公證機(jī)構(gòu)定位

曾書(shū)紅

摘要隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展,對(duì)公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)、組織結(jié)構(gòu)和機(jī)構(gòu)設(shè)置等提出了更高的要求。我國(guó)公證機(jī)構(gòu)既不是國(guó)家行政機(jī)關(guān),也不是國(guó)家司法機(jī)關(guān),而是國(guó)家立法許可,有專(zhuān)業(yè)知識(shí)并取得資格的人員向社會(huì)提供法律服務(wù)的自律行業(yè),是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。公證機(jī)構(gòu)應(yīng)是由國(guó)家授權(quán)、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的法人制“服務(wù)行業(yè)”。構(gòu)建中國(guó)特色的公證機(jī)構(gòu),就要進(jìn)一步適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,與國(guó)際公證行業(yè)接軌,從而促進(jìn)公證事業(yè)健康有序的發(fā)展。

關(guān)鍵詞公證機(jī)構(gòu)服務(wù)構(gòu)建

中圖分類(lèi)號(hào):D926.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-150-02

一、我國(guó)公證機(jī)構(gòu)定位不明確

公證是國(guó)家司法制度的重要組成部分,行使著國(guó)家公共的證明權(quán)力,體現(xiàn)著國(guó)家的公共權(quán)威和公信力,是國(guó)家信用制度的重要中介。上世紀(jì)80年代以來(lái),我國(guó)公證事業(yè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步,但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比,中國(guó)的公證制度還處于發(fā)展初期,在體制、機(jī)制和管理方式等方面還存在一些問(wèn)題,而當(dāng)前發(fā)生的一系列違法公證事件則進(jìn)一步暴露了我國(guó)公證制度的缺陷,造成這些缺陷的原因是多方面的,但是公證制度轉(zhuǎn)軌時(shí)期公證機(jī)構(gòu)社會(huì)定位不明確是主要和基本的原因。目前我國(guó)公證正處于轉(zhuǎn)軌階段,公證處作為司法行政單位下屬的事業(yè)單位,屬于廣義的國(guó)家機(jī)構(gòu)范疇,但其收支卻沒(méi)有列入國(guó)家預(yù)算,自收自支,其實(shí)質(zhì)又是按照企業(yè)模式進(jìn)行運(yùn)作。在這種情況下,公證業(yè)務(wù)的效益直接與公證處、公證員收益相掛鉤,受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)的影響,個(gè)別公證處出現(xiàn)了競(jìng)相壓價(jià)、給當(dāng)事人或介紹人“回扣”、“介紹費(fèi)”等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象,甚至有些公證處一味迎合當(dāng)事人的要求,不惜違反辦證程序和法律,嚴(yán)重影響了公證的公信力。

公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不能由其領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)關(guān)的性質(zhì)確定,只能以其所從事的工作性質(zhì)確定。所謂公證權(quán)系指“由被稱(chēng)為公證機(jī)構(gòu)(人)的特定主體根據(jù)國(guó)家法律和社會(huì)習(xí)慣擁有的對(duì)法律行為及有關(guān)私權(quán)事宜進(jìn)行特殊證明的權(quán)力?！庇械膶W(xué)者將公證看作是一種國(guó)家權(quán)力,其實(shí)公證只是一種權(quán)利,它可以根據(jù)需要成為國(guó)家權(quán)力,也可以為社會(huì)保留而成為社會(huì)權(quán)利?，F(xiàn)代公證制度具有社會(huì)化性質(zhì)即行業(yè)管理,其含義是對(duì)公證職能的管理監(jiān)督不是由國(guó)家完全包下來(lái),而是實(shí)行國(guó)家(司法行政機(jī)關(guān))管理與行業(yè)協(xié)會(huì)管理相結(jié)合的形式,但國(guó)家不給予財(cái)政撥款,公證人員的薪金福利等均從公證收費(fèi)中支出。公證權(quán)雖屬于國(guó)家權(quán)力,并非必然由國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)行使。

二、公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)

綜觀改革開(kāi)放后我國(guó)公證三十年歷程,公證機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期處于"行政屬地",為政府權(quán)利所鉗制,致使公證作為中介機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)主體資格喪失。從公證內(nèi)部管理機(jī)制看,由于受行政模式影響和制約,僵化的委任、“攤派”制,使人才機(jī)制難以建立和發(fā)揮;公證責(zé)、權(quán)、利關(guān)系不清,致使公證工作缺乏應(yīng)有的激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。作為非商業(yè)營(yíng)利的法律服務(wù)組織,公證機(jī)構(gòu)要與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作機(jī)制相適應(yīng),才能作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體,同時(shí)也成為政府對(duì)市場(chǎng)、對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活實(shí)施間接管理和干預(yù)的法治工具。

在西方大陸法系關(guān)于公證的界定中,強(qiáng)調(diào)公證組織形式的雙重性以及社會(huì)中介性,因此也反映出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公證應(yīng)如何定位和運(yùn)作的基本特征。公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)取決于公證權(quán)力的性質(zhì)和來(lái)源,這是解決公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)問(wèn)題的重要前提。

(一)非政府性

公證機(jī)構(gòu)是提供法律服務(wù)的組織。在社會(huì)生活中,人們?yōu)榱藢で笊唐飞a(chǎn)和商品交換中的交易安全,找到了“公證”這種第三者予以證明的途徑。之所以被人們選擇出來(lái)用以保護(hù)自己的利益,是因?yàn)樗鼈兙哂泄秸x的性質(zhì),這是公證制度的靈魂。公證性質(zhì)要求公證人必須站在客觀公正的立場(chǎng),尊重事實(shí),不偏不倚,只是根據(jù)事實(shí)和法律維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益,從而使當(dāng)事人的利益得到平衡,具有一定的國(guó)家公務(wù)性質(zhì)。

公證的組織形式首要的表現(xiàn)是非政府性,雖然從國(guó)家機(jī)關(guān)到法律服務(wù)組織的過(guò)渡過(guò)程中,公證組織形式可以是事業(yè)法人,但最終要以法律服務(wù)組織的形式出現(xiàn)。公證機(jī)構(gòu)不能是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的組成部分,這一性質(zhì)體現(xiàn)了公證組織相對(duì)于政府的獨(dú)立性,也決定了它在組織形式、人員編制及財(cái)政來(lái)源等諸多方面與政府組織存在很大差異。

(二)公益性、非贏利性

公證是國(guó)家為保證法律的正確實(shí)施,穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)、民事流轉(zhuǎn)秩序,預(yù)防糾紛,減少訴訟,保護(hù)公民、法人和非法人組織的合法權(quán)益而設(shè)立的一種預(yù)防性的司法證明制度。公證行為關(guān)注的公共利益主要是在司法證明領(lǐng)域內(nèi)的特殊公共利益,帶有很強(qiáng)的公益性。公證的公益性決定了公證的非贏利性,非贏利性是行使公共權(quán)的必要條件。有人認(rèn)為,將國(guó)家公共權(quán)通過(guò)法律授權(quán)給予社會(huì)中介組織后將會(huì)導(dǎo)致私利膨脹,如果公證機(jī)構(gòu)作為社會(huì)中介組織行使國(guó)家證明權(quán)必然會(huì)使這個(gè)組織或其組成人員獲得私利,由于私利的存在而導(dǎo)致公證質(zhì)量的下降,妨礙了預(yù)防性司法證明活動(dòng)。實(shí)際上,公證本身具有的公益性和非贏利性都來(lái)自于公證職業(yè)中立證明的法律特性。公證機(jī)構(gòu)整個(gè)證明活動(dòng)都是屬于“第三者”的位置,總是維護(hù)當(dāng)事人合法的利益而工作,與律師的工作相比較,律師是委托人的代理人,他完全站在委托人的立場(chǎng)上,不得做出任何對(duì)委托人不利的事情;而公證員是站在公正的立場(chǎng)上,以誠(chéng)信為本,以中間人的身份作出證明,在工作中要發(fā)現(xiàn)并排除違法行為,保護(hù)申請(qǐng)人及對(duì)方當(dāng)事人的合法權(quán)益。所以,公益、非贏利性特點(diǎn)是公證機(jī)構(gòu)作為社會(huì)中介機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)所不同的地方。

(三)獨(dú)立性

公證的獨(dú)立性表現(xiàn)為不依附于政府權(quán)力組織,其運(yùn)作以實(shí)現(xiàn)法律目的為依據(jù),免受其它法外程序的干擾和影響。獨(dú)立的公證制度能維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,公證的獨(dú)立性能夠給人們以信心,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)離不了公證制度的獨(dú)立。國(guó)家通過(guò)法律允許公證建立自己行業(yè)組織——公證協(xié)會(huì),由公證協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)管理公證人,公證協(xié)會(huì)是公證自治的組織形式,也是公證獨(dú)立性的表現(xiàn)。公證人在辦理公證過(guò)程中,只服從法律,只對(duì)法律負(fù)責(zé),它通過(guò)對(duì)法律負(fù)責(zé)來(lái)對(duì)人民負(fù)責(zé)。

(四)司法證明權(quán)

司法證明權(quán)是社會(huì)公共權(quán)力的一個(gè)組成部分。公證的法律效力來(lái)源于《中華人民共和國(guó)公證法》等相關(guān)法律、法規(guī)的授權(quán),將那些原屬于政府的權(quán)力轉(zhuǎn)嫁給非國(guó)家機(jī)關(guān)的公共組織來(lái)享有,即權(quán)力性質(zhì)還是國(guó)家權(quán)力——公共權(quán)力,但在行使主體上發(fā)生了變化。由法律授予公證機(jī)構(gòu)享有司法證明權(quán)力的意義在于:一方面通過(guò)法律確認(rèn)和保障公證員享有并行使一定權(quán)力,保證其不受其他機(jī)關(guān)、單位或個(gè)人的干涉;另一方面通過(guò)法律規(guī)定公證員合法行使權(quán)力,防止對(duì)其他社會(huì)成員造成不利影響,也為其他社會(huì)成員尋求救濟(jì)保護(hù)提供法律依據(jù)。

(五)服務(wù)性

我國(guó)公共行政行為可以分為政府的公共行政和社會(huì)的公共行政兩種。公證機(jī)構(gòu)就是對(duì)司法證明領(lǐng)域進(jìn)行公共管理的社會(huì)中介組織。隨著社會(huì)的進(jìn)步,人們?cè)絹?lái)越深刻地認(rèn)識(shí)到,在處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公眾的關(guān)系上,傳統(tǒng)意義上的政府職能,國(guó)家權(quán)力發(fā)生了巨大的變化,國(guó)家把更多職能交給社會(huì)中那些非政府、非贏利性組織承擔(dān),由它們對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。公證機(jī)構(gòu)不僅可以作為社會(huì)"法律服務(wù)組織"行使國(guó)家證明權(quán),而且這種對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理在當(dāng)代社會(huì)日益呈現(xiàn)出發(fā)展的趨勢(shì)。

三、構(gòu)建中國(guó)特色的公證機(jī)構(gòu)

(一)建立合作或合伙制公證機(jī)構(gòu)

在國(guó)際上,公證組織都采用了事務(wù)所形式。一般公證事務(wù)所有兩種:一種是單一型公證事務(wù)所,即一個(gè)公證人開(kāi)辦的事務(wù)所,由公證人和被雇傭的若干辦事人員組成;另一種是合伙型公證事務(wù)所,即公證人合伙開(kāi)辦的事務(wù)所,一般由2到3個(gè)甚至更多的公證人和被雇傭的辦事人員組成。公證事務(wù)所行使的是國(guó)家證明權(quán),公證人受?chē)?guó)家任命、管理和監(jiān)督,同時(shí)又是自由職業(yè)者,自己經(jīng)營(yíng),自負(fù)盈虧。

《中華人民共和國(guó)公證法》第六條規(guī)定公證機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立,不以營(yíng)利為目的,依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)。公證機(jī)構(gòu)改制為公證事務(wù)所是現(xiàn)代社會(huì)管理分工發(fā)展的必然結(jié)果。在肯定公證權(quán)屬于國(guó)家的前提下,建立法人制和合伙制公證事務(wù)所,這是政府職能的轉(zhuǎn)變,也是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迫切需要和必然結(jié)果。

有人認(rèn)為,以自由職業(yè)者的身份從事公務(wù)行為,這本身就是一個(gè)矛盾的概念,公證人執(zhí)業(yè)的自由性一定會(huì)沖擊公證行為的國(guó)家公務(wù)性。這是一種誤解,因?yàn)楣C行為的公務(wù)性只體現(xiàn)在執(zhí)業(yè)授權(quán)和公證權(quán)力的國(guó)家意志上。也有人片面強(qiáng)調(diào)公證行為的公務(wù)性,從而否定公證人執(zhí)業(yè)行為的自由性,這種觀念同樣是危險(xiǎn)的,它人為割裂了公證本身的兩面屬性,勢(shì)必會(huì)造成公證中介組織失去參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主動(dòng)性和積極性。

公證事務(wù)所作為法律服務(wù)機(jī)構(gòu),區(qū)別于其它組織,它憑借公證人的技能,為當(dāng)事人提供法律幫助,發(fā)揮其“服務(wù)”、“溝通”等作用,成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“潤(rùn)滑劑”和“調(diào)節(jié)器”,并成為人們社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)交往的法律橋梁和紐帶。因此公證事務(wù)所具有十分明顯的社會(huì)性。而在另一方面,公證事務(wù)所行使的是國(guó)家賦予的公證權(quán),它是政府間接管理社會(huì)的工具。公證的國(guó)家公務(wù)性體現(xiàn)在公證程序法有關(guān)公證制度的職能、公證書(shū)的效力、公證人的身份、公證人執(zhí)業(yè)資格的批準(zhǔn)授權(quán)程序的規(guī)定上。

(二)完善合作或合伙制公證機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制

完全改制后的公證組織,將成為“自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束”、獨(dú)立承擔(dān)有限責(zé)任或無(wú)限連帶責(zé)任的中介機(jī)構(gòu)。新的公證機(jī)構(gòu)的責(zé)任原則告訴我們,公證機(jī)構(gòu)的興衰榮辱與每個(gè)公證人員的切身利益息息相關(guān)。只有按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作模式,建立健全的運(yùn)行機(jī)制,公證事業(yè)才有生存和發(fā)展的希望。

首先理順?biāo)痉ㄐ姓C(jī)關(guān)和公證機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。合伙制公證事務(wù)所以自主發(fā)展為前提,司法行政機(jī)關(guān)只對(duì)其進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和管理,兩者之間權(quán)限分明,能夠有效地根除現(xiàn)行管理體制對(duì)公證機(jī)構(gòu)統(tǒng)得過(guò)死的弊端。其次,公證機(jī)構(gòu)建立自律性運(yùn)行機(jī)制,完全按市場(chǎng)規(guī)則發(fā)展, 建立一個(gè)積極的人才競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,采取靈活的用人機(jī)制。一方面是保證“進(jìn)口”和“出口”的暢通,增強(qiáng)公證人員的責(zé)任感和使命感,力爭(zhēng)公證處始終保持朝氣蓬勃的生機(jī)。另一方面是人才競(jìng)爭(zhēng)的平等,有同等的獲酬機(jī)會(huì)。在競(jìng)爭(zhēng)崗位和應(yīng)聘條件上設(shè)定一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),在同等條件下有同等的機(jī)會(huì)。在收益分配上制定出一個(gè)具體的分配方法,較好的處理集體利益與個(gè)人利益、按勞分配與按資分配之間的分配關(guān)系。另外,還應(yīng)當(dāng)有一個(gè)安全可靠的保障,讓各公證人同樣享受各項(xiàng)勞保、醫(yī)保、養(yǎng)老、住宅公積金及日常福利待遇等。并初步實(shí)現(xiàn)醫(yī)療、養(yǎng)老社會(huì)化,使所有人員不論退休或流動(dòng),其所得都不會(huì)因公證處的變化而受到影響,使公證人在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中有安全感和歸屬感,愿意全心全意為公證事業(yè)服務(wù)。公證機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)獨(dú)立,除依法納稅外,對(duì)其資產(chǎn)有充分的自主支配權(quán),人事管理上,公證機(jī)構(gòu)有權(quán)決定工作人員的招聘和解聘。第三,實(shí)施公證員獨(dú)立責(zé)任制。公證員獨(dú)立辦證,獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任,對(duì)于錯(cuò)假證的出現(xiàn)有較強(qiáng)的制約作用。第四,與國(guó)際公證法律制度接軌。在合伙制公證機(jī)構(gòu),公證員嚴(yán)格站在第三人立場(chǎng),從法律的角度獨(dú)立行使國(guó)家授予的公證權(quán),發(fā)揮中介作用,消除現(xiàn)行管理體制中的行政色彩,適應(yīng)了國(guó)際公證法律制度發(fā)展的大趨勢(shì),更有利于加強(qiáng)我國(guó)公證界與國(guó)際公證團(tuán)體和公證人之間的交流與合作,提高我國(guó)公證機(jī)構(gòu)在國(guó)際上的聲譽(yù)和威望,為我國(guó)公證工作進(jìn)一步拓寬國(guó)際合作空間創(chuàng)造有利的條件。