個人賬戶基金運(yùn)營及監(jiān)管的策略探索

謝　婷

【摘要】 為了完善我國的社會保障制度，促進(jìn)基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性發(fā)展，滿足將來人口老齡化高峰時期養(yǎng)老金支出的需要，探索個人賬戶基金運(yùn)營及監(jiān)管的策略意義深遠(yuǎn)。簡要回顧了個人賬戶基金的發(fā)展歷程，分析了其采取市場化運(yùn)營方式的必要性和可行性，并就個人賬戶基金的治理結(jié)構(gòu)、管理方式、監(jiān)督體制和模式等方面進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】 個人賬戶基金；市場化；監(jiān)管策略

個人賬戶養(yǎng)老金是老百姓的養(yǎng)命錢。隨著個人賬戶的做實，基金積累的規(guī)模越來越大，如何對這部分基金的進(jìn)行有效監(jiān)管，在保證基金安全性的基礎(chǔ)上實現(xiàn)其保值增值，既是當(dāng)前我國社會保險基金監(jiān)管的重點，也關(guān)系到制度發(fā)展的可持續(xù)性。十七大明確指出“采取多種方式充實社會保障基金，加強(qiáng)基金監(jiān)管，實現(xiàn)保值增值”。勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要（2006年～2010年）也提出“進(jìn)一步完善收支兩條線辦法，制定按基金性質(zhì)進(jìn)行分類投資的政策；在確保基金安全的前提下，研究制定養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資管理辦法”。這表明政府高度重視研究個人賬戶基金在有效監(jiān)管的基礎(chǔ)上保值增值的問題。當(dāng)前研究這一問題具有重大的現(xiàn)實意義與長遠(yuǎn)的歷史發(fā)展意義。

一、個人賬戶基金發(fā)展歷程

我國基本養(yǎng)老保險制度自1995年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》（國發(fā)（1991）33號）以來，確立由現(xiàn)收現(xiàn)付模式轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠址e累模式，建立統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶。在現(xiàn)行體制下，企業(yè)和在職職工要同時承擔(dān)退休職工的養(yǎng)老金的支付和在職職工未來養(yǎng)老金積累的雙重任務(wù)，當(dāng)社會統(tǒng)籌繳費(fèi)根本不足以支付離退休職工的養(yǎng)老金時，最便捷的辦法就是直接挪用個人賬戶資金。制度的運(yùn)行演變成“統(tǒng)賬結(jié)合，混賬管理，空賬運(yùn)行”的局面。截至2006年底，我國養(yǎng)老金空賬規(guī)模為9000億元，養(yǎng)老金賬戶節(jié)余4800億元。為保持制度的可持續(xù)性發(fā)展，國家決心要進(jìn)行統(tǒng)賬分開管理，做實個人賬戶。2000年開始在遼寧等地區(qū)開展了做實個人賬戶的試點，2006年又陸續(xù)在天津等8個省展開了這一試點。目前，全國11個省市養(yǎng)老保險個人賬戶的積累金額達(dá)到786億元。

2007年8月底，勞動和社會保障部會同財政部共同起草了《養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資管理辦法》，擬擴(kuò)大養(yǎng)老基金投資范圍，目前該《辦法》已經(jīng)基本成型，將于近期上報國務(wù)院。2007年11月30日，勞動保障部副部長劉永富表示，下一步，大量的個人賬戶的養(yǎng)老基金將實行市場化運(yùn)營，這部分基金數(shù)量不會小于企業(yè)年金。

因此，本文分析的對象是在逐步做實個人賬戶的過程中所積累在個人賬戶中的基金以及做實以后繼續(xù)積累的基金。此分析存在一個假設(shè)的前提，即我國今后將繼續(xù)采取統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累型的制度模式，統(tǒng)賬分開管理，并且國家將采取一切措施逐步做實個人賬戶。

二、個人賬戶基金運(yùn)營的方式：市場化運(yùn)營

（一）個人賬戶基金市場化運(yùn)營的必要性和緊迫性

1．統(tǒng)籌和個人賬戶兩類基金不同性質(zhì)的要求

現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度模式為社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的部分積累制。統(tǒng)籌部分采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，以短期內(nèi)的基金收支平衡為目標(biāo)；個人賬戶部分則采取完全基金積累制，根據(jù)精算公式確定繳費(fèi)率，養(yǎng)老金給付額由繳費(fèi)和基金投資收益決定。由此對應(yīng)了兩類完全不同產(chǎn)權(quán)屬性的基金，具有公共產(chǎn)權(quán)屬性的公共退休金和具有私人產(chǎn)權(quán)屬性的私人退休金。從理論上講，個人賬戶具有私人產(chǎn)權(quán)屬性，其所有者應(yīng)該享有自由選擇委托代理人、投資方式和渠道等權(quán)利，國家僅通過立法、政策制定、資格審查等途徑給所有權(quán)人以相宜的制度支持或信息引導(dǎo)。然而，我國金融市場還不成熟，存在市場失靈因素，出于基金的安全性考慮，只能是個人賬戶所有者將基金的事實支配權(quán)讓渡給政府及其委托人。但是，政府的角色只能是幫助所有者選擇合適的投資管理人、托管人等進(jìn)行市場化運(yùn)營，并制定相關(guān)政策法規(guī)以規(guī)范這一過程，而非直接經(jīng)營基金。

2．現(xiàn)行投資制度不合理是基金違規(guī)投資的原因之一，養(yǎng)老金的安全難以得到保障

按照1996頒發(fā)的《關(guān)于一些地區(qū)擠占挪用社會保險基金等問題的通報》（國辦發(fā)明電[1996]6號）中相關(guān)的規(guī)定，社會保險基金結(jié)余主要用于購買國家債券或存入銀行賬戶。我國沒有將統(tǒng)籌和個人賬戶的資金分別作出投資管理的規(guī)定，而是都被限制在協(xié)議存款和購買國債這兩個渠道里，是一種“統(tǒng)賬合一”的投資管理制度，收益率很低。地方政府在掌握基金管理和投資權(quán)利的基礎(chǔ)上，出于保值增值的壓力和政績考慮，為減輕本地今后的基金支付負(fù)擔(dān)，往往采取違規(guī)投資行為，以期獲得高的收益率?！敖y(tǒng)賬合一”的投資管理制度，正是造成中國社保資金違規(guī)的原因之一。為吸取教訓(xùn)，防止在逐步做實的個人賬戶的過程中基金的挪用和違規(guī)投資，有必要制定統(tǒng)賬完全不同的投資管理辦法，基于個人賬戶基金的性質(zhì)，對其進(jìn)行市場化運(yùn)營，以保證其安全的基礎(chǔ)上提高收益率。

3．現(xiàn)行的投資制度使得個人賬戶養(yǎng)老金存在隱性損失，養(yǎng)老金不能實現(xiàn)保值增值

按照原勞動保障部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會保險基金管理監(jiān)督工作的通知》（勞社部發(fā)[2006]34號）中的相關(guān)規(guī)定，養(yǎng)老基金只能用來存銀行或買國債，養(yǎng)老金投資收益率低下，不能保值增值。有數(shù)據(jù)顯示，在過去幾年里，養(yǎng)老保險基金總的名義收益率為2.18%，但加權(quán)通貨膨脹率卻為2.22%，我國CPI指數(shù)也早已經(jīng)超過3%，另據(jù)德國《財經(jīng)時報》報道，從1998年至2004年，中國平均工資的年增長率在8～12%之間?？梢姡B(yǎng)老保險基金實際是在貶值和縮水，養(yǎng)老金存在隱性損失。巨大的隱性損失將直接威脅我國部分積累的養(yǎng)老金制度的合法性，如果個人賬戶基金連保值都做不到，又何談能應(yīng)付未來人口老齡化養(yǎng)老金支付的需要呢？制度存在的價值在哪里呢？解決的唯一辦法就在加強(qiáng)監(jiān)管的前提下，實行個人賬戶養(yǎng)老金市場化運(yùn)營。

（二）個人賬戶基金市場化運(yùn)營的可行

1．相關(guān)法律法規(guī)將于近期出臺，為個人賬戶基金市場化運(yùn)營提供法律制度的保障

2007年8月底，勞動和社會保障部會同財政部共同起草了《養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資管理辦法》，擬擴(kuò)大養(yǎng)老基金投資范圍，目前該《辦法》已經(jīng)基本成型，將于近期上報國務(wù)院。據(jù)稱，《辦法》著重對以下四個方面做出規(guī)定：建立科學(xué)、民主的投資決策；適當(dāng)擴(kuò)大投資范圍；實行專業(yè)化管理；加強(qiáng)管理和監(jiān)督?！掇k法》的出臺將個人賬戶基金的投資監(jiān)管問題納入法制化的軌道，為個人賬戶基金市場化運(yùn)營提供了有力的政策和法律武器的支撐。

2．隨著個人賬戶做實速度的加快，個人賬戶中將積累一筆大規(guī)模的基金

目前，全國11個省市養(yǎng)老保險個人賬戶的積累金額達(dá)到786億元。吉、黑兩省從2005年開始試點做實，從5%起步，每年“自費(fèi)”（即在沒有中央財政補(bǔ)貼的支持下）提高1個百分點，目前均已達(dá)到8％。天津等8省市從今年開始從3%起步，相信幾年內(nèi)也會達(dá)到8%。做實賬戶的試點省份已達(dá)全國總數(shù)的1/3?；鸱e累規(guī)模的增大無疑對其收益率水平提出了挑戰(zhàn)，它也是基金市場化的物質(zhì)基礎(chǔ)。

3．國內(nèi)外養(yǎng)老金運(yùn)行的現(xiàn)狀為個人賬戶基金市場化運(yùn)營提供了寶貴的經(jīng)驗

在國外，國外賬戶資金的投資管理主要分為兩大類模式：一是以新加坡為代表的政府集中管理的模式；另一類是以智利為代表的由基金管理公司管理的模式。這兩類模式在運(yùn)行的過程中積累了不少經(jīng)驗教訓(xùn)。我們可以結(jié)合我國的實際，在結(jié)合兩者優(yōu)點的基礎(chǔ)上來考慮自己的模式。在國內(nèi)，作為養(yǎng)老保險第二支柱的企業(yè)年金具有和個人賬戶基金相類似的性質(zhì)。目前，企業(yè)年金市場化的投資運(yùn)行已經(jīng)有了初步的完整的辦法，取得了不錯的投資收益率，并進(jìn)一步的在探索好的投資監(jiān)管方式。在個人賬戶基金市場化運(yùn)營的起步階段，我們完全可以多參考借鑒企業(yè)年金運(yùn)行的有關(guān)經(jīng)驗。