加強(qiáng)行政領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識(shí)建設(shè)芻議

黃振平

摘 要：行政法治是國(guó)家法治的重要內(nèi)容，同時(shí)推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)行政法治將對(duì)國(guó)家法治的實(shí)現(xiàn)具有重要的推動(dòng)作用。意識(shí)是行動(dòng)的先導(dǎo)，各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)干部只有有較強(qiáng)的法律意識(shí)，才能在理論和實(shí)踐中不斷自覺(jué)地維護(hù)法律、執(zhí)行法律，逐步推進(jìn)行政法治的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：行政領(lǐng)導(dǎo)干部；法律意識(shí)；建設(shè)

中圖分類號(hào)：D90-059 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2009）06-0072-03

黨的十六大和十六屆三中全會(huì)把依法治國(guó)、依法行政作為全面建設(shè)小康社會(huì)、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要任務(wù)。黨的十六屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出，依法行政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的基本方式。人民群眾日益提高的民主法治意識(shí)和政治參與積極性、日益強(qiáng)烈的維護(hù)自身合法權(quán)益的要求，對(duì)政府行政工作也提出了新的更高的要求。因此，具有很強(qiáng)的法律意識(shí)，應(yīng)是各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)必須具備的基本素質(zhì)之一。

那么，什么是法律意識(shí)？法律意識(shí)是人們關(guān)于法律的思想、觀念、知識(shí)、心理的總稱，包括對(duì)法律本質(zhì)、作用的看法，對(duì)現(xiàn)行法律的要求、態(tài)度和評(píng)價(jià)、解釋，對(duì)人們行為的法律評(píng)價(jià)、法治觀念等等。［1］其具體內(nèi)容既包括人們的法律知識(shí)、法律思維方式、法律感情、法律態(tài)度、法律信仰，還包括法律心理、法律觀念和法律意識(shí)形態(tài)等多方面的因素和內(nèi)容。［2］50

法律意識(shí)作為社會(huì)主體對(duì)社會(huì)法律現(xiàn)象的主觀把握，對(duì)社會(huì)法制系統(tǒng)和社會(huì)整體文化體系所具有的滲透力和整合力，其法律功能既包括在法律制度建構(gòu)中的作用和功能，又包括對(duì)法制運(yùn)行和法律實(shí)施方面的功能和影響。因此，作為社會(huì)文化和社會(huì)法制系統(tǒng)的子系統(tǒng)的法律意識(shí)，對(duì)國(guó)家立法、執(zhí)法、司法，對(duì)法律文化整體系統(tǒng)和社會(huì)文化體系的職能作用和影響是相當(dāng)巨大和至關(guān)重要的?！皬母疽饬x上而論，法律精神和社會(huì)主體法律意識(shí)的現(xiàn)代化乃是實(shí)現(xiàn)‘依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的關(guān)鍵和核心”［2］4。

行政領(lǐng)導(dǎo)干部具有很強(qiáng)的法律意識(shí)不僅對(duì)加強(qiáng)社會(huì)主義法治建設(shè)，確保法律的權(quán)威性、公正性具有重要意義，而且對(duì)增強(qiáng)行政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合素質(zhì)，提高行政領(lǐng)導(dǎo)干部的工作效率和質(zhì)量，建設(shè)高效政府，更好地發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等，都將產(chǎn)生積極、重要而深遠(yuǎn)的影響。

1.行政領(lǐng)導(dǎo)干部具有很強(qiáng)的法律意識(shí)，可以更好地適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，駕馭新形勢(shì)下的復(fù)雜局面

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以公有制經(jīng)濟(jì)為主、各種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，倡導(dǎo)效率優(yōu)先、兼顧公平，實(shí)現(xiàn)共同富裕的社會(huì)主義性質(zhì)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也是反映社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的法律運(yùn)行的法治經(jīng)濟(jì)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立和完善的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)法治化的過(guò)程。只有有了健全的而且有效得到實(shí)施的法律體系，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才能夠健康有序地發(fā)展。否則，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的種種弊端和不良傾向就會(huì)滋生蔓延，制約和影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。2008年，在“三鹿奶粉”中發(fā)現(xiàn)三聚氫胺，進(jìn)而檢查出我國(guó)多個(gè)知名品牌奶粉中含有三聚氫胺事件，突出地反映了我國(guó)法制運(yùn)行和監(jiān)督過(guò)程中的漏洞。文化產(chǎn)品較之一般商品，有其特殊性，但文化產(chǎn)品的商品性、其產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律性、文化市場(chǎng)調(diào)控各類文化資源配置等諸多方面都有著共同性，文化產(chǎn)業(yè)和文化市場(chǎng)的健康有序發(fā)展同樣需要或者說(shuō)因其特殊性而更需要法治的保障。同時(shí)，我國(guó)已加入世貿(mào)組織，需要按國(guó)際貿(mào)易的慣例和通行規(guī)則辦事。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)文化一體化趨勢(shì)大幅加劇，國(guó)家、地區(qū)之間的文化交流、融合越趨頻繁和深化。新的形勢(shì)要求我們行政領(lǐng)導(dǎo)干部必須具有很強(qiáng)的法治意識(shí)和豐富的法律知識(shí)，以更好地提高領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)能力，駕馭復(fù)雜的工作局面，履行好自己應(yīng)盡的職責(zé)。

2.行政領(lǐng)導(dǎo)干部具有很強(qiáng)的法律意識(shí)，可以更好地保證行政機(jī)關(guān)公平、公正的執(zhí)法

由于我國(guó)有幾千年封建社會(huì)的歷史，缺乏民主和法制傳統(tǒng)，缺少執(zhí)法和守法的傳統(tǒng)；解放后，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和與之相適應(yīng)的高度集權(quán)以及主要以政策、行政命令、長(zhǎng)官意志辦事的方式，根深蒂固，致使人們的法制觀念十分淡薄，大多數(shù)干部群眾在思想上或多或少地沿襲了封建社會(huì)“人治”的治理思路。面對(duì)各種法律法規(guī)，總是習(xí)慣性地去尋求各種變通、突破的空間和可能。遇到問(wèn)題和矛盾，首先想到的不是充分利用現(xiàn)有的政策法規(guī)和制度規(guī)章，而是想著自己有無(wú)關(guān)系可用、有無(wú)門(mén)路可走。這對(duì)我國(guó)法治建設(shè)構(gòu)成了極大的障礙。“法律的實(shí)施是法律的生命”?，F(xiàn)代法治社會(huì)就是要求“法律至上”和“人人平等”。只有各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)干部具有很強(qiáng)的法律意識(shí)和現(xiàn)代法治觀念，才能真正尊重、遵守和實(shí)施法律法規(guī)，也才能有效地教育和帶動(dòng)本地區(qū)、本部門(mén)、本行業(yè)學(xué)法守法、依法辦事，保證各項(xiàng)法律在相關(guān)領(lǐng)域中得到全面的貫徹執(zhí)行，真正維護(hù)法律的神圣地位。這也是貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出的實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府目標(biāo)的必然要求和重要條件。

3.行政領(lǐng)導(dǎo)干部具有很強(qiáng)的法律意識(shí)，可以有效地降低社會(huì)運(yùn)行成本，建設(shè)高效政府

由于制定法以權(quán)力宣示的方式取得權(quán)威，以及程序主要約束權(quán)力的目的，致使被西方學(xué)者稱之為“法律母胎”的程序往往被人們有意無(wú)意地忽視。在我國(guó)，“重實(shí)體而輕程序”的觀念還較普遍。一些行政領(lǐng)導(dǎo)干部錯(cuò)誤地認(rèn)為，依法辦事往往程序繁瑣，成本較高，遠(yuǎn)不如行政命令來(lái)得直接快捷和低成本。從個(gè)案上看，這種認(rèn)識(shí)或許不無(wú)道理，但從整個(gè)社會(huì)或一個(gè)部門(mén)可持續(xù)運(yùn)行的角度看，這種認(rèn)識(shí)無(wú)疑是十分錯(cuò)誤的。人類社會(huì)在漫長(zhǎng)的歷史進(jìn)程中之所以最終選擇了法治這種社會(huì)管理方式，很大程度上正是因?yàn)榉蔀槿藗兲峁┝艘环N可靠、穩(wěn)定和有預(yù)期的生活方式，從而讓整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行有章可循、有條不紊，降低因相互不信任而產(chǎn)生的大量的社會(huì)成本。而作為現(xiàn)代法治理念中最核心的內(nèi)容之一的法律程序，其維護(hù)法的安定和權(quán)威、提高法律決定的公正性和合理性程度、維護(hù)人格尊嚴(yán)等功能，進(jìn)一步保障了法治所欲實(shí)現(xiàn)的社會(huì)秩序。“程序的目的是實(shí)現(xiàn)費(fèi)用最小化”。實(shí)行法治和遵從程序可以最大限度地降低社會(huì)運(yùn)行的成本。行政程序是法律程序重要內(nèi)容之一，是行政法控制行政權(quán)力的重要方式。行政領(lǐng)導(dǎo)干部一方面嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序，實(shí)施行政審批、執(zhí)法和處罰等基于行政權(quán)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理行為；另一方面，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理中，強(qiáng)化規(guī)則意識(shí)，建立完善和貫徹執(zhí)行科學(xué)規(guī)范的工作程序，這樣才能高效、有序、準(zhǔn)確地組織和完成各項(xiàng)行政事務(wù)，從而為建設(shè)高效政府提供有力的保障。

我們文化行政主管部門(mén)在過(guò)去更多地烙上了意識(shí)形態(tài)的印記，但還其本來(lái)面目，在現(xiàn)代法治社會(huì)，它更重要的屬性是行政機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)著文化領(lǐng)域依法行政的重要職責(zé)，是《中華人民共和國(guó)文物法》、《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法》和一系列文化市場(chǎng)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)法機(jī)關(guān)。依法行政、依法管理文化事務(wù)，是我們的重要職能和重點(diǎn)工作。所以，良好的法律意識(shí)也是我們工作的必然要求和重要條件。各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該具有較高層次的法律意識(shí)，即應(yīng)具有較為完備的法律思想體系。只有這樣，才能在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，準(zhǔn)確研判形勢(shì)，做出科學(xué)決策，更好地將法律手段有機(jī)融合并突出于行政、經(jīng)濟(jì)、教育輿論手段等多手段并舉的行政管理工作中，更好地領(lǐng)導(dǎo)其他國(guó)家公務(wù)人員，依法公正地行使好國(guó)家賦予的職權(quán)，扎實(shí)有效地推進(jìn)中國(guó)特色的社會(huì)主義建設(shè)。

那么，如何來(lái)提高行政領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識(shí)呢？筆者認(rèn)為，可以從深化學(xué)習(xí)、實(shí)踐鍛煉、激勵(lì)約束機(jī)制和依法監(jiān)督等四個(gè)重點(diǎn)方面著手，切實(shí)提高行政領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識(shí)。

第一，認(rèn)真學(xué)習(xí)法律知識(shí)和法治理論。法治意識(shí)不可能完全自發(fā)地形成和發(fā)展，它必須進(jìn)行有意識(shí)地培養(yǎng)。通過(guò)四個(gè)“五年普法”，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法律知識(shí)得到了一定的提高，但總體來(lái)講，更多的以某些法律條文的學(xué)習(xí)為主，停留在法律普及的低層面上，而對(duì)法律精神、法律原則的認(rèn)識(shí)還不夠深入，法律意識(shí)不強(qiáng)。在日常的社會(huì)活動(dòng)中，也發(fā)生了許多起明知法律的禁止性規(guī)定，為了非法利益而知法犯法的事件，或者不懂得尊重和保護(hù)別人的權(quán)利，侵害他人正當(dāng)權(quán)利的現(xiàn)象。因此，行政領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要較為全面地學(xué)習(xí)法律的規(guī)定，更要學(xué)習(xí)法律的精神和價(jià)值取向，懂得法治的真諦所在。要讓各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)干部弄清公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系和邊界，真正懂得自己作為國(guó)家法律法規(guī)執(zhí)行者，在職務(wù)行為中行使的公權(quán)力，不僅是憲法和法律賦予的，而且是有限的；這種限制不僅是公權(quán)力之間的相互制約，更是社會(huì)主義民主建設(shè)中公民權(quán)利對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，才能使行政領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確的權(quán)力觀、價(jià)值觀，克服“以言代法”、“以權(quán)代法”的錯(cuò)誤做法，真正做到依法辦事、依法行政，不謀私利。

第二，在實(shí)踐中注重改進(jìn)工作方法。法律意識(shí)來(lái)源于實(shí)際生活和社會(huì)實(shí)踐，實(shí)際生活和社會(huì)實(shí)踐也在不斷地反作用于法律意識(shí)的形成和培養(yǎng)。行政領(lǐng)導(dǎo)干部要在實(shí)際工作中注重改進(jìn)工作方式，努力把運(yùn)用行政手段、經(jīng)濟(jì)手段推動(dòng)工作轉(zhuǎn)移到運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律手段并舉推動(dòng)工作上來(lái)，特別是突出法律手段的作用，不斷提高依法管理、依法行政的意識(shí)和能力。做任何事情都要從法律的角度去分析、思考、解決問(wèn)題，把自己的思維方式建立在法律的基礎(chǔ)上。在實(shí)際工作中，做出每一個(gè)決策、確定每一個(gè)主張，不僅要考慮經(jīng)濟(jì)效果、社會(huì)效果，還要考慮法律效果。在具體的管理工作中，要做到嚴(yán)格依法行政，按法律程序解決工作中出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題，以法服眾、以法育人。遇到重要事項(xiàng)的行政訴訟時(shí)，行政首長(zhǎng)應(yīng)積極出庭應(yīng)訴，接受行政相對(duì)人的質(zhì)詢，進(jìn)行法庭辯論，在與行政相對(duì)人的法庭對(duì)抗中，深化對(duì)法律的理解、依賴和信仰。

第三，將行政領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識(shí)和能力作為任職重要依據(jù)之一。當(dāng)前，我們?cè)S多領(lǐng)導(dǎo)干部政治意識(shí)強(qiáng)，而法律意識(shí)弱。法制學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，往往因?yàn)闆](méi)有實(shí)際約束力而流于形式，形式上轟轟烈烈，而實(shí)際收效卻差強(qiáng)人意。2008年5月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》提出“加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職前的法律知識(shí)考查和測(cè)試。對(duì)擬任市縣政府及其部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，在任職前考察時(shí)要考查其是否掌握相關(guān)法律知識(shí)以及依法行政情況，必要時(shí)還要對(duì)其進(jìn)行相關(guān)法律知識(shí)測(cè)試，考查和測(cè)試結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為任職的依據(jù)”。這為行政領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識(shí)、法律素質(zhì)的提高，奠定了政治基礎(chǔ)和良好氛圍。市縣黨委、人大要抓緊將領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法、用法能力，納入到干部任用、考核的主要依據(jù)之中。組織部門(mén)在選拔任用干部時(shí)，把干部的法律素質(zhì)、依法辦事的能力進(jìn)行必要的考察和考試，為各級(jí)黨委、人大使用任命干部提供依據(jù)。通過(guò)有力的牽引機(jī)制，有效地激勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法，不斷提高法律意識(shí)。

第四，將行政領(lǐng)導(dǎo)的行為納入依法監(jiān)督的軌道。行政權(quán)力行使的恰當(dāng)與否，直接關(guān)系著公民正當(dāng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障。而行政權(quán)力是個(gè)極易擴(kuò)張的權(quán)力。所以，一方面對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)行使行政權(quán)力要進(jìn)行保障。每個(gè)行政領(lǐng)導(dǎo)干部根據(jù)憲法和法律都被賦予的一定權(quán)力，這要在整個(gè)社會(huì)、各行業(yè)、單位得到明確和認(rèn)可。任何組織和個(gè)人不得妨礙和影響行政領(lǐng)導(dǎo)干部正當(dāng)權(quán)力的行使，以使權(quán)力行使保障公民相應(yīng)權(quán)利的行使和實(shí)現(xiàn)。另一方面，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部行使行政權(quán)力要進(jìn)行監(jiān)督和制約。沒(méi)有制約、沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力，必然會(huì)產(chǎn)生腐敗和罪惡，小則犯錯(cuò)誤、犯罪，大則給國(guó)家和人民帶來(lái)災(zāi)難。我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程也昭示了這一規(guī)律性的命題。所以，領(lǐng)導(dǎo)干部的行為必須按照法律和制度的規(guī)定，在法律的框架下規(guī)范實(shí)施，以使行政權(quán)力的實(shí)施不侵害公民的正當(dāng)權(quán)利。首先要完善制度建設(shè)。鄧小平同志曾極其精辟地指出：“制度問(wèn)題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”，“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”制度建設(shè)是一項(xiàng)根本性措施，必須發(fā)揮制度建設(shè)的導(dǎo)向和預(yù)期功能，形成良好的可持續(xù)操作的長(zhǎng)效機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)用制度來(lái)規(guī)范行政行為取得實(shí)效。其次，要切實(shí)監(jiān)督落實(shí)到位。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)要按照賦予的權(quán)力，認(rèn)真履行好應(yīng)盡的職責(zé)，敢于動(dòng)真碰硬，指出問(wèn)題、糾正問(wèn)題，真正將監(jiān)督制度落到實(shí)處。

不可否認(rèn)，在歷史、文化等綜合因素影響下的中國(guó)，實(shí)現(xiàn)法治必然是一個(gè)循序漸進(jìn)的系統(tǒng)工程。但我們行政領(lǐng)導(dǎo)干部不能以此為理由而怠于法治建設(shè)的推進(jìn)，更不能因?yàn)樗枷肷系娜酥斡^念而抵觸法治，成為法治建設(shè)的阻卻力量。行政領(lǐng)導(dǎo)干部要積極學(xué)習(xí)現(xiàn)代法治理論，更新觀念，明確定位，積極踐行于我國(guó)現(xiàn)代法治建設(shè)進(jìn)程中，以實(shí)現(xiàn)行政法治、國(guó)家法治為目標(biāo)，做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)和努力?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

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［2］劉旺洪.法律意識(shí)論［M］.北京：法律出版社，2001.

責(zé)任編輯：錢(qián)國(guó)華