn)學(xué)校的校舍相比，差距相當(dāng)大。還有許多農(nóng)村地區(qū)交通條件很差，很多學(xué)生一天要往返十幾里甚至幾十里的路程。由于一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部追求所謂的“政績(jī)工程、“形象工程”，義務(wù)教育學(xué)校之間存在著事實(shí)上的重點(diǎn)與非重點(diǎn)之分，辦學(xué)條件差距相當(dāng)大。

二、促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育公平發(fā)展的對(duì)策

（一）提高教師待遇，引進(jìn)優(yōu)秀人才

教師是教育活動(dòng)得以實(shí)施的重要因素，學(xué)校的教學(xué)活動(dòng)都是通過(guò)教師的具體活動(dòng)來(lái)展開(kāi)的。教師是學(xué)校教育活動(dòng)的中堅(jiān)力量，缺少優(yōu)秀教師的學(xué)校就意味著會(huì)在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中被淘汰。農(nóng)村義務(wù)教育中師資力量十分薄弱，迫切需要提高全體教師的素質(zhì)，引進(jìn)優(yōu)秀人才，為農(nóng)村義務(wù)教育注入新鮮血液。

第一，提高教師工資水平，按照越是邊遠(yuǎn)、貧困的地區(qū)，津貼越高的原則，提高農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校教師的收入水平，工資及津貼、補(bǔ)貼比城鎮(zhèn)學(xué)?；蛑攸c(diǎn)學(xué)校高出一定的額度。保障教師的工資按時(shí)發(fā)放，足額發(fā)放，確保教師的經(jīng)濟(jì)地位。

第二，改革現(xiàn)行的師范院校管理體制，為農(nóng)村義務(wù)教育培養(yǎng)后備力量。積極鼓勵(lì)師范院校畢業(yè)生去農(nóng)村支教，提供相應(yīng)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，吸引優(yōu)秀人才投入到農(nóng)村義務(wù)教育當(dāng)中。各級(jí)各類(lèi)師范院校應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況積極開(kāi)展農(nóng)村教育實(shí)習(xí)、頂崗實(shí)習(xí)，讓師范生積極投入到農(nóng)村教育中，了解農(nóng)村教育的真實(shí)狀況。

第三，建立嚴(yán)格的教師聘任制度，嚴(yán)格把好教師入口關(guān)和質(zhì)量關(guān)。聘任教師時(shí)要考慮學(xué)歷、職稱(chēng)、科研水平等情況?？梢愿鶕?jù)學(xué)校實(shí)際情況錄用符合規(guī)定的合格教師，嚴(yán)禁錄用不具備教師資格的教師。教師上崗之后通過(guò)一系列的在職培訓(xùn)提高教師的教學(xué)水平，制定合理的獎(jiǎng)懲制度，調(diào)動(dòng)教師的工作積極性。學(xué)校和有關(guān)教育部門(mén)應(yīng)經(jīng)常提供高質(zhì)量的培訓(xùn)機(jī)會(huì)，讓資深的培訓(xùn)人員對(duì)教師進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容要具備現(xiàn)代教育發(fā)展前瞻，使教師真正從培訓(xùn)中學(xué)到實(shí)用的知識(shí)，夯實(shí)個(gè)人專(zhuān)業(yè)知識(shí)，提高教學(xué)水平。

第四，政府應(yīng)保障實(shí)施教師流動(dòng)制度，實(shí)施校際間、區(qū)域間的優(yōu)秀教師流動(dòng)教學(xué)，交流不同的教育思想，不同的教學(xué)方法和技巧，為農(nóng)村義務(wù)教育提供過(guò)硬的師資隊(duì)伍。鼓勵(lì)城市的優(yōu)秀骨干教師到農(nóng)村支教，讓農(nóng)村教師到城市的中小學(xué)進(jìn)行訪(fǎng)問(wèn)、考察，通過(guò)城鄉(xiāng)教師的互相交流促進(jìn)農(nóng)村教師水平的提高。

（二）增加財(cái)政投入，合理分配財(cái)政資源

政府是發(fā)展義務(wù)教育的投入主體。要進(jìn)一步明確中央、省、縣在發(fā)展義務(wù)教育中的責(zé)任。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先安排義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，確保義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)及時(shí)到位、正常發(fā)放。政府應(yīng)繼續(xù)加大力度進(jìn)行農(nóng)村各項(xiàng)改革，增加財(cái)政預(yù)算，增加農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入，合理分配財(cái)政資源，使農(nóng)村義務(wù)教育得到均衡發(fā)展。堅(jiān)決查處公款挪用現(xiàn)象，嚴(yán)厲打擊教育腐敗，使教育在財(cái)政上得到切實(shí)有效的保障。2003年9月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》指出，新增教育經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村教育。因此，中央和省級(jí)政府應(yīng)該加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，嚴(yán)格規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。按照義務(wù)教育政府辦的原則，建立一種由中央和各級(jí)政府以合理比例分擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的體制。根據(jù)國(guó)家政策，縣級(jí)政府要及時(shí)發(fā)放教育經(jīng)費(fèi)，堅(jiān)決禁止公款貪污挪用，要確保教育經(jīng)費(fèi)及時(shí)到位，保障學(xué)校財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

大力發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育最為根本的就是教育經(jīng)費(fèi)的投入，而教育經(jīng)費(fèi)投入充足與否與我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的變化緊密相連。因此，政府應(yīng)該加大農(nóng)村義務(wù)教育投入力度，建立規(guī)范的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，鼓勵(lì)企業(yè)單位捐資發(fā)展義務(wù)教育，從而使農(nóng)村義務(wù)教育得到更好的發(fā)展。

（三）政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善工作

從教育公平的含義來(lái)看，每位學(xué)生在教育過(guò)程中應(yīng)享受平等的教育資源。政府必須通過(guò)學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)定，有效約束政府合理分配教育資源，使農(nóng)村地區(qū)的每一所中小學(xué)校都能按照法定的標(biāo)準(zhǔn)，享受基本均等的物質(zhì)條件，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育辦學(xué)規(guī)范化，從而形成一個(gè)公平、共享的環(huán)境。

（四）提高認(rèn)識(shí)，保障農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的源泉和動(dòng)力

人力資本是一種比物力資本更為重要的資本。人力資本投資收益遠(yuǎn)大于物力資本的投資收益。教育是人力資本投資的最主要形式，因此，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)最終決定于教育，從而決定于人力資本存量的多少。我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段的學(xué)生人數(shù)多達(dá)一億五千萬(wàn)，辦好農(nóng)村教育對(duì)于推進(jìn)教育公平、提高全民族素質(zhì)具有重大意義。社會(huì)要逐步提高對(duì)人力資本重要性的認(rèn)識(shí)，要重視人力資源的開(kāi)發(fā)，關(guān)注農(nóng)村教育發(fā)展，充分利用廣大農(nóng)村地區(qū)的人力資源，切實(shí)提高農(nóng)村教育質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展。

（宋時(shí)春摘自《吉林廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)》，2008年第6期，有刪略。中央教育科學(xué)研究所供稿。）