當(dāng)前我國(guó)行政監(jiān)督體系存在的問題及其對(duì)策研究

張 勇 鄭曙村

摘要行政監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)行政管理法制化的重要保證,也是保證行政管理活動(dòng)正常運(yùn)行的必要手段。經(jīng)過多年的行政體制改革,我國(guó)已經(jīng)建立了一套具有中國(guó)特色的行政監(jiān)督體系,發(fā)揮了較為全面有效的監(jiān)督功能。但我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)我國(guó)的行政監(jiān)督體系仍存在一定的問題需要采取相應(yīng)的對(duì)策來加以完善。

關(guān)鍵詞行政監(jiān)督對(duì)策完善

中圖分類號(hào):D630.9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-216-02

當(dāng)前,我國(guó)已形成較為完善的行政監(jiān)督體系,但仍存在著監(jiān)督渠道不暢,信息不靈;行政監(jiān)督主體設(shè)置于同級(jí)政府之中,難以形成監(jiān)督的權(quán)威性和獨(dú)立性;行政法規(guī)制度不健全、不完善,等一系列問題,因此需要采取相應(yīng)的對(duì)策來加以完善。

一、我國(guó)目前行政監(jiān)督體制的現(xiàn)狀分析

我國(guó)的行政監(jiān)督產(chǎn)生于新中國(guó)成立時(shí)期,在十一集三中全會(huì)以前,行政監(jiān)督基本上處于馳廢狀態(tài)。改革開放30年以來,隨著我國(guó)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的不斷發(fā)展,我國(guó)的行政監(jiān)督得以飛躍的發(fā)展形成了一個(gè)較為完整的成網(wǎng)狀格局的行政監(jiān)督體制,該體制主要由行政組織外部的異體監(jiān)督和行政組織內(nèi)部的同體監(jiān)督兩部分組成?！巴獠勘O(jiān)督主要是來自與行政機(jī)關(guān)以外的權(quán)利主體為保證行政工作的合法性、正確性及社會(huì)效益而對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的監(jiān)督”主要包括:

第一,國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)的監(jiān)督,指各級(jí)人民代表大會(huì)及其設(shè)立的常務(wù)委員會(huì)對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的全部行政活動(dòng)所實(shí)施的監(jiān)督,在內(nèi)容上可以分為法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)的監(jiān)督是最具有法律效率的監(jiān)督。

第二,社會(huì)監(jiān)督,這是由群眾團(tuán)體、公民個(gè)人及其他社會(huì)組織通過人民代表、信訪部門或者直接向國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)提出建議、批評(píng)、檢舉、控告、申訴等方式所進(jìn)行的監(jiān)督,以及新聞媒介、社會(huì)輿論的監(jiān)督等。

第三,政黨監(jiān)督,它包括三層次:黨內(nèi)監(jiān)督,即黨內(nèi)上下級(jí)之間、黨組織與黨員之間以及黨員之間的相互監(jiān)督;共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨對(duì)一切國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)行的監(jiān)督,以保證黨的路線方針政策的貫徹實(shí)施;執(zhí)政黨與各參政黨之間的相互監(jiān)督。

第四,司法監(jiān)督,它包括兩層意思:一是審判監(jiān)督,即人民法院對(duì)本系統(tǒng)內(nèi)部審判工作的監(jiān)督和通過行政訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的監(jiān)督;二是監(jiān)察監(jiān)督,即人民監(jiān)察院對(duì)本系統(tǒng)內(nèi)部工作的監(jiān)督和人民檢察院對(duì)法院、公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

與外部監(jiān)督體系相并行,我國(guó)行政組織內(nèi)部也建立了系統(tǒng)的自我監(jiān)督即內(nèi)部監(jiān)督體系,內(nèi)部監(jiān)督體系可以劃分為專門監(jiān)督和非專門監(jiān)督兩類。內(nèi)部專門監(jiān)督,主要是指政府專設(shè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施的行政監(jiān)督以及各類專業(yè)性行政監(jiān)督,包括:行政監(jiān)察、物價(jià)監(jiān)督和質(zhì)量監(jiān)督等專業(yè)性行政監(jiān)督。內(nèi)部非專門監(jiān)督,包括:上下層級(jí)監(jiān)督,即各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其主管按行政隸屬關(guān)系自上而下或自下而上進(jìn)行直線監(jiān)督;平行部門監(jiān)督,即政府職能部門就其所管轄事物,在自身權(quán)限與責(zé)任范圍內(nèi)對(duì)其它相關(guān)部門實(shí)施的監(jiān)督。

從對(duì)我國(guó)的行政現(xiàn)狀分析我們不難發(fā)現(xiàn),現(xiàn)階段我國(guó)行政監(jiān)督具有面廣量大的宏觀總體特征,在實(shí)踐中發(fā)揮了“保健”與“治病”的雙重功效。一方面,行政監(jiān)督主體資格與行政主體的通用性體現(xiàn)了我國(guó)行政監(jiān)督的人民主權(quán)原則;監(jiān)督的統(tǒng)一性有利于提高監(jiān)督效能。另一方面,自體監(jiān)督和外體監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合,相互依存共同構(gòu)成行政監(jiān)督的整體。

二、我國(guó)現(xiàn)行行政監(jiān)督體制的弊端

改革開放30以來,隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型,我國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域取得了重大的改革,我國(guó)的行政監(jiān)督工作也取得了重大的成就,但也存在著諸多不足,主要有一下幾個(gè)方面:

(一)監(jiān)督渠道不暢,信息不靈,缺乏開放性和透明性;監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)不能正確行使法律賦予自己的監(jiān)督權(quán)利

當(dāng)今社會(huì),群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督依然十分薄弱,一些大眾傳媒的報(bào)喜不報(bào)憂、報(bào)虛不報(bào)實(shí),制約著社會(huì)監(jiān)督發(fā)揮作用,有些人由于受到“只準(zhǔn)官告民,不準(zhǔn)民告官”等傳統(tǒng)觀念的影響,不懂得憲法賦予自己的監(jiān)督權(quán)利。當(dāng)個(gè)人的利益受到主管行政機(jī)關(guān)的侵犯時(shí),不知道進(jìn)行行政訴訟。而另一方面,一些行政工作人員也缺乏依法行政的思想,沒有意識(shí)到行政法規(guī)也是法,是必須遵守和執(zhí)行的。否則就要受到制裁,不懂得行政工作人員既有依法行政的思想也有接受公民監(jiān)督的義務(wù),依然還存在著有十分濃厚的高高在上的“衙門”思想。

(二)行政監(jiān)督主體設(shè)置于同級(jí)政府之中,難以形成監(jiān)督的權(quán)威性和獨(dú)立性

由于在領(lǐng)導(dǎo)體制上這些部門既受同級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo),又受上級(jí)業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo),因次,他們受到的限制比較多。在經(jīng)濟(jì)上他們的工資和獎(jiǎng)金、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)等費(fèi)用從同級(jí)政府領(lǐng)取,在經(jīng)濟(jì)上受制于人,獨(dú)立性大打折扣。有的時(shí)候易受視角限制和感情心理上的局限,特別是一些涉及領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的問題,往往會(huì)產(chǎn)生自我手術(shù)效應(yīng),嚴(yán)重削弱了行政監(jiān)督的權(quán)威性。同時(shí),眾多的監(jiān)督主體之間關(guān)系尚未完全理清,監(jiān)督職責(zé)權(quán)限不分明,這樣以來一旦有利益,大家都想“沾”點(diǎn),而一旦出現(xiàn)要承擔(dān)責(zé)任的情況,都“逃之夭夭”。而且,有時(shí)還存在越權(quán)的現(xiàn)象,濫用權(quán)利,互相爭(zhēng)管或相互推諉的情況時(shí)有發(fā)生,各類機(jī)關(guān)都有監(jiān)督權(quán),誰(shuí)都可以管,但又誰(shuí)都不管,結(jié)果造成“漏監(jiān)”致使一些違法亂紀(jì)行為不能得到及時(shí)有效的懲處,正如孟德斯鳩所說:“如果我們研究人類之所以腐敗的一切原因的話,我們便會(huì)看到,這是因?yàn)閷?duì)犯罪不加處罰,而不是因?yàn)樾塘P的寬和”正是由于沒有及時(shí)對(duì)犯罪處罰,才造成很多人的腐敗,給我們祖國(guó)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

(三)行政法規(guī)制度不健全、不完善,法規(guī)過于原則,制度配套不全和疏忽

改革開放30年以來,我國(guó)先后頒布了一系列有關(guān)行政監(jiān)督和反腐倡廉方面的政策和法規(guī),但從總體上講,行政監(jiān)督立法還不夠完善,使一些監(jiān)督活動(dòng)缺乏必要的法律依據(jù)。一是,缺乏具體實(shí)施的細(xì)則,不便操作。例如對(duì)一些跨部門的監(jiān)督,要么大家都去監(jiān)督,要么誰(shuí)都不管,結(jié)果嚴(yán)重的削弱了行政法制的監(jiān)督職能,還如對(duì)群眾監(jiān)督,我國(guó)憲法規(guī)定中華人民共和國(guó)公民有提出批評(píng)、建議、控告、檢舉的權(quán)利,但是這種權(quán)利目前尚無專門法律加以具體規(guī)定,這樣使得群眾監(jiān)督很難操作。二是,籠統(tǒng)的規(guī)定監(jiān)督主體及其權(quán)力,缺乏明確的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。例如個(gè)別監(jiān)督機(jī)構(gòu)在職能配置方面相互交叉重疊,在監(jiān)督過程中缺乏溝通和聯(lián)系。

(四)行政監(jiān)督偏重于事后的追懲性監(jiān)督,忽視了事前的預(yù)防性監(jiān)督和事中的過程性監(jiān)督

行政監(jiān)督(包括事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督)是一項(xiàng)經(jīng)常性的監(jiān)督,應(yīng)該貫穿與政府機(jī)關(guān)及其工作人員行政行為的全過程。但實(shí)際上,我國(guó)的行政法制監(jiān)督運(yùn)行過程中,把監(jiān)督的重點(diǎn)放在“差錯(cuò)防弊”上,偏重于對(duì)監(jiān)督者的事后懲戒,而忽略了行為發(fā)生前的預(yù)防和進(jìn)行中的控制工作。一旦問題出現(xiàn)了產(chǎn)生了危害再去監(jiān)督,使得事后查處和監(jiān)督失去了意義,使得行政監(jiān)督陷入被動(dòng),其結(jié)果使監(jiān)督主體陷入頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的窘境,致使監(jiān)督的路子越來越窄,監(jiān)督的作用也越來越小。同時(shí)由于缺乏事前預(yù)防和事中控制,以至造成違法行為和腐敗現(xiàn)象屢見不鮮,例如前幾年長(zhǎng)江三峽水庫(kù)移民安置款項(xiàng)挪用事件,其中很重要的一個(gè)原因就是缺乏對(duì)招標(biāo)過程和運(yùn)作過程的監(jiān)督,給國(guó)家和人民利益造成了重大損失,對(duì)社會(huì)產(chǎn)生了嚴(yán)重的危害和不良影響。

三、完善我國(guó)行政監(jiān)督體制的對(duì)策

(一)健全以權(quán)力制約權(quán)利的監(jiān)督機(jī)制,強(qiáng)化監(jiān)督部門的監(jiān)督權(quán)利

黨的十七大報(bào)告指出,要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)利結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”這是對(duì)權(quán)利制約監(jiān)督規(guī)律的新認(rèn)識(shí),也是推進(jìn)權(quán)利制約監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的新思路。要健全以權(quán)利制約權(quán)利監(jiān)督機(jī)制,強(qiáng)化監(jiān)督部門的監(jiān)督權(quán)利,首先,要強(qiáng)化人大監(jiān)督的制約機(jī)制。人大及其委員會(huì)是代表人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān),行使對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督職能,是我國(guó)最高的權(quán)利機(jī)關(guān),因此強(qiáng)化人大監(jiān)督是制約行政權(quán)利,防止權(quán)利腐敗的重要途徑。其次,強(qiáng)化司法監(jiān)督,司法監(jiān)督在行政監(jiān)督中也起著十分重要的作用。再次,在部門內(nèi)部實(shí)現(xiàn)決策與執(zhí)行的相對(duì)分離。把領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)改為決策部門,把下屬司局或所屬二級(jí)局改為執(zhí)行機(jī)構(gòu)。另外設(shè)立一個(gè)獨(dú)立于部門之外的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

(二)加強(qiáng)行政監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè),不斷提高監(jiān)督人員的道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)

目前,我們的行政監(jiān)督雖然取得了很大的進(jìn)步,但監(jiān)督的法律和法規(guī)還有待健全,這就不可避免導(dǎo)致一些行政監(jiān)督人員徇私枉法,濫用權(quán)利,監(jiān)督作用大打折扣,因此高度重視行政監(jiān)督人員隊(duì)伍建設(shè)、不斷強(qiáng)化和提高行政監(jiān)督人員的道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)、形成有效的自我監(jiān)督和道德約束機(jī)制,具有十分重要的意義。首先,要使監(jiān)督主體成員在年齡專業(yè)等方面有一個(gè)較為合理的結(jié)構(gòu),其次,針對(duì)行政監(jiān)督隊(duì)伍中的一些人業(yè)務(wù)和理論水平較差的情況,通過培訓(xùn)來提高他們的行政監(jiān)督水平、工作能力等。再次,實(shí)行“高薪養(yǎng)廉”,提高行政監(jiān)督人員的待遇,使他們經(jīng)濟(jì)上無后顧之憂。

(三)監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制,從根本上解決監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立監(jiān)督問題

實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制,首先,在組織上使監(jiān)督部門從行政機(jī)關(guān)獨(dú)立出來,不隸屬于行政領(lǐng)導(dǎo)部門,并使其與同級(jí)行政部門地位平等,賦予相應(yīng)的職權(quán),監(jiān)督同級(jí)行政部門和行政領(lǐng)導(dǎo)。其次,獨(dú)立出來的監(jiān)督機(jī)關(guān)成垂直領(lǐng)導(dǎo)體制,下級(jí)監(jiān)督部門只受上級(jí)監(jiān)督部門的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督。再次,獨(dú)立出來的監(jiān)督部門要在經(jīng)濟(jì)上保證其獨(dú)立,它們應(yīng)該有自己獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)預(yù)算,下級(jí)監(jiān)督部門從上級(jí)監(jiān)督部門領(lǐng)取經(jīng)費(fèi),使其不再在經(jīng)濟(jì)上依賴同級(jí)行政機(jī)關(guān)。在這樣的一個(gè)獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)控制下,就可以保證從中央到地方各級(jí)組織和人員均受到同等的監(jiān)督,它所發(fā)揮的作用必須是上可以監(jiān)督各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人,下可以監(jiān)督一般官員。這樣才有利于消除職能交叉重疊、職責(zé)權(quán)限不清等混亂狀態(tài)。

(四)提高行政機(jī)關(guān)行政行為的公開性和透明性,完善群眾及新聞媒體的監(jiān)督

十七大報(bào)告指出:“確保權(quán)利正確行使,必須讓權(quán)利在陽(yáng)光下運(yùn)行?！标?yáng)光之下鮮有罪惡,要完善行政監(jiān)督體制,必須堅(jiān)定地實(shí)行政府機(jī)關(guān)行政行為的公開性和透明性,正如列寧所說:“沒有公開性而談民主監(jiān)督是可笑的”。

同樣只有政府機(jī)關(guān)行政行為的透明,才能使各種權(quán)利尋租、消極腐敗現(xiàn)象無葬身之地;才能保證人民群眾對(duì)權(quán)力運(yùn)行的直接監(jiān)督,有效的預(yù)防各種權(quán)力尋租、消極腐敗現(xiàn)象發(fā)生;才能更好地讓人民知情、知政,為強(qiáng)化民主監(jiān)督創(chuàng)造條件。應(yīng)該說當(dāng)前各級(jí)政府都在不同程度上實(shí)行了政務(wù)公開,但是公開的程度還不夠,而且政務(wù)公開還沒有上升為法律,缺乏法律約束,所以應(yīng)該盡快健全公開辦事制度。這樣社會(huì)各界就可以利用這一制度,積極參與行政監(jiān)督活動(dòng),也強(qiáng)化和完善了群眾監(jiān)督的作用。目前群眾監(jiān)督雖然隨著我國(guó)民主化的進(jìn)程不斷的加強(qiáng),但還有很多要完善的地方。首先,要繼續(xù)完善政務(wù)公開制度,廣泛的接受群眾的監(jiān)督同時(shí)也要利用信息網(wǎng)絡(luò),推行電子政務(wù),“近幾年網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督運(yùn)用信息技術(shù)及通訊技術(shù)構(gòu)建的,以改進(jìn)政府組織,重組公共管理,最終實(shí)現(xiàn)辦公自動(dòng)化和信息資源的共享為目的的新型公共行政模式,對(duì)行政監(jiān)督的促進(jìn)作用尤為重要”。其次,繼續(xù)加強(qiáng)信訪、舉報(bào)、控告完善信訪體系。最后,強(qiáng)化群眾監(jiān)督法律保障,通過制定專門的法律,來確立群眾監(jiān)督的法律地位。

在完善群眾監(jiān)督的同時(shí),也應(yīng)該注意強(qiáng)化新聞媒體的輿論監(jiān)督作用,新聞媒體作為獨(dú)立于立法、司法、行政三權(quán)以外的“第四種權(quán)利”在行政監(jiān)督中起著獨(dú)特的監(jiān)督作用。但是我們也應(yīng)該看到,媒體輿論監(jiān)督在我國(guó)行政監(jiān)督機(jī)制中還比較薄弱,當(dāng)前需要進(jìn)一步完善輿論監(jiān)督機(jī)制,加強(qiáng)新聞立法,一方面用法律規(guī)范新聞工作著的行為。另一方面,為輿論監(jiān)督提供法律保障,保障新聞工作者的輿論監(jiān)督權(quán)不受外界的侵犯。

總之,在十七大的指導(dǎo)下,相信我國(guó)一定能夠建立起科學(xué)的、具有中國(guó)特色的監(jiān)督機(jī)制,形成科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)利配置機(jī)制。