行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的合理限制

吳安新　王學(xué)興

摘 要：限于法律的滯后性及內(nèi)容的有限性，實(shí)踐中通常采取賦予執(zhí)法者一定限度的裁量權(quán)，以便各類違法行為能得到公平公正的處罰，這就是自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)存在有其合理性，但在法律適用中也存在一些執(zhí)法人員利用這一規(guī)則搞人情執(zhí)法、關(guān)系執(zhí)法，損害了執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)威。因此，對(duì)自由裁量權(quán)應(yīng)合理限制。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；自由裁量；合理；限制

中圖分類號(hào)：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2009）06-0068-04

自由裁量權(quán)，從字面理解，是合法合理地進(jìn)行自由選擇、裁判的權(quán)力。由于立法內(nèi)容具有有

限性和滯后性的特點(diǎn)，因此，這種通過(guò)立法直接或間接授權(quán)執(zhí)法者自由衡量并決定執(zhí)行結(jié)果以確保法律執(zhí)行的公正、公平、合理的權(quán)限，廣泛存在于行政、司法過(guò)程中。本文僅限于討論行政執(zhí)法過(guò)程中的自由裁量權(quán)。

一、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)行使中存在的問(wèn)題

行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的存在，從運(yùn)行的角度上說(shuō)解決了行政過(guò)程中的實(shí)際問(wèn)題，也能夠促進(jìn)行政執(zhí)法主體的自我轉(zhuǎn)型和職能更新。但行政執(zhí)法自由裁量權(quán)畢竟是一種權(quán)力，和其他權(quán)力一樣，都有可能被濫用。

1.在執(zhí)行幅度上濫用職權(quán)

對(duì)于某一類行為，立法上往往采取予以一定幅度的選擇權(quán)限，以便行政機(jī)關(guān)能夠根據(jù)行政行為的性質(zhì)及相對(duì)人的情況采取靈活的管理措施。由于存在可以選擇的幅度，行政機(jī)關(guān)及其工作人員往往以“法律規(guī)定范圍內(nèi)”為由濫用自由裁量權(quán)。一是“趨利執(zhí)法”，一些行政機(jī)關(guān)以執(zhí)法為創(chuàng)收手段，對(duì)違反相關(guān)規(guī)定的行為，一旦查實(shí)，一律從最重處罰；對(duì)一類行政許可行為，不分情況，從法定的最高標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用。二是“關(guān)系執(zhí)法”，即在執(zhí)法過(guò)程中優(yōu)親厚友，對(duì)待熟人、特權(quán)階層時(shí)應(yīng)從重處罰的從輕處罰，當(dāng)多收費(fèi)的少收，給付中則當(dāng)少給的多給等；當(dāng)行政執(zhí)法的對(duì)象是陌生人或普通群眾時(shí)則采取相反的態(tài)度。三是“假公濟(jì)私”，以降低處罰、收費(fèi)幅度，提升給付、賠償標(biāo)準(zhǔn)等方式，使國(guó)家受損，行政相對(duì)人得益。在執(zhí)行幅度上濫用職權(quán)，是自由裁量權(quán)運(yùn)用過(guò)程中存在的最普遍的問(wèn)題，也是自由裁量權(quán)最容易被濫用的一種方式。

2.在選擇方式上濫用職權(quán)

行政機(jī)關(guān)在選擇具體行政行為的方式上，既存在作為與不作為的選擇，也存在具體作為方式的選擇。從行政機(jī)關(guān)履行管理公共事務(wù)職能的角度看，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)選擇有利于行政相對(duì)人的作為方式，盡最大限度保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益，特別是在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域尤為如此。但一些行政機(jī)關(guān)為了逃避相應(yīng)的責(zé)任，在可作為可不作為時(shí)一般選擇不作為，在作為時(shí)往往選擇有利于本機(jī)關(guān)（比如減少工作量、增加收益等）的作為方式，而不考慮行政相對(duì)人的行為成本。此外，一些立法上倡議行政機(jī)關(guān)履行的職責(zé)，由于沒(méi)有相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定，行政機(jī)關(guān)往往不履行或者不及時(shí)履行職責(zé)，行政相對(duì)人即使由此受到了損失，也無(wú)法追究行政機(jī)關(guān)的責(zé)任。

3.在履職時(shí)限上濫用職權(quán)

有相當(dāng)數(shù)量的行政法律、法規(guī)均未規(guī)定作出具體行政行為的時(shí)限，這說(shuō)明行政機(jī)關(guān)在何時(shí)作出具體行政行為上有非常自由選擇的余地。這種選擇上的自由，可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，主要表現(xiàn)為：一是拖延履行法定職責(zé)，“遲到的正義為非正義”，行政效率也是行政公平正義的一種重要表現(xiàn)方式，如果行政機(jī)關(guān)怠于履行法定職責(zé)，或者為達(dá)到某種目的故意以自由裁量為依據(jù)不履行法定職責(zé)，也可能造成相對(duì)人權(quán)益的損害。雖然新設(shè)定的行政許可、行政給付等設(shè)定時(shí)一般都有時(shí)間限定，但由于立法的不完善，目前仍存在大量的行政行為無(wú)專門的履行時(shí)間限制，這給行政機(jī)關(guān)以大量的拖延履行的機(jī)會(huì)。二是算歷史舊賬，根據(jù)現(xiàn)行法律，只有《行政處罰法》第29條第一款規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外?！卑创艘?guī)定，違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)即不能再給以處罰。但除行政處罰權(quán)外，其它行政權(quán)限并不存在除斥期間。一些行政機(jī)關(guān)依此為依據(jù)，對(duì)多年未履行的征收、收費(fèi)行為算歷史舊賬。如公路養(yǎng)路費(fèi)征收部門，對(duì)長(zhǎng)達(dá)十余年未征收養(yǎng)路費(fèi)的車輛征收養(yǎng)路費(fèi)，雖然有法律依據(jù)，但此時(shí)車輛早已報(bào)廢，再征收養(yǎng)路費(fèi)已不合情理。同樣對(duì)于作出的行政處罰，當(dāng)事人未主動(dòng)履行，多年以后才強(qiáng)制執(zhí)行，顯然也是受利益驅(qū)使，不符合行政立法精神。

二、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)存在問(wèn)題的成因

自由裁量權(quán)被不當(dāng)運(yùn)用甚至被濫用，原因是多方面的，除了自由裁量權(quán)設(shè)定本身需要不斷改進(jìn)外，還與執(zhí)法人員的道德素質(zhì)、能力水平以及執(zhí)法監(jiān)督等都有關(guān)系。綜合起來(lái)，主要有以下幾個(gè)方面的原因：

1.立法線條過(guò)粗，自由裁量的范圍、方式、幅度過(guò)大

我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊、民族共居的國(guó)家，東西部差距、城鄉(xiāng)差距、民族地域差距等都客觀存在，加之行政管理日趨技術(shù)化，管理方式日趨復(fù)雜化，行政主體日趨多樣化，這就決定了中央政府的行政立法在管理范圍上不可能過(guò)于具體，在管理方式上不可能過(guò)于單一，在管理措施上不可能過(guò)于細(xì)化。如果行政主體可以選擇的管理方式過(guò)于簡(jiǎn)單，則可能在東部能夠適用，在西部不能適用；在發(fā)達(dá)地區(qū)能夠適用，在落后地區(qū)不能適用。同樣地，相同金額的征收或者罰款，在發(fā)達(dá)地區(qū)可能比較輕，在落后地區(qū)就可能屬于比較重?？紤]到這些因素，立法上采取粗線條本身是不可避免的，也是適應(yīng)時(shí)勢(shì)的結(jié)果，但這種粗線條的立法方式終究給一些行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員帶來(lái)了可乘之機(jī)。對(duì)可能出現(xiàn)的后果，從立法層面，中央政府實(shí)際上已經(jīng)著手解決，最主要的方式就是賦予地方人大及政府立法權(quán)。2000年7月1日開始實(shí)施的《立法法》，明確賦予了地方人大及政府有限立法權(quán)，就是要解決各地在貫徹執(zhí)行中央政府立法中出現(xiàn)的一些問(wèn)題。如果地方立法能在中央立法的精神框架內(nèi)作有益補(bǔ)充，這些問(wèn)題應(yīng)當(dāng)是可以解決的，遺憾的是很多地方政府由于受部門立法等多種因素影響，不僅未能很好地利用地方立法權(quán)限對(duì)中央政府立法作有益補(bǔ)充，相反進(jìn)一步強(qiáng)化了自由裁量權(quán)限。

2.行政執(zhí)法人員的總體素質(zhì)還難以適應(yīng)執(zhí)法需要

近些年，我國(guó)各級(jí)政府十分注重公職人員的素質(zhì)提升問(wèn)題，也采取多種方式提升執(zhí)法人員的素質(zhì)。但與現(xiàn)代行政的復(fù)雜性和技術(shù)化要求相比，目前執(zhí)法人員的總體素質(zhì)還難以適應(yīng)正確履行執(zhí)法職責(zé)的需要。一是部分行政執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)比較低，大部分執(zhí)法人員在履行執(zhí)法職責(zé)的過(guò)程中，還普遍停留在“搬條條”的水平上，很少有執(zhí)法人員認(rèn)真思考立法的本意，從而導(dǎo)致行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的濫用。例如，多數(shù)行政立法的本意是要規(guī)范行政管理，引導(dǎo)行政相對(duì)人依法參與相關(guān)行政和社會(huì)事務(wù)，采取罰款等處罰措施的目的不過(guò)是要讓上述行政目的得以實(shí)現(xiàn)。但在執(zhí)法過(guò)程中，由于不理解立法目的，行政機(jī)關(guān)不是主動(dòng)履行管理職責(zé)，而是以行政處罰為主導(dǎo)，可以說(shuō)完全顛倒了立法目的。二是少數(shù)行政執(zhí)法人員的道德水平較低，一些執(zhí)法人員并非不理解立法本意，或者執(zhí)法水平低下，而是出于私益需要，濫用行政執(zhí)法自由裁量權(quán)。例如，執(zhí)法中的“優(yōu)親厚友”、“內(nèi)外有別”等，就是典型的濫用行政執(zhí)法自由裁量權(quán)；還有一些行政執(zhí)法人員甚至公然利用行政執(zhí)法自由裁量權(quán)謀取私利，損害國(guó)家利益。這種行為雖然危害嚴(yán)重，但由于采取內(nèi)外勾結(jié)，一般不容易被發(fā)現(xiàn)。因此，也是濫用自由裁量權(quán)中危害最大的一種。三是部分人員行政執(zhí)法的技術(shù)水平還不能適應(yīng)履職需要，一些人并非故意要濫用行政執(zhí)法權(quán)力，執(zhí)法目的上也是為了實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)，但由于行政執(zhí)法技術(shù)水平欠缺，也可能導(dǎo)致行政執(zhí)法自由裁量權(quán)被濫用。

3.行政執(zhí)法監(jiān)督制度還不健全、機(jī)制還不完善

行政執(zhí)法自由裁量權(quán)在任何一個(gè)國(guó)家都存在，只是方式、范圍不同。特別是成文法國(guó)家，更不可能實(shí)行對(duì)每一個(gè)具體的行政管理目標(biāo)的規(guī)范。自由裁量權(quán)作為一種權(quán)力，缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，必然要出現(xiàn)濫用的情況，因此，健全行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)其的有效監(jiān)督，是確保行政執(zhí)法自由裁量權(quán)發(fā)揮效用的不可或缺的保障措施。但在我國(guó)行政管理中歷來(lái)存在“重執(zhí)行、輕監(jiān)督”的傳統(tǒng)，監(jiān)督制度和機(jī)制建設(shè)步伐很難跟上執(zhí)行需要。一些早期的行政立法甚至沒(méi)有對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行職務(wù)的監(jiān)督條款，晚近的立法雖然有所變化，規(guī)定得也相當(dāng)粗，很難真正實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的監(jiān)督。立法試圖將執(zhí)行、監(jiān)督整合在一起，由行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督。但從執(zhí)行的情況看，這種監(jiān)督制約機(jī)制顯然沒(méi)有有效建立。

三、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的合理控制

行政執(zhí)法自由裁量權(quán)雖然在制定過(guò)程中存在一些問(wèn)題，但如果直接取消這項(xiàng)制度，不論從立法技術(shù)本身，還是從行政機(jī)關(guān)執(zhí)行方面來(lái)看，都是不現(xiàn)實(shí)的。但存在的問(wèn)題也不容忽視，特別是一些行政機(jī)關(guān)及其工作人員濫用自由裁量權(quán)謀取私利的行為，在一定程度上已經(jīng)影響到行政執(zhí)法的權(quán)威，影響到黨和政府的形象。因此，對(duì)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)進(jìn)行合理限制是非常必要的。

1.行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的立法控制

行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的立法控制，就是針對(duì)自由裁量權(quán)行使過(guò)程中存在的問(wèn)題，通過(guò)立法加以合理限制，確保自由裁量權(quán)制度既能發(fā)揮正常作用，又不至于被惡意濫用。行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的合理控制，主要應(yīng)當(dāng)包含以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：（1）中央立法上應(yīng)適當(dāng)限制。在確保法制統(tǒng)一的前提下，立法時(shí)可以通過(guò)中央的區(qū)域立法方式，盡可能地由于地域差異、發(fā)展差異、文化差異等帶來(lái)的自由裁量權(quán)的擴(kuò)大。即在中央的立法權(quán)限范圍內(nèi)，仍然可以考慮實(shí)施區(qū)域立法，比如對(duì)待同一類型的行政關(guān)系，東部和西部、發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)、少數(shù)民族集居去和一般地區(qū)、自然資源貧乏的地區(qū)和豐富的地區(qū)之間均可差異立法，以盡可能地實(shí)現(xiàn)立法目的。（2）地方立法上合理限制。在中央立法的自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)，地方各級(jí)有立法權(quán)限的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方實(shí)際情況，在中央立法規(guī)定范圍內(nèi)，針對(duì)地方實(shí)際對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行必要的細(xì)化和補(bǔ)充，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政自由裁量權(quán)的合理限制。（3）構(gòu)建自由裁量權(quán)的監(jiān)督體系。在立法上要改變過(guò)去那種重管理環(huán)節(jié)、輕監(jiān)督環(huán)節(jié)的做法，不論是中央立法還是地方立法，在給予行政主體自由裁量權(quán)的同時(shí)，要充分考慮由此可能帶來(lái)的不良后果，從立法環(huán)節(jié)上構(gòu)建系統(tǒng)、有效的監(jiān)督機(jī)制，真正做到“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督?！?/p>

2.行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的執(zhí)行控制

自由裁量權(quán)運(yùn)用中存在的問(wèn)題，都是在執(zhí)行過(guò)程中反映出來(lái)的，因此，執(zhí)行環(huán)節(jié)的合理限制尤其重要。針對(duì)執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從行政機(jī)關(guān)、執(zhí)法人員及配套制度等三個(gè)方面進(jìn)行控制。

第一，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的控制。對(duì)行政機(jī)關(guān)的控制，就是要改革現(xiàn)行的行政執(zhí)法管理體制，杜絕行政機(jī)關(guān)的“趨利執(zhí)法”行為。一是要改革現(xiàn)行行政管理體制，清理現(xiàn)行的行政主體和履行行政管理職能的事業(yè)單位。對(duì)那些全額自收自支單位、部分自收自支執(zhí)法單位，確需保留的要改變財(cái)政供給體制，消除“以罰養(yǎng)人”的情況。二是要在行政執(zhí)法中做到罰繳分離、收支分離，真正做到收支兩條線，使罰款不再成為執(zhí)法單位可以任意支配的收入。

第二，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)。首先是要轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法人員的觀念，提升行政執(zhí)法人員依法行政、合理運(yùn)用自由裁量權(quán)的意識(shí)。通過(guò)對(duì)行政執(zhí)法人員法律基本知識(shí)的培訓(xùn)，使他們從立法精神、目的上重新認(rèn)識(shí)行政執(zhí)法的意義，從而實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念。其次是要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的崗位培訓(xùn)，使他們能夠熟練、合理、正確地運(yùn)用行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，而不會(huì)因?yàn)閸徫凰讲粔驅(qū)е聢?zhí)法權(quán)限被濫用。再次是要加強(qiáng)行政執(zhí)法人員的思想道德素質(zhì)教育，減少人為的濫用行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的情況發(fā)生。

第三，健全完善行政執(zhí)法配套制度。法律法規(guī)的具體實(shí)施機(jī)關(guān)，主要是區(qū)、縣級(jí)政府。區(qū)縣政府雖然一般都沒(méi)有立法權(quán)（自治區(qū)縣除外），由于縣內(nèi)情況相對(duì)全國(guó)而言已經(jīng)大為單一，完全可以通過(guò)出臺(tái)規(guī)范性文件的方式建立自由裁量權(quán)行使的配套制度，對(duì)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)進(jìn)行進(jìn)一步的限制。例如，針對(duì)本縣可能出現(xiàn)的實(shí)際情況，對(duì)中央、省級(jí)地方立法中的自由裁量權(quán)的范圍、方式和幅度進(jìn)行進(jìn)一步限制，最大限度地減少人為因素的影響。這種限制雖然不能實(shí)現(xiàn)全覆蓋，由于還有上位法作為后盾和保障，既可以減少人為因素影響，又不會(huì)因?yàn)檫^(guò)分限制而導(dǎo)致新的情況無(wú)法使用。

3.行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的監(jiān)督控制

由于是具體的行政執(zhí)法人員在負(fù)責(zé)法律規(guī)范的實(shí)施，即使在立法環(huán)節(jié)、監(jiān)督環(huán)節(jié)對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行合理限制后，仍然不能解決自由裁量權(quán)行使過(guò)程中存在的所有問(wèn)題，這就需要進(jìn)一步健全完善行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制。首先是要認(rèn)真落實(shí)政務(wù)公開制度，使行政執(zhí)法自由裁量權(quán)在陽(yáng)光下運(yùn)行，接受各個(gè)層面的監(jiān)督，最大限度地減少暗箱操作可能帶來(lái)的不良后果。其次是要認(rèn)真落實(shí)回避制度，對(duì)涉及親朋好友的行政執(zhí)法工作應(yīng)當(dāng)回避，避免法律規(guī)定范圍內(nèi)的“優(yōu)親厚友”。再次是要加強(qiáng)責(zé)任追究，行政執(zhí)法過(guò)程中雖然在法律限度范圍內(nèi)、但明顯不合理的行政執(zhí)法行為，要及時(shí)予以糾正，并對(duì)相關(guān)行政執(zhí)法人員進(jìn)行行政處理；對(duì)利用自由裁量權(quán)謀取私利的，要及時(shí)以法追究行政法律責(zé)任；涉嫌犯罪的，要及時(shí)移交司法機(jī)關(guān)以法嚴(yán)懲。

行政執(zhí)法自由裁量權(quán)過(guò)大問(wèn)題，是我國(guó)行政立法中普遍存在的問(wèn)題。盡管隨著立法質(zhì)量的不斷提升，這個(gè)問(wèn)題的影響將逐漸減小。但我國(guó)正處在轉(zhuǎn)型時(shí)期，短期內(nèi)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)過(guò)大的情況不會(huì)改變，且這項(xiàng)制度也不可能消失。因此，在立法、執(zhí)法、監(jiān)督層面對(duì)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)進(jìn)行合理控制，是既比較切合實(shí)際且具有可操作性的做法。相信通過(guò)這種立體

的合理限制，行政執(zhí)法自由裁量權(quán)將重新回歸其本來(lái)位置，在行政管理中發(fā)揮更大作用?！?/p>

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責(zé)任編輯：錢國(guó)華