高校貸款風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)制研究及政策建議

姚　偉

【摘要】 從軟預(yù)算約束視角下，分析高校貸款風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)制，揭示當(dāng)前高校貸款風(fēng)險(xiǎn)存在的理論根源，從而提出解決高校貸款風(fēng)險(xiǎn)的政策建議。

【關(guān)鍵詞】 軟預(yù)算約束；高校貸款風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)，在科教興國(guó)戰(zhàn)略的指引下，各級(jí)政府逐漸認(rèn)識(shí)到教育事業(yè)的重要性，千方百計(jì)增加教育投入，使我國(guó)高等教育事業(yè)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。與此同時(shí)，教育投入與資金需求之間的矛盾逐步顯現(xiàn)。面對(duì)這樣的難題，高等學(xué)校在政府的支持下選擇了向銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款。如今，各大高校貸款已經(jīng)不是新鮮事，貸款的余額也是屢創(chuàng)新高。但是隨著還款期限的日益臨近，人們對(duì)高校是否能及時(shí)償還巨額高校貸款并不具有充分的信心，一些相關(guān)的事實(shí)和數(shù)據(jù)也證實(shí)了人們的憂慮。本文立足于當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況，綜合運(yùn)用相關(guān)理論和方法來(lái)分析高校貸款風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)制，希望透過(guò)分析可以對(duì)高校貸款風(fēng)險(xiǎn)有比較深刻的認(rèn)識(shí)，同時(shí)我們相應(yīng)地提出減少貸款風(fēng)險(xiǎn)的辦法。

一、軟預(yù)算約束理論

軟預(yù)算約束這一經(jīng)濟(jì)學(xué)概念是匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科而奈·雅諾什在《短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書(shū)中首先提出的。指的是當(dāng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)中的國(guó)有企業(yè)一旦發(fā)生虧損或面臨破產(chǎn)，國(guó)家或者政府處于自身利益的考慮，常常要追加投資、減稅，并提供其他補(bǔ)貼，以確保其生存下去，國(guó)有企業(yè)經(jīng)理也會(huì)預(yù)期得到國(guó)家的財(cái)政支持。軟預(yù)算約束的存在一般需要兩個(gè)主體：預(yù)算約束體和支持體，這兩個(gè)主體構(gòu)成了它的基本結(jié)構(gòu)。預(yù)算約束體指在最初的資源和收入有限時(shí)，如果入不敷出產(chǎn)生赤字，那么在沒(méi)有外部求助的情況下不能繼續(xù)存在的組織。諸如流動(dòng)性、支付能力或債務(wù)等限制設(shè)定了持續(xù)性財(cái)務(wù)赤字的外部邊界。而支持體就是在預(yù)算約束體出現(xiàn)赤字時(shí)給予全部或部分支持的組織，通常這個(gè)支持體指的就是政府的一個(gè)或者多個(gè)部門(mén)。

二、高校貸款風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)制

從當(dāng)前政府、高校和銀行的關(guān)系上看，導(dǎo)致高校軟預(yù)算約束的原因其實(shí)是比較典型的父愛(ài)主義?？茽柲蔚摹抖倘苯?jīng)濟(jì)學(xué)》里面指出，父愛(ài)的程度有五種程度，他們分別是：程度4、實(shí)物給予——被動(dòng)接受；程度3、實(shí)物給予——主動(dòng)表達(dá)愿望；程度2、貨幣津貼；程度1、自立——父母有幫助；程度O、自立——無(wú)助。而對(duì)于當(dāng)前的高校而言，它所處的條件符合程度1～3的描述，即高校獲得了自主發(fā)展的權(quán)利，可以向政府表達(dá)自己發(fā)展的愿望，有自己的財(cái)務(wù)自主權(quán)，政府定期給予高校一定數(shù)額的財(cái)政補(bǔ)貼，但如果高校遇到財(cái)務(wù)困難，國(guó)家將以一種或多種的財(cái)政資助來(lái)幫助它擺脫困境。以上的這種情況“是改革后最廣泛的一種形式?！闭怯捎谶@種“父愛(ài)主義”思想，導(dǎo)致了高校的軟預(yù)算約束，進(jìn)而產(chǎn)生了巨大的高校貸款風(fēng)險(xiǎn)。但是和一般的父愛(ài)主義所不同的是，我們所討論的高校貸款實(shí)際的情況更復(fù)雜一些，原因是有銀行這另一個(gè)“兒子”的介入。

聯(lián)系到高校貸款問(wèn)題我們發(fā)現(xiàn)，高校和銀行在貸款的本息問(wèn)題上出現(xiàn)了所有權(quán)的交叉，導(dǎo)致了政府必須面對(duì)兩個(gè)“兒子”爭(zhēng)奪利益的情況。此時(shí)政府首先會(huì)居中調(diào)停，辯明是非，但是政府不會(huì)因?yàn)橐粋€(gè)“兒子”犯了錯(cuò)就判他死刑，更有可能的情況是政府很自然地承擔(dān)了“父親”的職責(zé)，寧愿自己受損失出資來(lái)解決這件事情，也要讓兩個(gè)“兒子”都能繼續(xù)生存下去，這樣，銀行的貸款得到償還，高校的補(bǔ)貼要求會(huì)得到滿足，軟預(yù)算約束得以產(chǎn)生?？梢?jiàn)銀行的介入并沒(méi)有改變高校貸款的性質(zhì)，實(shí)際上這是更加復(fù)雜的“父愛(ài)主義”，而這種“父愛(ài)主義”對(duì)于高校而言，正是求之不得的。總的來(lái)說(shuō)，高校和銀行對(duì)高校貸款風(fēng)險(xiǎn)最終向政府轉(zhuǎn)嫁的預(yù)期會(huì)促使高校與銀行兩者都有一種沖動(dòng)，即一方盡可能申請(qǐng)貸款，而另一方盡可能發(fā)放貸款，高校貸款的風(fēng)險(xiǎn)由此而生。

三、解決高校貸款風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

在存在軟預(yù)算約束的前提下，高校貸款問(wèn)題是政府下屬的高校和銀行的利益之爭(zhēng)。要解決這個(gè)問(wèn)題而且不能傷及兩個(gè)部門(mén)的根本利益，政府除了采用市場(chǎng)機(jī)制以外，還應(yīng)該考慮配合使用新的行政方法來(lái)達(dá)到更好的效果。我們結(jié)合市場(chǎng)與行政的方法提出以下政策建議：

1．創(chuàng)新高?；I款機(jī)制，促使高校融資渠道多元化

高校貸款之所以會(huì)形成風(fēng)險(xiǎn)，很大程度上是由于貸款的過(guò)度集中，因此，適當(dāng)?shù)耐貙捀咝Ｈ谫Y渠道，可以使高?；A(chǔ)建設(shè)中貸款的比例降低，進(jìn)而減少高校貸款風(fēng)險(xiǎn)影響的程度。我們至少可以從兩個(gè)方面拓寬貸款的渠道：第一是增加政策性貸款或者補(bǔ)貼；第二是引入直接融資。我們還必須認(rèn)識(shí)到，無(wú)論是政策性的補(bǔ)貼或者是直接融資，國(guó)家都必須在體制上予以配合，在法律上賦予其合理的地位，在行政上給予高校創(chuàng)新的動(dòng)力，這樣的配套改革才會(huì)得到高校和銀行的配合，改革的結(jié)果才會(huì)卓有成效。

2．與私人部門(mén)合作進(jìn)行高?；A(chǔ)建設(shè)

加強(qiáng)與私人部門(mén)的合作關(guān)系，其目的在于利用私人部門(mén)在資金及經(jīng)營(yíng)效率等方面優(yōu)勢(shì)，降低學(xué)校及政府部門(mén)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高管理效率，分散資金風(fēng)險(xiǎn)。公私合作形式的采用，可以有效地將項(xiàng)目超支風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門(mén)，提高工程建設(shè)質(zhì)量，降低違約風(fēng)險(xiǎn)和維修成本，大幅度降低政府和高校的成本和資金壓力，因此是未來(lái)高?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一條重要且可行的途徑。

3．改革教育撥款體制和政績(jī)考核體制

當(dāng)前我國(guó)高等教育撥款方式采取的是“綜合十定額”模式，這一撥款方式在一定程度上反映了高校的成本行為規(guī)律，但是由于對(duì)于各個(gè)地區(qū)都采用相同的投入標(biāo)準(zhǔn)，致使在校學(xué)生數(shù)這個(gè)對(duì)最終的撥款數(shù)額影響比較大，因此會(huì)導(dǎo)致高校為了爭(zhēng)取撥款而一味的增加學(xué)生數(shù)，而學(xué)生數(shù)的增加無(wú)疑令教學(xué)資源日趨緊張，這樣高校勢(shì)必再度借款解決緊缺的教學(xué)資源問(wèn)題，造成惡性循環(huán)。我們引入績(jī)效預(yù)算管理的運(yùn)行機(jī)制，在指標(biāo)系統(tǒng)中除了考慮在校人數(shù)外，還應(yīng)該考慮就業(yè)率、學(xué)?？蒲许?xiàng)目，學(xué)術(shù)聲譽(yù)、學(xué)生素質(zhì)等，甚至考慮將學(xué)校貸款的數(shù)額也聯(lián)系起來(lái)。還應(yīng)該加大審批的力度，對(duì)于審批項(xiàng)目的作用，收益以及貸款以后的經(jīng)費(fèi)管理都建立一套系統(tǒng)的管理辦法。用這樣的方式將財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)和政績(jī)問(wèn)題與高校的若干績(jī)效指標(biāo)以及教育資源的利用效率掛鉤，才可以促使高校競(jìng)爭(zhēng)向自主和多樣化方向發(fā)展，提高經(jīng)費(fèi)的使用效率。

4．加強(qiáng)貸款的管理

貸款管理是一個(gè)涉及政府、銀行、高校三個(gè)管理主體和貸前、貸中、貸后三個(gè)管理階段的復(fù)雜問(wèn)題，只有管理主體各方在每個(gè)管理階段都做到規(guī)范管理，才能將高校還貸風(fēng)險(xiǎn)降到最低。然而，從已有的情況看，貸款管理問(wèn)題仍未引起足夠的重視，尤其是高校這一主體，對(duì)貸款管理問(wèn)題還沒(méi)有自覺(jué)的意識(shí)。此時(shí)，政府作為貸款管理的另一主體，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)高校貸款的外部管理并采用各種方式引導(dǎo)或迫使高校加強(qiáng)自我管理。對(duì)于很多高校來(lái)說(shuō)，當(dāng)前已經(jīng)進(jìn)入了還本付息的階段，因此在管理流程上也相應(yīng)地進(jìn)入了貸后管理階段，由于政府和高校在前期缺乏對(duì)貸款的規(guī)范管理，貸后管理在此時(shí)就顯得特別重要，如果解決不好，就很容易發(fā)生類似于銀行凍結(jié)高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的情況。因此進(jìn)入還貸期并出現(xiàn)還貸困難的高校，無(wú)論是上級(jí)主管部門(mén)還是高校自身，都應(yīng)十分重視此時(shí)的貸款管理，以幫助高校渡過(guò)還貸危機(jī)。

5．明確懲罰制度

對(duì)于還不起款的高校負(fù)責(zé)人，要嚴(yán)格按照教育部和財(cái)政部相關(guān)懲罰規(guī)定執(zhí)行。對(duì)于批準(zhǔn)了超常貸款的政府代理人，也要制定相關(guān)明確和可行的的懲罰措施，而且懲罰的力度要大而且可行。為防范高校不歸還貸款，必須督促高校做好還款的計(jì)劃和準(zhǔn)備，對(duì)于不能償還貸款的高校除了要懲罰項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人以外，還要注意在使高校持續(xù)經(jīng)營(yíng)的前提下對(duì)高校進(jìn)行變相的懲罰，使得高校不能償還貸款的收益小于按時(shí)還貸的收益。另外也應(yīng)該將正常貸款和違約貸款的數(shù)額當(dāng)作參考指標(biāo)，作為今后對(duì)該校評(píng)價(jià)的重要數(shù)據(jù)。

6．加強(qiáng)信息披露

作為政府下屬的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，高校應(yīng)加強(qiáng)信息披露的力度，尤其是向銀行貸款項(xiàng)目的財(cái)務(wù)內(nèi)容要做到透明化，及時(shí)上報(bào)上級(jí)部門(mén)，以接受政府和公眾的監(jiān)督。要建立以監(jiān)測(cè)、預(yù)警債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為重點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)貸款的潛在風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)調(diào)整政策，防止風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，避免在控制和防范其風(fēng)險(xiǎn)時(shí)把握不住重點(diǎn)、抓不住關(guān)鍵因素、找不到防范風(fēng)險(xiǎn)的主要監(jiān)控指標(biāo)以及沒(méi)有預(yù)控對(duì)策等弊端。

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