電子政務(wù)流程變革的影響因素探析

胡　祥

【摘要】 隨著電子政務(wù)的范圍和規(guī)模的擴(kuò)大，現(xiàn)有的政務(wù)流程勢(shì)必成為實(shí)施變革的主要對(duì)象。僅從企業(yè)業(yè)務(wù)流程變革實(shí)踐的角度出發(fā)，剖析影響電子政務(wù)流程變革的因素。

【關(guān)鍵詞】 業(yè)務(wù)流程；政務(wù)流程；變革

一、問(wèn)題的提出

早期的電子政務(wù)主要關(guān)注政府信息公開以及公民和政府的互動(dòng)機(jī)制，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和信息化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，未來(lái)電子政務(wù)發(fā)展更強(qiáng)調(diào)內(nèi)部效益和效率，以及部門之間和內(nèi)部的有機(jī)整合。由此，電子政務(wù)的進(jìn)步與發(fā)展需要將目光轉(zhuǎn)向流程的整合與集成上，而不再是專注于技術(shù)層面的優(yōu)化與更新。要進(jìn)行電子政務(wù)流程整合，就需要挖掘影響電子政務(wù)流程變革的相關(guān)因素，以便在政府領(lǐng)域中優(yōu)化流程，進(jìn)行流程變革。由于企業(yè)業(yè)務(wù)流程與政務(wù)流程存在某種相似性，因此，通過(guò)對(duì)企業(yè)業(yè)務(wù)流程的影響因素進(jìn)行梳理，可以對(duì)變革政務(wù)流程的影響因素分析提供借鑒和幫助。

企業(yè)業(yè)務(wù)流程的實(shí)踐和理論研究已經(jīng)多年，但是迄今仍未有一個(gè)統(tǒng)一的定義。比較有代表性定義的是：“業(yè)務(wù)流程是把一個(gè)或多個(gè)輸入轉(zhuǎn)換為對(duì)顧客有價(jià)值的活動(dòng)（邁克爾·哈默）；業(yè)務(wù)流程是把輸入轉(zhuǎn)化為輸出的一系列相關(guān)活動(dòng)的結(jié)合，它增加輸入的價(jià)值并創(chuàng)造出對(duì)接受者更為有效的輸出（H.J.約翰遜）”。事實(shí)上，業(yè)務(wù)流程的本質(zhì)就是以滿足顧客需要為目的，使事務(wù)由一種狀態(tài)轉(zhuǎn)化、加工成另一種狀態(tài)，這一轉(zhuǎn)化過(guò)程會(huì)造成價(jià)值增加，該過(guò)程涉及很多活動(dòng)的相互作用。我國(guó)學(xué)者對(duì)政務(wù)流程如此定義，“政務(wù)流程是將一系列輸入信息轉(zhuǎn)化為一系列輸出信息的相互關(guān)聯(lián)或相互作用的活動(dòng)，在此活動(dòng)中政府加入了對(duì)輸入信息的處理意見、看法和處理結(jié)果等信息，它輸出了一些對(duì)輸入者及各相關(guān)方面都有影響的信息。”

二、企業(yè)中關(guān)于業(yè)務(wù)流程變革的見解和實(shí)踐

在企業(yè)中實(shí)施的業(yè)務(wù)流程變革，主要考慮了以下因素：

（一）利益相關(guān)者。早期流程再造運(yùn)動(dòng)中的一些學(xué)者曾建議：應(yīng)該排除阻礙業(yè)務(wù)流程再造運(yùn)動(dòng)的雇員們的消極影響。流程變革應(yīng)該采取包容性的態(tài)度，關(guān)注那些影響業(yè)務(wù)流程變革結(jié)果或者被影響的利益相關(guān)者們的利益。

（二）企業(yè)文化重建。當(dāng)界定真正的內(nèi)部利益相關(guān)者時(shí)，可以把利益相關(guān)者劃分為兩類：一類是在這種組織文化背景下主動(dòng)支持業(yè)務(wù)流程變革的利益相關(guān)者；另一類就是會(huì)反對(duì)這種變革的利益相關(guān)者。當(dāng)面臨任何變化時(shí)，組織文化是一種重要的變量，可以通過(guò)組織文化重建，減少變革交易成本和阻力，業(yè)務(wù)流程變革更是如此。

（三）過(guò)程和資源清查。業(yè)務(wù)流程變革產(chǎn)生的顯著影響波及整個(gè)組織，增加了變化的程度。然而我們更要關(guān)注變革的過(guò)程，對(duì)變革過(guò)程進(jìn)行有目的地控制，對(duì)資源進(jìn)行清查。流程變革之前必須進(jìn)行認(rèn)真分析并將分析結(jié)果記錄在案，以評(píng)估對(duì)流程精簡(jiǎn)的可能性。

（四）工作流分析?？梢酝ㄟ^(guò)對(duì)分散的關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行高水平的業(yè)務(wù)流程分析來(lái)發(fā)現(xiàn)流程精簡(jiǎn)的可能性。在詳盡的、高水平的工作流分析的基礎(chǔ)上，可以揭示流程全面的變化和精簡(jiǎn)的可能性。

（五）內(nèi)部能力和學(xué)習(xí)。作為企業(yè)組織，可以借助外部的知識(shí)和技能作為補(bǔ)充，但是從商業(yè)戰(zhàn)略角度上考慮，開發(fā)組織內(nèi)部的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)是必不可少的。如果要實(shí)現(xiàn)根本性的變化，尤應(yīng)如此。

（六）領(lǐng)導(dǎo)和員工意見一致。十多年前就出現(xiàn)過(guò)用戶拒絕使用ICT（信息通訊技術(shù)）系統(tǒng)的情況，其原因不僅是因?yàn)樵撓到y(tǒng)功能薄弱和易出現(xiàn)故障，而且還缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)者和終端用戶之間的良好溝通。

三、公共部門中政務(wù)流程變革需要考慮的因素

（一）利益相關(guān)者。流程變革失敗或者變革經(jīng)驗(yàn)不足，變革實(shí)施不順利，是否需要更好的流程評(píng)估人員，變革結(jié)果驗(yàn)收是否達(dá)標(biāo)等等，這些都會(huì)涉及到相關(guān)利益者。因?yàn)檫@些因素都與利益相關(guān)者有著密切的關(guān)聯(lián)。所有利益相關(guān)者必須共同參與政府流程變革項(xiàng)目，并按照計(jì)劃實(shí)施。然而，及時(shí)地發(fā)現(xiàn)少數(shù)利益相關(guān)者的利益訴求，對(duì)流程變革有巨大幫助。特別是在那些具有高度的應(yīng)用和信息集成中，數(shù)量上處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)或者絕對(duì)劣勢(shì)的利益相關(guān)者，都會(huì)引發(fā)他們參與管理的問(wèn)題。因此應(yīng)該準(zhǔn)確地界定所建項(xiàng)目中的利益相關(guān)者。“政務(wù)流程優(yōu)化強(qiáng)調(diào)工作績(jī)效的顯著提高；政務(wù)流程優(yōu)化是在一定政治環(huán)境下發(fā)生的；政務(wù)流程優(yōu)化強(qiáng)調(diào)重視公眾和利益相關(guān)者。”

（二）組織文化重建。事前文化評(píng)估被視為決定流程變革成功與否的一個(gè)關(guān)鍵因素，這樣可以更好了解該變革對(duì)文化的影響。特別是對(duì)于那些可能發(fā)生重大變化的項(xiàng)目，政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部對(duì)該項(xiàng)目的抵制可能難以避免，組織文化的事前評(píng)估就愈顯重要。一般說(shuō)來(lái)，傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)方式和新的經(jīng)營(yíng)方式在一定時(shí)間內(nèi)將會(huì)并存。諸如根深蒂固的官僚勢(shì)力這種預(yù)料之中的改革阻力，更凸顯了文化評(píng)估的重要性。為此，各方參與者要互相信任，相關(guān)支持者要做好充分的準(zhǔn)備工作，以便應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的各種動(dòng)態(tài)變化。同樣，對(duì)利益相關(guān)者的需求進(jìn)行界定，是文化準(zhǔn)備評(píng)估中不可或缺的一部分。有些變革者發(fā)現(xiàn)對(duì)利益相關(guān)者的界定，特別是高級(jí)管理人員的支持比事前文化評(píng)估更重要，因?yàn)榻鉀Q這些內(nèi)部壓力，需要更大的交易成本。一些變革者認(rèn)為事中評(píng)估不失為一種高效的措施。文化評(píng)估應(yīng)貫穿于整個(gè)項(xiàng)目的始終，而不僅僅作為項(xiàng)目的前期基礎(chǔ)。前期評(píng)估一旦完成，仍會(huì)發(fā)現(xiàn)有一些意想不到的、有價(jià)值的結(jié)果。雖然前期評(píng)估并不能確保變革必然成功，只是有助于變革的成功。但若不做前期評(píng)估，項(xiàng)目評(píng)估極易歸于失敗。所以說(shuō)，全面的文化構(gòu)建和變革評(píng)估準(zhǔn)備必不可少。

（三）流程及資源調(diào)查。清點(diǎn)流程變革過(guò)程中的和現(xiàn)存的資源本身就是電子政務(wù)項(xiàng)目中不可缺少的規(guī)劃和任務(wù)。實(shí)施變革之前，詳細(xì)分析和規(guī)劃會(huì)使后期項(xiàng)目的開展節(jié)約更多的時(shí)間。弄清現(xiàn)存流程和資源文件的出處，項(xiàng)目分析和規(guī)劃就會(huì)變得更加容易。當(dāng)某些環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，對(duì)清點(diǎn)結(jié)果進(jìn)行分析是很有幫助的。高層管理者一旦確定相關(guān)項(xiàng)目和主要利益相關(guān)者，那么分析的細(xì)節(jié)就變得清晰明朗。分析是一個(gè)持續(xù)不斷的、反復(fù)的過(guò)程，而不是前期一次性的演習(xí)活動(dòng)。通過(guò)對(duì)流程和資源的清點(diǎn)保證了目前項(xiàng)目規(guī)劃和執(zhí)行同時(shí)進(jìn)行。有時(shí)候，一些項(xiàng)目沒有前期的詳細(xì)分析，而且項(xiàng)目的成功并不一定取決于這些分析，只要存在問(wèn)題意識(shí)即可。有些制約因素阻礙了現(xiàn)存流程和資源的清點(diǎn)，譬如缺乏資金、資源、時(shí)間以及興趣等。此外，項(xiàng)目的分析和執(zhí)行在一定程度上涉及項(xiàng)目的大小、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的程度。

（四）工作流分析。早期電子政務(wù)中的工作流只是一種網(wǎng)絡(luò)版的工作流，而其他創(chuàng)新的方法完全沒有進(jìn)行詳細(xì)的分析。通過(guò)電子政務(wù)系統(tǒng)外包，原有的工作流程會(huì)被忽略，同時(shí)也無(wú)需事后監(jiān)督，原先的工作流程大大簡(jiǎn)化。工作流程不會(huì)因?yàn)榕R時(shí)的電子政務(wù)建議而改變，但一些簡(jiǎn)單的流程分析仍是必要的。有時(shí)因?yàn)闆]有產(chǎn)生新的認(rèn)識(shí)，詳細(xì)的工作流程分析結(jié)果往往令人失望。但這并不能否認(rèn)工作流分析的科學(xué)性?？傊?，在電子政務(wù)項(xiàng)目中，可實(shí)施不同程度的工作流分析。究竟是采取非詳細(xì)分析還是迭代分析，取決于電子政務(wù)項(xiàng)目所處的階段。在政府部門中，一份詳細(xì)的工作流程分析有助于揭示工作流程的控制路線。

（五）內(nèi)在能力和學(xué)習(xí)。流程變革中，不可在內(nèi)在知識(shí)應(yīng)用和外在知識(shí)源上徘徊不定。電子政務(wù)是政府的核心職能，所以將之看做是內(nèi)在的，雖不反對(duì)使用外部來(lái)源的力量，但是在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，管理電子政務(wù)項(xiàng)目主要依賴內(nèi)部扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)。另外，內(nèi)部專業(yè)知識(shí)的提供有助于牽制顧問(wèn)與供應(yīng)商之間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。相對(duì)于外部專家，內(nèi)部專業(yè)人員對(duì)政府的文化和機(jī)構(gòu)有更好的理解，流程可以產(chǎn)生更高的效益和對(duì)期望成果的高度認(rèn)同。然而通過(guò)外部專家進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)學(xué)習(xí)或?qū)⒉糠謽I(yè)務(wù)外包，也是可行的。但把內(nèi)部核心“命運(yùn)”交給外部人員是不可接受的。因此有人認(rèn)為關(guān)鍵知識(shí)要保密并在內(nèi)部自行建構(gòu)。在電子政務(wù)中起用外來(lái)專家，只是強(qiáng)調(diào)在培養(yǎng)內(nèi)部專家的過(guò)程中外來(lái)專家的高效性和對(duì)流程變革的作用。當(dāng)電子政務(wù)還沒有觸及核心流程時(shí)，可采取電子政務(wù)系統(tǒng)外包。

（六）官民共識(shí)。和政府有關(guān)的廣泛的官民一致性既不可能達(dá)到，也并非必需。尋求廣泛的共識(shí)甚至可能有損電子政務(wù)的進(jìn)展。同時(shí)，從技術(shù)和認(rèn)知的角度而言，很多民眾并不具備專業(yè)的知識(shí)?；镜囊笫侵灰_(dá)到關(guān)鍵利益相關(guān)者包括政府官員和高級(jí)管理人員在電子政務(wù)項(xiàng)目目標(biāo)方面的一致性即可。有些參與者考慮的是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)還是對(duì)官員負(fù)責(zé)，而不是對(duì)公眾。筆者認(rèn)為更為有利的做法是在項(xiàng)目實(shí)施之后再來(lái)尋求共識(shí)。在公共部門中，利益相關(guān)者所關(guān)注的核心問(wèn)題與信息技術(shù)是否具有一致性，是決定系統(tǒng)的可接受程度和能否取得成功的關(guān)鍵因素。

（七）高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層的支持。高級(jí)管理者從電子政務(wù)項(xiàng)目的必要性出發(fā)考慮是否或在多大程度上對(duì)其提供支持，但高級(jí)管理者的支持可能是有限的，高級(jí)管理者后來(lái)都多多少少會(huì)失去支持的興趣。“變革管理就是有效地平衡支持變革和反對(duì)變革的力量，高層管理者的大力支持、中層管理人員的密切配合以及全體員工的認(rèn)同有助于變革的成功，尤其是高層管理者的介入和參與對(duì)于流程變革的成功至關(guān)重要?！笨傊?，對(duì)任何電子政務(wù)項(xiàng)目的成功，高級(jí)管理人員持續(xù)的支持非常關(guān)鍵，這一點(diǎn)是大家強(qiáng)烈認(rèn)同的。

四、結(jié)論

從影響企業(yè)業(yè)務(wù)流程變革的因素來(lái)看，盡管政府部門所處的外部環(huán)境和內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制與企業(yè)存在較大不同，但是在影響其業(yè)務(wù)流程的相關(guān)因素上還是存在著較大的共性。各部門中都有特定的組織文化和利益相關(guān)者，所以在流程變革中，有必要對(duì)所需資源進(jìn)行清點(diǎn)，對(duì)變革過(guò)程加以控制。內(nèi)部人力資源是財(cái)富，但是借助外部專家也是必需的，可以從局外人的角度來(lái)提供新思路，有利于流程的優(yōu)化。至于“官民一致”雖然可以體現(xiàn)民主，在我國(guó)也不具有可行性?？傊髽I(yè)業(yè)務(wù)流程變革的實(shí)踐對(duì)政府業(yè)務(wù)流程變革具有極強(qiáng)的借鑒意義。

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