流動(dòng)兒童受教育權(quán)及其保護(hù)之探析

牛 樂(lè)

摘要當(dāng)前,我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程不斷推進(jìn),農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工人員劇增,隨之而來(lái)的是大批義務(wù)教育適齡兒童跟隨父母來(lái)到城市,導(dǎo)致農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工帶來(lái)的流動(dòng)兒童受教育問(wèn)題日益突出。本文以流動(dòng)兒童受教育權(quán)為研究對(duì)象,對(duì)流動(dòng)兒童受教育權(quán)現(xiàn)狀進(jìn)行了闡述,探討了流動(dòng)兒童受教育權(quán)的困境和制約因素,并嘗試提出流動(dòng)兒童受教育權(quán)的法律保障措施。

關(guān)鍵詞流動(dòng)兒童受教育權(quán)問(wèn)題解決

中圖分類號(hào):G61文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-292-02

所謂流動(dòng)兒童,是指跟隨父母進(jìn)入城市上學(xué)的農(nóng)民工子女。從流動(dòng)兒童的年齡結(jié)構(gòu)看,當(dāng)前主要以小學(xué)生為主;從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)分析,隨著大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工以及其工作的日趨穩(wěn)定,越來(lái)越多的農(nóng)民工將選擇把子女帶入城市居住和上學(xué)。流動(dòng)兒童是伴隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移而出現(xiàn)的一個(gè)特殊群體,對(duì)于流動(dòng)兒童受教育問(wèn)題,各級(jí)政府及其教育主管部門已做了大量工作,但流動(dòng)兒童教育仍面臨著許多亟待解決的問(wèn)題。

一、理論研究:受教育權(quán)基本理論問(wèn)題之解析

(一)受教育權(quán)的憲法地位

自從公民受教育權(quán)于1919年寫進(jìn)德國(guó)《魏瑪憲法》,到現(xiàn)在已有60多個(gè)國(guó)家在憲法中明確規(guī)定了公民受教育權(quán)。受教育權(quán)被認(rèn)為是現(xiàn)代憲法所確立的一項(xiàng)最重要的公民基本權(quán)利,也是最能夠體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利相互關(guān)系的一種實(shí)體性憲法權(quán)利。在我國(guó),建國(guó)以來(lái)的歷部憲法均規(guī)定了該項(xiàng)權(quán)利,現(xiàn)行憲法第46條第1款寫明:“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”。很顯然,現(xiàn)行憲法也明確肯定受教育權(quán)受到憲法的保護(hù)。

受教育權(quán)是人的個(gè)性自由發(fā)展的基本憲法權(quán)利,教育對(duì)于人、社會(huì)和國(guó)家不可或缺,在現(xiàn)代社會(huì),教育既是公民個(gè)人人格形成和發(fā)展的一個(gè)必不可少的手段,也是培育作為民主政治具體承擔(dān)者的健全公民的重要途徑。①受教育權(quán)是公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要組成部分,接受教育是人得以全面自由發(fā)展的重要前提,是保障公民在現(xiàn)代社會(huì)中正常、體面地生存的權(quán)利,是公民其他社會(huì)權(quán)利的基礎(chǔ)和前提。有學(xué)者②曾對(duì)教育權(quán)的產(chǎn)生、發(fā)展和哲理基礎(chǔ)進(jìn)行過(guò)考察和論述,最后不難得出這樣的結(jié)論:受教育權(quán)是人尋求發(fā)展的最低限度的權(quán)利,是人為了提高自己生存質(zhì)量所要求的最基本的權(quán)利之一?，F(xiàn)代社會(huì)下的教育,應(yīng)該以人為本,應(yīng)該在平等的基礎(chǔ)上,更多的尊重人的發(fā)展,因此說(shuō),受教育權(quán)的法律保護(hù)是對(duì)人的基本權(quán)利的保障,是現(xiàn)代法治理論與憲政制度的必然要求。③同樣,作為國(guó)民一分子的流動(dòng)兒童,其受教育權(quán)在憲法層面也是被明確規(guī)定并應(yīng)得到維護(hù)的。

(二)受教育權(quán)的平等問(wèn)題

從權(quán)利的發(fā)生學(xué)上看,受教育平等權(quán)屬于平等權(quán)與公民受教育權(quán)的交叉性權(quán)利。但是從權(quán)利的屬性以及內(nèi)容來(lái)看,受教育平等權(quán)更大程度上屬于公民受教育權(quán)。從平等權(quán)的價(jià)值和功能以及公民受教育權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容來(lái)看,無(wú)疑受教育平等權(quán)是公民受教育權(quán)的基本要素和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。在目前,人們比較一致的認(rèn)識(shí)是受教育權(quán)平等主要有三個(gè)層次,即入學(xué)機(jī)會(huì)的平等,學(xué)業(yè)成就的平等和受教育后的就業(yè)機(jī)會(huì)的平等。④公民受教育權(quán)作為一項(xiàng)積極權(quán)利,要求國(guó)家權(quán)力的積極作為,國(guó)家為公民提供受教育機(jī)會(huì)是公民受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和前提,公民有了受教育機(jī)會(huì),還需要國(guó)家提供相應(yīng)的條件,最后如果沒(méi)有來(lái)自國(guó)家的認(rèn)可,公民接受教育的行為在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中意義甚小,因此說(shuō),受教育機(jī)會(huì)、條件和最后的認(rèn)可是公民受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的三大有機(jī)復(fù)合形態(tài),缺少任何一個(gè)要素,公民受教育權(quán)的享有都是不完整的。⑤受教育機(jī)會(huì)權(quán)是指每個(gè)人不因其他因素,都應(yīng)當(dāng)擁有平等的恰當(dāng)?shù)臋C(jī)會(huì)接受教育,這是最基本的要求,擁有受教育機(jī)會(huì)并不意味著受教育權(quán)就實(shí)現(xiàn)了,但如果連受教育的機(jī)會(huì)都沒(méi)有,那么受教育權(quán)肯定無(wú)法實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前流動(dòng)兒童受教育權(quán)就存在著突出的平等權(quán)無(wú)法得到保障,在城市遭受歧視待遇的問(wèn)題。

(三)受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式

權(quán)利有三種形態(tài),應(yīng)有、法定和實(shí)有。實(shí)有是最終目的,但要想實(shí)有,先要法定。對(duì)于一項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn),最基本的路徑是在法律中明確予以規(guī)定。與公民受教育權(quán)最密切的法律是憲法和行政法,自公民受教育權(quán)1919年入憲以來(lái),該權(quán)利已成為憲法當(dāng)中權(quán)利的“?？汀?。但是,憲法是根本大法,不可避免具有原則性。行政法是憲法的具體化,所以世界各國(guó)對(duì)公民受教育權(quán)都紛紛進(jìn)行行政立法,我國(guó)也制定了許多行政類法律,如《教育法》、《義務(wù)教育法》、《高等教育法》等。除了尋求憲法和行政法外,公民還可以進(jìn)行民事訴訟。此外,我國(guó)于1989年制定了《行政訴訟法》,確立了行政訴訟制度。1999年頒布的《行政復(fù)議法》第6條明確的將受教育權(quán)列入可以提起行政復(fù)議的范圍,因此受教育權(quán)的保護(hù)在我國(guó)已成為行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)積極義務(wù)。公民獲得了受教育機(jī)會(huì),只是說(shuō)可以接受教育了,但要想完成教育以及實(shí)現(xiàn)教育權(quán),必須依賴一定的條件,最主要的還是依賴國(guó)家積極義務(wù)的履行。因此,流動(dòng)兒童受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)也是需要尋求立法、司法等多種途徑的,但終歸要依靠國(guó)家積極的作為。

二、現(xiàn)狀分析:我國(guó)流動(dòng)兒童受教育權(quán)面臨的問(wèn)題

城鄉(xiāng)社會(huì)要和諧發(fā)展,就必須讓發(fā)展的成果惠及每一個(gè)人,其中就包括讓農(nóng)民工子女能享受法定的義務(wù)教育,使其受教育權(quán)得到很好的維護(hù)。在更加注重公平的社會(huì)發(fā)展背景下,目前流動(dòng)兒童的受教育權(quán)卻引發(fā)了較為突出的教育公平問(wèn)題。以下從戶籍法律制度、教育財(cái)政法律制度,私立學(xué)校監(jiān)管法律制度三個(gè)主要方面分析流動(dòng)兒童的義務(wù)教育困境。

(一)入學(xué)權(quán)利不平等

現(xiàn)行義務(wù)教育體制是與陳舊的戶籍制度相適應(yīng)的,其以城鄉(xiāng)分割、區(qū)域封閉為基本特征,因此,沒(méi)有城市戶口的流動(dòng)兒童義務(wù)教育問(wèn)題就凸現(xiàn)出來(lái),雖然戶籍制度限制人口流動(dòng)的功能不斷弱化,農(nóng)民可以“自由”進(jìn)入城市,但是戶籍制度依然對(duì)農(nóng)民的身份、就業(yè)、教育、生活水平等起到鉗制作用。由于我國(guó)戶籍制度聯(lián)系著一定的社會(huì)福利與權(quán)益,因此就造成沒(méi)有流入地戶口的人口,無(wú)法享受到與城市人口相同的機(jī)會(huì)與權(quán)利,比如職業(yè)準(zhǔn)入、子女就學(xué)等方面的限制。流動(dòng)兒童上學(xué)難問(wèn)題也是戶籍制度影響的結(jié)果,沒(méi)有現(xiàn)居住地戶籍或離開(kāi)戶籍所在地的適齡兒童在流入地(現(xiàn)居住地)很難得到同等的受教育機(jī)會(huì),其受教育權(quán)明顯沒(méi)有得到平等的保護(hù)。

(二)教育機(jī)會(huì)不平等

2006年修改后的《義務(wù)教育法》第四十四條規(guī)定,義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān),省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制。農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi),由各級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院的規(guī)定分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)。也就是說(shuō)我國(guó)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入仍然是中央與地方共同負(fù)擔(dān),而且對(duì)二者的比例并沒(méi)有具體規(guī)定,實(shí)際上現(xiàn)行的義務(wù)教育投資體制,從總體上看,基本上是一種分散管理為主的投資配置模式,即“分級(jí)管理、分級(jí)辦學(xué)”的義務(wù)教育體制,義務(wù)教育主要由地方政府負(fù)擔(dān)。它有以下三個(gè)特點(diǎn):第一,中央政府在義務(wù)教育的資金籌集與分配中一般僅占有較低的比重和份額。第二,地方政府,在資金籌集方面占的比重比較大。城市中、小學(xué)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由市財(cái)政負(fù)擔(dān);農(nóng)村中、小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)由縣、鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān);省政府只對(duì)中小學(xué)教育提供有限的專項(xiàng)補(bǔ)助。第三,籌集一部分社會(huì)資金,并由學(xué)生家庭負(fù)擔(dān)一部分。由于地方財(cái)政對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的籌集負(fù)有主要責(zé)任,不可避免的,流動(dòng)兒童被地方保護(hù)主義者視為對(duì)當(dāng)?shù)亟逃Y源的競(jìng)爭(zhēng)者,這就導(dǎo)致了流動(dòng)兒童在流入地入學(xué)要以交納高額借讀費(fèi)、贊助費(fèi)為條件的現(xiàn)象普遍產(chǎn)生,流動(dòng)兒童享有的教育機(jī)會(huì)與城市兒童相比是極為不平等的。

三、民生至上:多管齊下保障流動(dòng)兒童受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)

公民受教育權(quán)是積極的受益權(quán)。⑥從該項(xiàng)權(quán)利是積極的受益權(quán)的特點(diǎn)來(lái)看,該權(quán)利實(shí)現(xiàn)依賴于國(guó)家與政府積極履行義務(wù)。當(dāng)前,流動(dòng)兒童的教育權(quán)利不能完全實(shí)現(xiàn),并不是單一因素造成的,就像前文所述,是由于戶籍、教育財(cái)政體制、打工子弟學(xué)校監(jiān)管體制等各方面的制度合力形成。所以我們應(yīng)當(dāng)從多方面入手,多渠道,多方位解決這一問(wèn)題。

(一)健全法律法規(guī)體系,保障平等受教育權(quán)

有關(guān)教育法律法規(guī)的內(nèi)在精神導(dǎo)向應(yīng)該是逐步消除教育機(jī)會(huì)的地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異、階層差異、性別差異,從而推動(dòng)教育的公正。在立法層面上應(yīng)明確“免費(fèi)能獲得受教育權(quán)的義務(wù)性教育”與“需要付費(fèi)才能獲得的非義務(wù)性教育”兩者的定義;明確“父母的義務(wù)與國(guó)家的義務(wù)的界限”;明確“學(xué)費(fèi)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)與交付學(xué)費(fèi)能享有的相應(yīng)權(quán)利”;明確“學(xué)雜費(fèi)的具體費(fèi)用項(xiàng)目,學(xué)費(fèi)、學(xué)雜費(fèi)的具體用途”;明確“教育經(jīng)費(fèi)政府財(cái)政撥款的最低強(qiáng)制性法定標(biāo)準(zhǔn)”;明確“學(xué)生及其監(jiān)護(hù)人的知情權(quán)”,相對(duì)于學(xué)校作為教育服務(wù)的提供者,學(xué)生作為學(xué)校教育的消費(fèi)者,學(xué)生及其監(jiān)護(hù)人有權(quán)監(jiān)督學(xué)校學(xué)費(fèi)、學(xué)雜費(fèi)的使用情況;“學(xué)校的費(fèi)用使用必須公開(kāi)化、透明化,沒(méi)有法律法規(guī)的規(guī)定,沒(méi)有學(xué)生一致的同意,學(xué)?；蚪逃姓C(jī)構(gòu)不能以任何名義收取其他費(fèi)用”等。⑦總之,只有給受教育權(quán)及其相關(guān)的權(quán)利義務(wù)以清晰、明確、合理、可操作性強(qiáng)的規(guī)定,才能產(chǎn)生有效的司法、執(zhí)法和實(shí)施法律監(jiān)督行為。

(二)完善戶籍與義務(wù)教育財(cái)政法律制度

必須解決流動(dòng)兒童的就學(xué)與戶籍掛鉤的問(wèn)題,消除戶籍與兒童入學(xué)、升學(xué)等方面制度的掛鉤,建立以常住人口的居住地為依據(jù)的管理體制,而不是單一的以戶籍為基礎(chǔ)的管理體制。各地政府要將農(nóng)民工子女的義務(wù)教育納入當(dāng)?shù)亟逃聵I(yè)發(fā)展規(guī)劃,敞開(kāi)公辦學(xué)校大門,使公辦學(xué)校成為吸收農(nóng)民工子女的主渠道。

關(guān)于教育財(cái)政問(wèn)題,可以采取以下措施:對(duì)于義務(wù)教育階段的兒童進(jìn)行專門登記,建立國(guó)家統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù),對(duì)適齡兒童進(jìn)行跟蹤管理。由國(guó)家和地方為兒童義務(wù)教育劃撥?？?該款項(xiàng)獨(dú)立管理和核算,?？顚Ｓ?。流動(dòng)兒童一般是從經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)地區(qū)流入經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū),二者之間的教育投入差距明顯,國(guó)家提高在教育經(jīng)費(fèi)中的比重可以減少流入地對(duì)流動(dòng)兒童的排斥心理。國(guó)家撥款的部分發(fā)給“國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)券”,地方撥款部分發(fā)給“地方教育經(jīng)費(fèi)券”,兒童在轉(zhuǎn)出省外就讀時(shí),該兩張教育經(jīng)費(fèi)券隨兒童一同轉(zhuǎn)出,流入地學(xué)校憑兩張教育經(jīng)費(fèi)券向國(guó)家和流出地方政府兌取經(jīng)費(fèi),余額由流入地政府補(bǔ)足。流入地一般經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá),有經(jīng)濟(jì)實(shí)力承擔(dān)這一費(fèi)用。而且,實(shí)際上流動(dòng)兒童的父母在流入地工作、生活、消費(fèi),為流入地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn),流入地不把其子女教育經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算本身就是不合理的。

(三)針對(duì)打工子弟學(xué)校的法律監(jiān)管與促進(jìn)

首先要對(duì)打工子弟學(xué)校規(guī)范化管理。深入貫徹執(zhí)行《民辦教育促進(jìn)法》,鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué),制定優(yōu)惠政策并進(jìn)行資金支持。建立有效的評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制,防止學(xué)校亂收費(fèi),以及以辦學(xué)為名的欺騙和欺詐行為。對(duì)不符合辦學(xué)條件但并不存在嚴(yán)重問(wèn)題的簡(jiǎn)陋的民工子弟校,不能簡(jiǎn)單地一關(guān)了之,而要針對(duì)具體問(wèn)題,提出改進(jìn)措施使其生存、發(fā)展下來(lái)。對(duì)于打工子弟學(xué)校要求不能過(guò)于苛刻,在不影響教育質(zhì)量的前提下要求辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)減低。其次,對(duì)打工子弟學(xué)校開(kāi)辦者和老師進(jìn)行合理補(bǔ)償,政府可以考慮對(duì)打工子弟學(xué)校開(kāi)辦者進(jìn)行相應(yīng)的資助,并對(duì)教師工資進(jìn)行補(bǔ)貼。優(yōu)化辦學(xué)模式。對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)的教育集團(tuán)公司的辦學(xué)模式、股份制辦學(xué)的模式、私人辦學(xué)模式、事業(yè)單位辦學(xué)模式、企業(yè)辦學(xué)模式等,政府應(yīng)當(dāng)加以規(guī)范、引導(dǎo),并采取相應(yīng)鼓勵(lì)措施,一視同仁的對(duì)待,盡可能減少障礙,以降低其辦學(xué)的成本。