檢察機(jī)關(guān)能否成為民事訴訟原告

朱亞宏

摘要是否賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟(民事)原告人資格,為近年來(lái)民事訴訟法討論的熱點(diǎn)。本文從具體案例著手,根據(jù)當(dāng)事人適格理論和訴權(quán)理論對(duì)此問(wèn)題做了簡(jiǎn)要的探討。

關(guān)鍵詞檢察機(jī)關(guān)民事訴訟原告資格

中圖分類號(hào):D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-164-02

一、案情簡(jiǎn)介:

浦陽(yáng)街道北小門(mén)巷48號(hào)房地產(chǎn)系國(guó)有資產(chǎn),由浦江縣良種場(chǎng)占有、使用。2000年上半年,該場(chǎng)打算處置該房地產(chǎn)。同年5月24日,該縣土地估價(jià)事務(wù)所對(duì)該宗地塊的評(píng)估價(jià)格為572551.3元,估價(jià)報(bào)告有效期6個(gè)月。6月7日,該縣普信會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)該宗房產(chǎn)評(píng)估價(jià)格為44640元,評(píng)估結(jié)論有效期一年。6月14日,該縣國(guó)有資產(chǎn)管理局同意該場(chǎng)公開(kāi)拍賣(mài)該宗房地產(chǎn)。2002年4月14日,原資產(chǎn)評(píng)估已失效,該場(chǎng)未重新進(jìn)行評(píng)估,便與金華一通拍賣(mài)有限公司(下文簡(jiǎn)稱金華一通)簽訂合同,委托拍賣(mài)上述房地產(chǎn),并以原資產(chǎn)評(píng)估值為依據(jù)約定拍賣(mài)底價(jià)為62萬(wàn)元(含土地出讓金22.9萬(wàn)元)。2002年5月24日,金華一通公開(kāi)拍賣(mài)該房地產(chǎn)。洪某和朱某、黃某、周某、潘某參加競(jìng)買(mǎi)。洪某付給每人2.5萬(wàn)元后,這四人退出競(jìng)買(mǎi)。洪素琴以底價(jià)競(jìng)拍成功。5月27日,洪某向金華一通繳清62萬(wàn)元后,與該場(chǎng)簽訂了買(mǎi)賣(mài)合同。2002年6月12日,浦江縣人民檢察院向浦江縣人民法院提起民事訴訟。

二、問(wèn)題核心的理論介紹

本案問(wèn)題核心是檢察機(jī)關(guān)作為原告是否適格,抽象到民事訴訟法學(xué)研究上就是有關(guān)當(dāng)事人適格的問(wèn)題。以下我就帶著這個(gè)問(wèn)題對(duì)民事訴訟當(dāng)事人適格制度進(jìn)行論述和思考。

(一)當(dāng)事人的概念

民事訴訟的當(dāng)事人,是指為保護(hù)民事權(quán)益,以自己的名義進(jìn)行訴訟,引起訴訟程序發(fā)生、變更、消滅的人。當(dāng)事人有廣義與狹義之分:狹義當(dāng)事人只包括原告和被告,廣義當(dāng)事人除原告和被告外,還包括共同訴訟人、訴訟代表人和第三人。當(dāng)事人在民事訴訟中具有極其重要的地位,無(wú)當(dāng)事人即無(wú)民事訴訟。

(二)當(dāng)事人適格

1.當(dāng)事人適格的概念

當(dāng)事人適格,是指當(dāng)事人在具體的民事訴訟中,能夠作為當(dāng)事人進(jìn)行起訴或應(yīng)訴,具有訴訟實(shí)施權(quán)的資格。

當(dāng)事人適格和民事訴訟權(quán)利能力不同,當(dāng)事人適格是就具體案件而言的,當(dāng)事人適格表明該當(dāng)事人是正當(dāng)當(dāng)事人(正當(dāng)當(dāng)事人是指對(duì)特定的訴訟,有資格以自己的名義成為原告或被告,因而受該案判決拘束的當(dāng)事人)。而民事訴訟權(quán)利能力是針對(duì)抽象訴訟而言的一種資格,有民事訴訟權(quán)利能力未必是正當(dāng)當(dāng)事人。

2.判斷當(dāng)事人適格的標(biāo)準(zhǔn)

傳統(tǒng)民事訴訟法理論認(rèn)為,適格當(dāng)事人應(yīng)具備以下兩個(gè)條件:一是具有民事訴訟權(quán)利能力(當(dāng)事人能力);二是對(duì)訴訟標(biāo)的所涉權(quán)利義務(wù)關(guān)系具有訴訟實(shí)施權(quán)。判斷當(dāng)事人適格的標(biāo)準(zhǔn),關(guān)鍵就在于有無(wú)訴訟實(shí)施權(quán)。根據(jù)當(dāng)事人對(duì)特定的訴訟標(biāo)的有無(wú)訴訟實(shí)施權(quán),我國(guó)學(xué)者將當(dāng)事人分為正當(dāng)當(dāng)事人和非正當(dāng)當(dāng)事人。

在不同的法律關(guān)系中,訴訟實(shí)施權(quán)的基礎(chǔ)是不同的。主要有以下兩種情形:

第一,對(duì)實(shí)體權(quán)利有處分權(quán)或管理權(quán)。一般來(lái)說(shuō),實(shí)體法上的民事法律關(guān)系或者權(quán)利義務(wù)主體,即直接的利害關(guān)系人,對(duì)訴訟標(biāo)的具有訴訟實(shí)施權(quán),是適格的當(dāng)事人。這是傳統(tǒng)的利害關(guān)系當(dāng)事人觀念的主要依據(jù),也是我國(guó)民訴法規(guī)定的起訴要件之一。爭(zhēng)議的實(shí)體法律關(guān)系主體如原告對(duì)自己的權(quán)利有處分權(quán)或管理權(quán),他們當(dāng)然具有訴訟實(shí)施權(quán),可以就爭(zhēng)議的法律關(guān)系提起訴訟,從而成為正當(dāng)?shù)漠?dāng)事人。

第二,訴訟擔(dān)當(dāng)。在某些情況下,法律關(guān)系主體之外的某些特定主體雖然不是權(quán)利義務(wù)主體,但其基于法律規(guī)定或當(dāng)事人約定對(duì)訴訟標(biāo)的享有管理權(quán)或處分權(quán),也是適格當(dāng)事人。對(duì)于上述情形,民訴法理論上稱為訴訟擔(dān)當(dāng)。所謂訴訟擔(dān)當(dāng),是指實(shí)體法上的權(quán)利主體或民事法律關(guān)系主體以外的第三人,對(duì)他人的權(quán)利或法律關(guān)系有管理權(quán),以自己的名義,為了他人的利益或代表他人的利益,以正當(dāng)當(dāng)事人的地位就該法律關(guān)系所產(chǎn)生的糾紛提起訴訟,法院判決的效力及于原民事法律關(guān)系主體。根據(jù)訴訟擔(dān)當(dāng)產(chǎn)生的依據(jù)不同,訴訟擔(dān)當(dāng)分為法定的訴訟擔(dān)當(dāng)和任意的訴訟擔(dān)當(dāng)。法定的訴訟擔(dān)當(dāng)是指基于法律規(guī)定而對(duì)他人的權(quán)利或法律關(guān)系享有訴訟實(shí)施權(quán),如破產(chǎn)管理人、遺囑執(zhí)行人、遺產(chǎn)管理人、失蹤人的財(cái)產(chǎn)代管人、為保護(hù)死者利益提起訴訟人等;任意的訴訟擔(dān)當(dāng)是根據(jù)民事法律關(guān)系主體的意思而承認(rèn)的訴訟實(shí)施權(quán),如我國(guó)的代表人訴訟中,代表人基于被代表人的授權(quán)而擔(dān)任訴訟代表人。

第三,適格當(dāng)事人的確定。學(xué)者江偉、孫幫清提出了如下思路:

首先判斷是否具備訴訟權(quán)利能力。當(dāng)事人適格必須以有訴訟權(quán)利能力為前提,無(wú)訴訟權(quán)利能力者肯定為當(dāng)事人不適格,但有訴訟權(quán)利能力者不一定適格。

其次判斷當(dāng)事人是否具有訴訟實(shí)施權(quán)及訴的利益。對(duì)于給付之訴,當(dāng)事人適格是以訴訟實(shí)施權(quán)為基礎(chǔ)的。凡屬于原告所主張的實(shí)體法律關(guān)系的權(quán)利義務(wù)主體當(dāng)然具有訴訟實(shí)施權(quán)。此外,訴訟擔(dān)當(dāng)人也具有訴訟實(shí)施權(quán)。對(duì)于確認(rèn)之訴,原告對(duì)其請(qǐng)求有確認(rèn)利益,即為原告適格。對(duì)于形成之訴,依照法律規(guī)定可以成為當(dāng)事人的,即為當(dāng)事人適格。

再次根據(jù)原告起訴時(shí)訴的聲明來(lái)判斷。對(duì)于當(dāng)事人是否適格,應(yīng)當(dāng)以原告起訴時(shí)所主張的訴訟標(biāo)的來(lái)判斷,并非以法院調(diào)查結(jié)果為準(zhǔn),即從形式上認(rèn)定作為訴訟標(biāo)的的法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)在何特定當(dāng)事人間解決才具有法律上的意義,與該法律關(guān)系本身是否實(shí)際存在是兩回事。

3.檢察權(quán)的內(nèi)容

檢察權(quán)的內(nèi)容,是通過(guò)法律賦予檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)反映出來(lái)的。檢察機(jī)關(guān)的職權(quán),就是檢察權(quán)的具體內(nèi)容。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的職權(quán),1979年頒布的《人民檢察院組織法》曾作出明確規(guī)定。1989年通過(guò)的《行政訴訟法》第十條、1991年通過(guò)的《民事訴訟法》第十四條、1996年修改后的《刑事訴訟法》第八條,以及1997年頒布的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》第五條、1990年頒布的《看守所條例》第八條、1994年通過(guò)的《監(jiān)獄法》第六條、1995年通過(guò)的《人民警察法》第四十二條等,都對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)作過(guò)規(guī)定,授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行法律監(jiān)督。這些法律規(guī)定,明確了檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍,是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的法律依據(jù)。根據(jù)這些法律的規(guī)定,檢察權(quán)的基本內(nèi)容,可以概括為三個(gè)方面:①對(duì)直接受理的刑事案件進(jìn)行偵查;②對(duì)刑事案件提起公訴;③對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督,主要是四個(gè)方面的監(jiān)督:一是對(duì)刑事案件立案?jìng)刹榛顒?dòng)的監(jiān)督;二是對(duì)審判活動(dòng)的監(jiān)督;三是對(duì)裁判結(jié)果的監(jiān)督;四是對(duì)裁判的執(zhí)行情況的監(jiān)督。這四個(gè)方面都涉及到法律的正確適用的執(zhí)行的問(wèn)題,因而對(duì)這些活動(dòng)中可能發(fā)生的違反法律的情況進(jìn)行監(jiān)督,是法律監(jiān)督的重要內(nèi)容,也是檢察機(jī)關(guān)的基本職權(quán)之一。

三、解決途徑

經(jīng)過(guò)以上學(xué)說(shuō)梳理和法理分析,我認(rèn)為:檢察機(jī)關(guān)做此類國(guó)有資產(chǎn)流失案件原告是不妥當(dāng)?shù)?。理由?(1)法律雷池不容逾越,有法必依,法院、檢察院和公民,不能出于“善意”或者某種“迫切需要”而不遵守既定的法律。對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān),法無(wú)授權(quán)即禁止,對(duì)公民,法無(wú)禁止即自由。這一準(zhǔn)則亦適用于檢察權(quán)——檢察權(quán)法定是原則。我國(guó)目前沒(méi)有檢察機(jī)關(guān)可以作為民事訴訟原告人的法律規(guī)定;目前僅刑事訴訟法第七十七條第二款“如果是國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的,人民檢察院在提起公訴的時(shí)候,可以提起附帶民事訴訟。”也就意味著,在我國(guó)現(xiàn)有法律框架下,只要國(guó)有資產(chǎn)流失案件沒(méi)有嚴(yán)重到需要追究刑事責(zé)任的情況下,檢察機(jī)關(guān)就不能以民事訴訟原告的身份追究侵犯國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的侵權(quán)人的民事責(zé)任。(2)檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟將破壞民事訴訟中以法院為頂點(diǎn)的“等腰三角形”訴訟結(jié)構(gòu)。在目前的司法體制下,由于檢察機(jī)關(guān)的多重身份和角色介入到民事訴訟,其中對(duì)民事審判活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)必然會(huì)導(dǎo)致法院中立地位難保,其特殊的地位和權(quán)利(權(quán)力)也會(huì)使其與對(duì)方當(dāng)事人之間的平等對(duì)話產(chǎn)生困難。(3)我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)屬于司法機(jī)關(guān),而英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)等國(guó)的檢察機(jī)關(guān)不是司法機(jī)關(guān)而是行政機(jī)關(guān),他們提起民事訴訟時(shí)實(shí)際上是作為政府律師角色進(jìn)行訴訟的。在我國(guó)存在專門(mén)的政府法律顧問(wèn)“政府法制辦”。(4)如果檢察機(jī)關(guān)作為民事案件的原告,能否變更、放棄訴訟請(qǐng)求,是否承擔(dān)舉證責(zé)任,是否承擔(dān)錯(cuò)誤保全的責(zé)任,被告提出反訴,檢察機(jī)關(guān)能否作反訴被告等?

我認(rèn)為,本案適格原告可以有兩個(gè)解決方案:

(一)由浦江縣良種場(chǎng)作為原告,其原告資格是毋庸置疑的

問(wèn)題是很多國(guó)有資產(chǎn)流失案件中國(guó)有資產(chǎn)的直接管理人(相關(guān)企、事業(yè)單位)的主要負(fù)責(zé)人本身是有違紀(jì)違法行為的,因此這類企事業(yè)單位是不會(huì)主動(dòng)作為原告起訴的。本案中浦江縣良種場(chǎng)就存在違規(guī)行為,此時(shí),檢察機(jī)關(guān)可以在查清違規(guī)行為的情況下,向其發(fā)出《檢察建議書(shū)》責(zé)令該單位起訴,或向其上級(jí)主管部門(mén)發(fā)出《檢察建議書(shū)》,建議調(diào)整該單位負(fù)責(zé)人(在不干涉企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的情況下),由新的法定代表人代表本單位起訴。

(二)由當(dāng)?shù)厝嗣裾鳛榇祟惏讣脑?/p>

根據(jù)民事訴訟要件分類說(shuō)建立的具體訴權(quán)說(shuō),訴權(quán)以民事權(quán)利的存在為先決條件,這些先決條件可以分為三類,滿足這三類條件,就有訴權(quán)的存在,并且當(dāng)事人的訴權(quán)也應(yīng)得到滿足。訴權(quán)的三類要件中第一類要件是訴訟要件,它包括:(1)一定的訴訟申請(qǐng)形式;(2)按正常訴訟程序提出訴訟申請(qǐng);(3)訴訟申請(qǐng)由有訴訟權(quán)利能力的人提出;(4)訴訟申請(qǐng)向有管轄權(quán)的法院提出。具備了上述要件,就產(chǎn)生訴訟程序,就可以讓案件進(jìn)入實(shí)體解決的審理程序,如缺乏其中任何一個(gè)要件,那么就應(yīng)停止訴訟程序,不作實(shí)體解決而終止案件。第二類是訴的程序前提要件。訴的程序前提要件包括解決具體糾紛的許可性、訴的利益等,其內(nèi)涵是表明原告有權(quán)利保護(hù)的利益和權(quán)利保護(hù)的必要。只有在具備程序前提的情況下,法院才能對(duì)實(shí)體法律關(guān)系作出有利于一方當(dāng)事人的判決;如果缺乏這些前提要件,法院就駁回其訴訟。但是這種裁判只解決當(dāng)事人有無(wú)保護(hù)權(quán)利的請(qǐng)求權(quán)存在的問(wèn)題,并不等于對(duì)實(shí)體法律關(guān)系的糾紛作出了有利于一方當(dāng)事人的解決。第三類要件是訴的實(shí)體前提要件,也稱為權(quán)利保護(hù)要件,其內(nèi)容是原告主張的私法上的權(quán)利義務(wù)存在或不存在,其總和表現(xiàn)為民事權(quán)利,有無(wú)這些民事權(quán)利的問(wèn)題,要依民法的規(guī)范解決。不具備實(shí)體前提,法院就可以駁回其要求法律保護(hù)的請(qǐng)求權(quán),可以以訴無(wú)根據(jù)為理由而判決駁回其訴訟請(qǐng)求。

我認(rèn)為,當(dāng)?shù)卣诖祟惏讣星皟深愐菦](méi)有爭(zhēng)議的,對(duì)于第三類要件政府作為原告也是具備的,理由是:(1)在我國(guó),政府是國(guó)家和社會(huì)公共利益的代表應(yīng)當(dāng)可以作為民事訴訟的原告,司法實(shí)踐中政府作為民事訴訟原告的案例也屢見(jiàn)不鮮。(2)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理工作的通知》“七、按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的原則,逐步建立和健全國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院確定,由財(cái)政部和國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局行使國(guó)有資產(chǎn)所有者的管理職能,國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局專職進(jìn)行相應(yīng)工作,并由財(cái)政部歸口管理?！薄秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)財(cái)政部和國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案的通知》(國(guó)辦發(fā)〔1994〕31號(hào))國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案“二、主要職責(zé):……(二)負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)的清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)界定、處理產(chǎn)權(quán)糾紛、進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)匯總報(bào)表等基礎(chǔ)性管理工作……(七)會(huì)同有關(guān)部門(mén)研究制訂國(guó)有資源性資產(chǎn)管理和行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的制度和方法,參與處理重大產(chǎn)權(quán)糾紛。……”《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》“第三條國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有即全民所有。國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)。第四條國(guó)務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定,分別代表國(guó)家對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé),享有出資人權(quán)益。國(guó)務(wù)院確定的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)家出資企業(yè),重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國(guó)家出資企業(yè),由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。其他的國(guó)家出資企業(yè),由地方人民政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。”可見(jiàn)當(dāng)?shù)卣耆邆湓尜Y格。檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題時(shí)應(yīng)及時(shí)向本級(jí)政府通報(bào),并支持其進(jìn)行訴訟,而不應(yīng)越俎代庖,包攬?jiān)V訟。

四、結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)民事公益訴訟制度缺失,并且民事訴訟法又嚴(yán)格限制原告起訴資格的情況下,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的確在保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)方面發(fā)揮了重要作用,也產(chǎn)生了較大的社會(huì)效應(yīng)。然而,如果從理論上進(jìn)行深層次分析,則必然看出,作為法律監(jiān)督者的我國(guó)現(xiàn)有檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟因不符合公益訴訟的本質(zhì)要求而不具有理論上的正當(dāng)性。我國(guó)各級(jí)人民政府完全可以作為國(guó)有資產(chǎn)流失案件的原告,由其提起訴訟于法有據(jù),各級(jí)人民政府對(duì)此再不作為就是瀆職,應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)出《檢察建議書(shū)》并支持相關(guān)單位和政府(含相關(guān)部門(mén))提起民事訴訟,也是其發(fā)揮法律監(jiān)督的有效途徑。