淺議內(nèi)部行政行為的可訴性

馬 鷹 王 斌

摘要行政行為的可訴性是指行政行為的可受司法審查性,是行政訴訟法學中的一個基本理論問題。受特別權利關系理論和我國傳統(tǒng)政治體制的影響,內(nèi)部行政行為在我國是被排除在司法審查的范圍之外的,公務員對行政機關的人事處理行為不服,只能通過申訴或控告等非正式途徑來尋求救濟,這不僅不利于公務員合法權益的保護,也與法治社會的基調(diào)相違背,在行政機關中出現(xiàn)了行政權力私有化、貪圖私利更導致滋生腐敗的問題。由此,上級行政機關對下級的批復、指令等內(nèi)部行政行為是否可訴的問題是當前比較前沿的行政訴訟問題。

關鍵詞內(nèi)部行政行為效力可訴性

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-218-01

一、概念及比較

內(nèi)部行政行為,主要是指行政機關對其工作人員實施的不具有對外行政管理性質(zhì)的組織、調(diào)配、命令等行為。 內(nèi)部行政行為是一個學理概念。學術界為了區(qū)別行政機關對內(nèi)、對外不同性質(zhì)的管理行為,將行政行為劃分為內(nèi)部行政行為和外部行政行為。內(nèi)部行政行為,從一般意義上理解,主要是指行政主體代表國家對隸屬于自身的組織、人員和財務的一種管理,是基于上級與下級、組織與個人之間領導與被領導關系或其他的隸屬關系,在行政機關內(nèi)部就內(nèi)部事物進行的管理活動,比如行政機關就機構建制、工作程序、 規(guī)章制度、后勤事務進行的管理及對公務員進行的獎懲、任免活動均屬于內(nèi)部行政行為,它是對行政機關自身及所屬公務員產(chǎn)生行政約束力的職權行為,對外不具有法律效力。 它可以分為兩類:一類是工作性質(zhì)的,如上級公務員對下級公務員發(fā)布的命令、批示和對下級的報告的審批等;另一類是人事性質(zhì)的,即行政機關對內(nèi)部行政人員的獎懲、任免、考核等。行政訴訟法第十二條第(三)項規(guī)定法院不受理“行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”,這在原則上把第二類內(nèi)部行政行為排除出了行政訴訟受案范圍。而對于第一類行為,則無明確規(guī)定,行訴法解釋第一條第二款第(六)項只是排除了“對公民、法人或者其他組織權利義務不產(chǎn)生實際影響的行為”。而第一類行為不一定不影響公民、法人或者其他組織的權利義務,所以不能認為其當然屬于行政訴訟受案的排除范圍。

外部行政行為,是行政機關為實施行政管理,維護公共利益,對其它國家機關、社會組織、人民團體、公民個人所采取的以“命令 ——服從”為基本特征的管理行為。其與內(nèi)部行政行為主要區(qū)別在于:

(一)行為與相對人之間的關系不同

實施內(nèi)部行政行為的行政機關與該行政行為的相對人之間,必定存在一種領導與被領導的隸屬關系以及其它隸屬關系,或者存在一種 監(jiān)督與被監(jiān)督的法定的監(jiān)督關系。實施外部行政行為的行政機關與該行政行為的相對人之間,基本上不存在領導與被領導的隸屬關系或者其它隸屬關系,而只存在管 理與被管理的關系。這種管理與被管理關系最終取決于外部行政行為的實施者所擁有的對某類行政事務的管理職能而不來源于該行政機關的領導職能。

(二)行政行為的作用力不同

內(nèi)部行政行為通常只涉及行政機關的內(nèi)部行政事務,其作用主要和行政機關的正常運轉(zhuǎn)有關,不影響外部相對人的權利和義務,外部行政行 為是行政機關對外行使公共權利的行為,因而直接影響著外部相對人的利益。

由于這兩種行政行為的上述區(qū)別,內(nèi)部行政爭議由行政機關自身解決,外部行政爭議由法院解決。如果將行政內(nèi)部爭議也交由法院解決,一方面法院不熟悉行政機關內(nèi)部事務,并缺乏具體的爭議處理手段,另一方面容易造成法院干擾行政機關正常工作,影響依法行政的效力。因此,行政訴訟法明確規(guī)定,法院不受理就行政機關對行政工作人員的獎懲、任免等決定提起的訴訟。

二、內(nèi)部行政行為的效力

一般情況下,對于行政主體內(nèi)部的行為,因為其不直接產(chǎn)生對外效力,法院對就這些內(nèi)部行為提起的行政訴訟是不受理的。但是否就可以得出內(nèi)部行政行為不可訴的結(jié)論了呢? 然而,內(nèi)部行政行為是否可訴,不能一概而論,對于行政主體的內(nèi)部工作關系行為應進行具體分析。因為行政訴訟法并未籠統(tǒng)的規(guī)定“內(nèi)部行政行為不可訴”,而是規(guī)定公民不服“行政機關對其工作人員獎懲、任免等決定”提起訴訟的,法院不予受理。因此,我們必須明確,并不是所有的內(nèi)部行政行為都不可訴,而是只限于“獎懲、任免等決定”等內(nèi)部行政行為。行政訴訟法第12條第3項所言的“行政機關對工作人員的獎懲、任免等決定”主要包括以下決定:獎勵、記功、表彰、警告、記過、記大過、降級、降職、撤職、停職等決定;此外還應包括工資、福利、待遇及職稱評定、住房分配等。對行政機關以上的決定不服,向人民法院起訴的法院不予受理,通常由行政機關的人事、紀檢、監(jiān)察等部門及行政機關的上級機關解決。值得思考的是,行政機關的內(nèi)部行政行為遠不止以上行為。由于行政機關與行政機關之間、行政機關與法律法規(guī)授權組織之間、行政機關與受委托組織之間、行政機關與所屬企事業(yè)單位之間存在多種多樣的關系,產(chǎn)生、變更、消滅這些關系的事實,均可稱之為內(nèi)部行政行為。

三、內(nèi)部行政行為可訴性思考

判斷某一行政行為是否具有可訴性,首先要看該行為是否是行政主體行使職權的行為;其次要看該行為是否為法定的不屬于人民法院行政訴訟受案范圍的情形。根據(jù)《行政訴訟法》和《若干解釋》規(guī)定的精神,擁有行政管理職權的機關、組織和個人所實施的與行使行政管理職權有關的,對行政管理相對人的權利義務發(fā)生實際影響的行為及相應的不作為,除法律有特別規(guī)定和《若干解釋》特別排除的以外,該行政行為具有可訴性,屬于人民法院行政訴訟的受案范圍,人民法院應當受理。

內(nèi)部行政行為是否可訴不可一概而論,要看該內(nèi)部行政行為是否對行政主體外部的行政相對人產(chǎn)生了實際的、最終的行政效力。內(nèi)部人事管理行為因為不對外部行政相對人產(chǎn)生效力,因而不可訴;那些不對外公開不對外發(fā)生效力的內(nèi)部工作關系行為相應的也不可訴;有些外化了的并對外部行政相對人產(chǎn)生了最終的行政效力的內(nèi)部工作關系行為具有外部行政行為的特性,是可訴的;內(nèi)部工作關系行為中那些雖然外化了但并沒有最終行政效力的行政行為,相應則不可訴。而且事實上,假如一個行政行為不對外直接對行政相對人產(chǎn)生最終的行政效力,行政相對人也不會起訴。

行政行為可訴性的認定,關鍵在于審查其對行政相對人的權利義務是否產(chǎn)生實際影響。上級行政機關就特定事項、針對特定對象對下級所作的批復、指示、指令、責令等內(nèi)部行政行為,其雖然不是以外部相對人為直接相對人;但如果該行為具有導致下級為或不為某種行為的強制力,且對外部相對人產(chǎn)生了必然的、實際的和確定的法律效果,也就是說內(nèi)部行政行為實際影響到了外部相對人的合法權益時,當事人不服提起行政訴訟的,人民法院應當受理,此時該行為屬于人民法院行政訴訟受案范圍內(nèi)的可訴行政行為。